III OSK 1996/25

III OSK 1996/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Bk 47/25 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2025-08-06
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono wniosek o wymierzenie organowi grzywny, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Bk 47/25 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 2 i 3; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej "WSA w Białymstoku", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 47/25, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca" lub "Spółka") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] (dalej "Wójt", "organ") w przedmiocie udzielenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia: 1. zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Wójtowi grzywnę w kwocie 2000 złotych; 4. zasądził od Wójta na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2025 r. skarżąca złożyła do WSA w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie dotyczącej wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Spółka wskazała, że 25 czerwca 2024 r. złożyła do Wójta wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu zlokalizowanej na działkach nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...]. W okresie od dnia przedłożenia wniosku do dnia przesłania skargi na przewlekłość Spółka otrzymała kilkadziesiąt pytań do przedłożonej dokumentacji, które rozwlekane są w czasie 10 miesięcy, w tym wezwanie do przedłożenia ujednoliconej wersji raportu. Ponieważ organ nie przejawiał żadnej aktywności, Spółka wniosła do właściwego organu ponaglenie, które zostało uznane za bezzasadne. Po wydaniu tegoż rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji w dalszym ciągu kieruje do Spółki wezwania do uzupełnienia braków. Tym samym od złożenia wniosku minął przeszło rok, zaś akta nie zostały przekazane do organów uzgadniających i opiniujących. Zdaniem Spółki, mając na względzie zakres żądanych uzupełnień, organ winien najpierw nadać bieg sprawie i przekazać akta organom opiniującym/uzgadniającym i to te jednostki byłyby uprawnione do żądania tychże informacji. Organ wydający decyzję nie ma kompetencji do tak daleko idącej oceny treści raportu we własnym zakresie – bez uzyskania stanowiska organów wyspecjalizowanych, tj. uzgadniających i opiniujących w sprawie. W ocenie skarżącej działanie organu w sposób oczywisty nakierowane jest na celowe unikanie merytorycznego rozpoznania wniosku (być może licząc na przyjęcie wcześniej zmian planistycznych, uniemożliwiających realizację inwestycji). Spółka wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej; 4) wymierzenie organowi grzywny.
Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżąca na bieżąco była informowana zarówno o pismach wpływających do akt sprawy, jak i o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy. Wójt szczegółowo przedstawił podjęte w sprawie czynności, zwracając uwagę, że: – wnioskiem z dnia 25 czerwca 2024 r. skarżąca wniosła o wydanie decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie [...]; – 2 lipca 2024 r. Wójt wezwał Spółkę do przedłożenia wypisu z rejestru gruntów w celu ustalenia stron postępowania; – 2 sierpnia 2024 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynęło stosowne uzupełnienie; – obwieszczeniem z dnia 8 sierpnia 2024 r. Wójt zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie; – po przeanalizowaniu treści przedłożonego raportu OOŚ pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r. Wójt wezwał Spółkę do przedstawienia opisu dodatkowych wariantów przedmiotowego przedsięwzięcia, na które 23 sierpnia 2024 r. do urzędu wpłynęła odpowiedź; – 21 sierpnia 2024 r. do urzędu wpłynęły wnioski Koła Łowieckiego [...] oraz Stowarzyszenia [...] o uznanie za strony w przedmiotowym postępowaniu; postanowieniami z dnia 3 września 2024 r. organ przychylił się do tych wniosków; – 3 września 2024 r. Wójt ponownie wezwał Spółkę do zawarcia w raporcie OOŚ wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; 7 października 2024 r. do urzędu wpłynęło uzupełnienie raportu OOŚ; – 27 września 2024 r. do urzędu wpłynęło pismo Koła Łowieckiego [...] wyrażające sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji; w odpowiedzi na nie, pismem z 30 września 2024 r., Wójt wezwał koło do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej występowanie w okolicach terenu inwestycji chronionych gatunków zwierząt (ryś i wilk); 7 października 2024 r. koło łowieckie przesłało wymaganą dokumentację; – 14 i 16 października 2024 r. do urzędu gminy wpłynęły pisma stron postępowania zawierające uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji i przedłożonego raportu OOŚ; – Wójt pismem z dnia 21 października 2024 r. przesłał do inwestora kopie otrzymanych pism stron oraz Koła Łowieckiego [...] z prośbą o odniesienie się do zawartych w nich kwestii i pytań, jednocześnie informując, iż opisany w uzupełnieniu do raportu OOŚ z dnia 7 października 2024 r. wariant alternatywny ma charakter pozorny i że sprawa zostanie rozpatrzona na podstawie dotychczas zgromadzonych materiałów; brak uzupełnienia zaś o racjonalny wariant alternatywny może stanowić przesłankę do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; – pismem z dnia 30 października 2024 r. Wójt wezwał Spółkę o dodatkowe wyjaśnienia treści raportu OOŚ, gdyż niektóre kwestie nie zostały w jego treści przez inwestora doprecyzowane; – 7 listopada 2024 r. do urzędu gminy wpłynęło pismo Spółki, w którym wniosła o przedłużenie do 29 listopada 2024 r. terminu na odpowiedź na pismo Wójta z 21 października 2024 r.; – 12 listopada 2024 r. do urzędu gminy wpłynęło ponaglenie skierowane przez inwestora do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, które wraz z odpowiedzią na nie i kompletem akt zostało przekazane do SKO 21 listopada 2024 r.; – obwieszczeniem z dnia 18 listopada 2024 r. Wójt zawiadomił o przedłużeniu terminu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do 31 stycznia 2025 r. z powodu konieczności uzupełnienia przez inwestora raportu OOŚ; – 26 listopada 2024 r. do urzędu gminy wpłynęło postanowienie SKO w Białymstoku uznające ponaglenie na przewlekłość w przedmiotowej sprawie za nieuzasadnione; – 4 grudnia 2024 r. do urzędu gminy wpłynęło pismo skarżącej Spółki będące odpowiedzią na wezwanie Wójta z 21 października 2024 r. wraz z uzupełnieniem raportu OOŚ; – 6 grudnia 2024 r. do urzędu gminy wpłynęło pismo Spółki będące odpowiedzią na pismo wójta z 30 października 2024 r. wraz z uzupełnieniem raportu OOŚ; – 12 grudnia 2024 r. do urzędu gminy wpłynęło pismo Stowarzyszenia [...] zawierające pytania odnośnie treści raportu OOŚ, jak i prośbę o ich przesłanie do inwestora, co też Wójt uczynił pismem z dnia 18 grudnia 2024 r.; – 27 grudnia 2024 r. do urzędu gminy wpłynęło pismo inwestora z prośbą o przedłużenie terminu odpowiedzi na pismo z 18 grudnia 2024 r. do 20 stycznia 2025 r.; Wójt przychylił się do powyżej prośby; – obwieszczeniem z 17 stycznia 2025 r. Wójt poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy do 31 marca 2025 r.; – 17 stycznia 2025 r. do urzędu gminy wpłynęło pismo inwestora będące odpowiedzią na pismo Wójta z 18 grudnia 2024 r. wraz z ujednoliconą treścią raportu OOŚ i jego uzupełnieniem; – 27 stycznia 2025 r. do urzędu gminy wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu; postanowieniem z 31 stycznia 2025 r. Wójt przychylił się do powyższego wniosku; – Wójt pismem z 31 stycznia 2025 r. odniósł się do ujednoliconej treści raportu i podkreślił, iż wyjaśnienie braków i nieścisłości w raporcie OOŚ, który jest podstawowym dokumentem w postępowaniu, jest obowiązkiem organu jako tego, który finalnie wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach; – 4 lutego 2025 r. do urzędu gminy wpłynął wniosek G. L. o dopuszczenie do postępowania na prawach strony; po jego przeanalizowaniu pismem z 26 lutego 2025 r. Wójt przychylił się do powyższego wniosku; – 20 lutego 2025 r. do urzędu gminy wpłynął wniosek Kierownika Gminnego Ośrodka Kultury w [...] o uznanie za stronę w toczącym się postępowaniu; pismem z 4 marca 2025 r. Wójt nie przychylił się do powyższego wniosku; – 21 lutego 2025 r. oraz 24 lutego 2025 r. do urzędu gminy wpłynęły pisma stron zawierające pytania do prowadzonego postępowania z jednoczesną prośbą o przesłanie ich do inwestora, co też Wójt uczynił pismem z 27 lutego 2024 r.; – 27 lutego 2024 r. do urzędu gminy wpłynęło pismo inwestora będące odpowiedzią na pismo Wójta z 31 stycznia 2025 r.; – 3 marca 2025 r. do urzędu gminy wpłynęło pismo Stowarzyszenia [...], w którym wniosło o przesłanie zapytań do inwestora odnośnie planowanej inwestycji, co uczynił Wójt pismem z 5 marca 2025 r.; – 6 marca 2025 r. do urzędu gminy wpłynął wniosek K. D. – eksperta przyrodniczego – botanika i ornitologa o sporządzenie inwentaryzacji przyrodniczej jako części składowej raportu OOŚ, na który Wójt odpowiedział pismem z 18 marca 2025 r.; – 7 marca 2025 r. oraz 13 marca 2025 r. do urzędu gminy wpłynęły pisma stron, zawierające kolejne pytania dotyczące inwestycji i prośbę przesłania ich do Spółki, co uczynił Wójt pismem z 18 marca 2025 r.; – 11 marca 2025 r. do urzędu gminy wpłynęło pismo inwestora będące odpowiedzią na pismo Wójta 27 lutego 2025 r. zawierające pytania stron; – pismem z dnia 13 marca 2025 r. Wójt odpowiedział na pismo inwestora z 20 lutego 2025 r. (data wpływu: 27 lutego 2025 r.); – 19 marca 2025 r. do urzędu gminy wpłynął wniosek do inwestora o uzupełnienie dokumentacji w przedmiotowej sprawie skierowany przez Stowarzyszenie [...]; w załączeniu przesłano opinię z Instytutu [...] dotyczące badania nad populacją rysi w okolicach [...], gm. [...] w kontekście przeciwdziałania wielkotowarowym fermom kurzym oraz opinię i mgr inż. K. D. dotyczącej wpływu planowanego przedsięwzięcia na populacje zwierząt chronionych i potrzebę sporządzenia inwentaryzacji przyrodniczej; – 21 marca 2025 r. do urzędu gminy wpłynęło pismo inwestora będące odpowiedzią na pismo Wójta z 5 marca 2025 r. wraz z uzupełnieniem raportu OOŚ; – obwieszczeniem z 27 marca 2025 r. Wójt zawiadomił o przedłużeniu terminu wydania decyzji do 30 czerwca 2025 r. z uwagi na konieczność dokonania przez Spółkę kolejnych uzupełnień do raportu OOŚ; – w nawiązaniu do wniosku Stowarzyszenia [...] oraz dołączonych do nich opinii naukowych, 1 kwietnia 2025 r. Wójt wezwał inwestora do sporządzenia inwentaryzacji przyrodniczej oraz ustalenia na jej podstawie wpływu inwestycji na korytarze ekologiczne; na przedłożenie ww. dokumentacji Wójt wyznaczył termin 180 dni oraz poinformował, iż wstrzymuje się z przesłaniem raportu OOŚ do organów opiniujących do momentu przedłożenia przez inwestora wymaganej dokumentacji; – 18 kwietnia 2025 r. do urzędu gminy wpłynęła petycja mieszkańców gminy wyrażająca sprzeciw wobec planowanej inwestycji; kopia petycji została przesłana do inwestora 24 kwietnia 2025 r.; – 29 kwietnia 2025 r. do urzędu gminy wpłynęło pismo inwestora nawiązujące do wcześniejszych pism Wójta. Przy piśmie z dnia 4 lipca 2025 r. Wójt wniósł dołączenie do akt sprawy następujących dokumentów: pisma przewodniego od Spółki z 29 maja 2025 r. wraz z uzupełnieniem raportu OOŚ; pisma Wójta Gminy z 18 czerwca 2025 r. wzywającego ponownie do sporządzenia inwentaryzacji przyrodniczej; pisma strony – G. L. z dnia 23 czerwca 2025 r.; obwieszczenia Wójta z dnia 26 czerwca 2025 r. zawiadamiającego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 września 2025 r. wraz z dowodem jego publikacji.
W dniu 6 sierpnia 2025 r. WSA w Białymstoku wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył przepisy k.p.a. o terminach załatwienia spraw oraz art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. – i wskazał w szczególności, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaje się po uzyskaniu opinii organów opiniujących oraz uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia. W realiach niniejszej sprawy pisma z prośbą o wyrażenie opinii winny zostać przesłane do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i do Marszałka Województwa [...] w [...], zaś pisma z prośbą o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz do Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Zgodnie z art. 80 ust 1 u.i.o.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Z kolei z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. wynika m.in., że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem WSA w Białymstoku, w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta. Sąd I instancji wskazał, że choć postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest procedurą skomplikowaną i wielowątkową, to jednak u.i.o.ś. nie przewiduje szczególnego terminu na załatwienie tej sprawy. Tym samym zastosowanie znajdowały w tym przypadku terminy przewidziane w art. 35 k.p.a. Z kolei nawet gdyby uznać niniejszą sprawę za szczególnie skomplikowaną, to zgodnie z uregulowaniami kodeksowymi powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, czyli w tym przypadku doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 k.p.a.).
Sąd I instancji zauważył dalej, że na moment złożenia przez skarżącą skargi na przewlekłość, postępowanie w niniejszej sprawie trwało już ok. 10 miesięcy. W tym czasie skarżąca wielokrotnie była wzywana do przedkładania dodatkowych dokumentów, wyjaśnień, w tym głównie dotyczących raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia oraz planowanej inwestycji. Charakterystyczny dla tego rodzaju postępowań jest udział wielu stron postępowania (uwzględniono wnioski o uznanie za stronę Koła Łowieckiego [...] w [...], Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], G. L.), co również przekładało się na treść i zakres zapytań kierowanych przez organ do skarżącej.
W ocenie Sądu I instancji – mimo że pobieżna analiza wielości czynności podejmowanych przez Wójta, również w reakcji na pisma stron postępowania – pozornie mogłaby o tym nie świadczyć, to jednak działanie Wójta uznać należy za przewlekłe. Czynności organu, w opinii WSA w Białymstoku, miały charakter nieefektywny, a przez to również niezgodny z ekonomiką procesową. Niezrozumiałe są dla Sądu I instancji trwające kilka miesięcy, podejmowane przez organ próby uzupełniania czy doprecyzowywania przedłożonego przez skarżącą raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia. Wprawdzie wyjaśnienie braków i nieścisłości w raporcie, który jest podstawowym dokumentem w postępowaniu, jest obowiązkiem organu, który finalnie wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, ale wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza również zwrócenie się przez organ o wydanie opinii organów współdziałających oraz uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę zakres żądanych uzupełnień, Wójt powinien nadać bieg sprawie i przekazać akta, w tym raport organom opiniującym/uzgadniającym, dając – jako organom wyspecjalizowanym – możliwość oceny treści tego dokumentu. Organy współdziałające prowadzą własne postępowania. Z tego też względu, gdyby to te organy żądały od skarżącej dodatkowych informacji, to okoliczność ta nie miałaby wpływu na ocenę czasu trwania postępowania prowadzonego przez Wójta. Skoro jednak to Wójt dokonywał swego rodzaju weryfikacji raportu, to czas, który na to poświęcał, wydłużał okres prowadzonego przez niego postępowania. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na to, że skoro organ posiadał wiedzę o prawdopodobieństwie występowania rysi na przedmiotowym terenie, to mógł on zwrócić się do skarżącej o sporządzenie inwentaryzacji przyrodniczej i ustalenie wpływu inwestycji na korytarze ekologiczne znacznie wcześniej, niż tego dokonał, czyli prawie po 10 miesiącach prowadzenia postępowania (k. 48 akt administracyjnych) – podobnie sprawa się ma, gdy idzie o występowanie populacji wilków.
W ocenie Sądu I instancji, postępowanie Wójta nosiło znamiona przewlekłego. Świadczy o tym długotrwałe, wielokrotne przedłużanie postępowania, związane z samodzielnie podejmowanymi przez ten organ czynnościami wyjaśniającymi, które mogłyby na wcześniejszym etapie zostać podjęte, m.in. przez wyspecjalizowane organy w autonomicznie prowadzonych przez nie postępowaniach. W rzeczywistości prowadzenie postępowania było nieefektywne i nieekonomiczne. Nawet kiedy już organ mógł założyć, że trwa w przewlekłości, a zatem prowadzi postępowanie dłużej, niż dopuszczają to przepisy k.p.a., nie podjął próby koncentracji swoich czynności – wręcz przeciwnie, swoje działania kontynuował, wciąż bardziej przedłużając postępowanie. Z tego też względu sąd uznał, że przewlekłość organu miała charakter rażący. Na tę ocenę nie mogło mieć wpływu to, że skarżąca zwróciła się o przedłużenie terminu wykonania wezwania – konieczność tego przedłużenia zasadniczo podyktowana była obszernym zakresem uzupełnienia raportu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wymierzył organowi grzywnę w kwocie 2 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać mobilizująco, represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan przewlekłości) i prewencyjnie – dla wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw w przyszłości. W sprawie niniejszej przewlekłość organu miała charakter rażący, organ podejmował zaś czynności w sposób nieefektywny, w sposób nieuzasadniony wstrzymując się z przesłaniem raportu OOŚ do organów opiniujących/uzgadniających. Nie jest zasadne, aby strona oczekiwała na rozstrzygnięcie tak długo, jak w sprawie niniejszej. Spółka jest stroną aktywną, a zarazem jej działania nie zmierzały do przedłużenia postępowania, ale do gruntownego wyjaśnienia sprawy, co nie spotkało się z należytą reakcją organu
Pismem z dnia 9 września 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2025 r. wywiódł Wójt (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – tj.:
1) zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i stwierdzenie, że Wójt dopuścił się przewlekłości, podczas gdy w ocenie organu postępowanie było prowadzone prawidłowo, rzetelnie, z zachowaniem równych praw każdej ze stron, a o terminach podejmowanych czynności i niemożliwości ich przeprowadzenia strony postępowania były prawidłowo i terminowo informowane;
2) zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. i stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w ocenie organu do przewlekłości prowadzenia postępowania w ogóle nie doszło, gdyż postępowanie było prowadzone rzetelnie, zgodnie z jego specyfiką;
3) zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. i wymierzenie Wójtowi grzywny w kwocie 2000 zł, podczas gdy skoro nie doszło do przewlekłości prowadzenia postępowania, to zastosowanie tego przepisu było niezasadne;
4) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. i uznanie, że Wójt dopuścił się przewlekłości, podczas gdy podczas prowadzenia postępowania strony były właściwie informowane o konieczności i powodach zmiany terminów zakończenia postępowania;
5) art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 12 k.p.a. oraz w zw. z art. 64 ust. 1, art. 66 ust. 1 oraz 80 ust. 1 u.i.o.ś., poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na błędnej ocenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydanego orzeczenia oraz błędnym ich ustaleniu, w tym niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i nie uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, co skutkowało przyjęciem za podstawę skarżonego wyroku nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy, a przejawiało się w szczególności w: a) oderwanym od okoliczności konkretnej sprawy stwierdzeniu, że w sprawie zaistniały przypadki, że nieprowadzące efektywnie do zakończenia postępowania czynności procesowe dokonywane przez Wójta były wręcz zbędne, podczas gdy Wójt podejmował wyłącznie czynności nakazane mu przez przepisy prawa materialnego, w tym w szczególności polegające na konieczności uwzględnienia stanowiska społeczności lokalnej (art. 80 ust. 1 u.i.o.ś), a także w celu realizacji zapewnienia czynnego udziału stron w prowadzonym postępowaniu (art. 10 k.p.a.), b) pominięciu przez Sąd I instancji kwestii konieczności wyważenia interesu indywidualnego i interesu publicznego, szczególnie istotnego na gruncie spraw dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań ze względu na bezpośredni nakaz ochrony środowiska jako dobra wspólnego (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), co spowodowało, że skarżony wyrok cechuje dualizm – z jednej bowiem strony Sąd I instancji odrywa kwestię szybkości postępowania od rozważenia kwestii merytorycznych, z drugiej jednak strony pośrednio odnosi się do zasady prawdy obiektywnej, opierając swoje stanowisko niemal w całości na optyce przyjętej przez skarżącego;
6) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które zostało sformułowane w sposób niepozwalający na precyzyjne odkodowanie motywów, którymi kierował się Sąd I instancji wydając, zaskarżone orzeczenie, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno być klarowne i zrozumiałe dla stron tak, aby możliwym było jednoznaczne poznanie powodów wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz przeprowadzenie jego instancyjnej kontroli, a co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, a przejawiało się w szczególności w: a) stwierdzeniu, że w sprawie zaistniały przypadki, że nieprowadzące efektywnie do zakończenia postępowania czynności procesowe dokonywane przez organ były wręcz zbędne, bez wskazania które z tych czynności Sąd I Instancji za takie uznaje, b) ogólnikowym oraz pozbawionym szerszego uzasadnienia wskazaniu, że miało miejsce naruszenie prawa o charakterze rażącym, c) niewystarczającym uzasadnieniu przez Sąd przesłanek nałożenia na organ sankcji w postaci grzywny określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania na zasadzie art. 189 p.p.s.a.; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 6) – zauważyć trzeba, że powołany przepis traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji – w nawiązaniu do akt oraz odpowiedzi na skargę – przedstawił sekwencję czynności podjętych przez organ i wskazał powody, dla których uznał, że doszło do przewlekłości postępowania (w tym wielokrotne próby doprecyzowywania raportu, powstrzymywanie się od wystąpienia do organów współdziałających o zajęcie stanowiska). Sąd I instancji wskazał też przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz przesłanki wymierzenia organowi grzywny. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22).
W zarzucie 5 skarżący kasacyjnie powołał rozliczne przepisy o różnym charakterze (przepisy ustrojowe, przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi, przepisy postępowania administracyjnego, przepisy ustawy środowiskowej), a istota tego zarzutu zasadza się na twierdzeniu, że Sąd I instancji przyjął za podstawę zaskarżonego wyroku nieprawidłowy stan faktyczny sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tym twierdzeniem nie można się zgodzić. Sąd I instancji miał na względzie skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy, potrzebę uwzględnienia stanowiska społeczności lokalnej, konieczność zapewnienia wielu stronom udziału w postępowaniu, konieczność wyważenia interesu indywidualnego i interesu publicznego. Wymienione okoliczności są jednak typowe dla spraw o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i same przez się nie uzasadniają znacznego przedłużenia czynności jurysdykcyjnych. Sąd I instancji okoliczności tych nie pominął, lecz dokonał ich odmiennej oceny, gdy idzie o wpływ na czas trwania postępowania. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował czynności procesowe organu, które można uznać za zbędne tudzież nieefektywne. Przede wszystkim należy do nich zaliczyć wielokrotne i rozciągnięte w czasie wzywanie inwestora o uzupełnienie i doprecyzowanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Czynności zmierzające do konwalidacji raportu powinny być należycie przygotowane; powinny one być poprzedzone analizą raportu – tak, aby ewentualne wezwanie inwestora o jego uzupełnienie miało charakter kompleksowy, obejmowało od razu wszystkie braki i, poza wyjątkowymi przypadkami, nie musiało być ponawiane. W niniejszej sprawie tak nie było i sytuacji tej niepodobna usprawiedliwić przez wskazanie na powinności organu wynikające z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, art. 80 ust. 1 u.i.o.ś i art. 10 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie zwrócił też uwagę na brak dostatecznego uzasadnienia dla powstrzymywania się od wystąpienia do organów współdziałających o zajęcie stanowiska. Z tych wszystkich względów nie można przypisać Sądowi I instancji nieprawidłowych ustaleń faktycznych ani błędnej ich oceny. Omawiany zarzut 5 jawi się zatem jako niezasadny.
Poczynione rozważania wskazują również na niezasadność zarzutu 1, tj. zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że Wójt dopuścił się przewlekłości. "Przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest on zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2023 r., I OSK 2424/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że do tak rozumianej przewlekłości w przedmiotowym postępowaniu doszło.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut 4, z którego wynika, że – zdaniem skarżącego kasacyjnie – okolicznością wykluczającą stwierdzenie przewlekłości postępowania jest to, że "strony były właściwie informowane o konieczności i powodach zmiany terminów zakończenia postępowania". Inaczej niż w przypadku skargi na bezczynność, okoliczność ta nie ma bowiem w niniejszej sprawie rozstrzygającego znaczenia. Wszak "przewlekłość postępowania przybiera z reguły postać nieuprawnionego przedłużenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 10 września 2025 r., II OSK 2346/24).
Zasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, i naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, oraz powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można dopatrzyć się znamion rażącego naruszenia prawa.
Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia 25 czerwca 2024 r., natomiast skarga na przewlekłe prowadzanie tego postępowania wpłynęła do organu w dniu 30 kwietnia 2025 r. Oceniając czynności jurysdykcyjne organu w okresie wyznaczonym tymi datami, można wprawdzie stwierdzić naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania z przyczyn, o których była wyżej mowa, ale – z drugiej strony – nie sposób nie zauważyć, że Wójt nie pozostawał całkowicie bierny, podejmował kolejne czynności w krótkich odstępach czasu. Wpływ na długość postępowania miały też uwarunkowania niezależne od organu, związane w szczególności z aktywnością stron i uczestników postępowania. Sama skarżąca również nie podejmowała wszystkich czynności niezwłocznie. Sekwencja zdarzeń w odnośnym postępowaniu administracyjnym – szczegółowo opisana w odpowiedzi na skargę i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – nie wskazuje na przypadek rażącego naruszenia prawa. Argumentacja Sądu I instancji w tej mierze, sprowadzająca się zasadniczo do twierdzenia, że organ nie podjął próby koncentracji swoich czynności, nawet gdy mógł założyć, że trwa już w przewlekłości – nie jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekonująca i nie pozwala uznać rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim zaskarżonego wyroku za prawidłowe. Założeniem, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa, Sąd I instancji kierował się również przy wymierzaniu organowi grzywny. Skoro zaś założenie to zostało negatywnie zweryfikowane, reasumpcji wymagała także ta część zaskarżonego wyroku, która o wspomnianej grzywnie traktuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważywszy na ogół okoliczności sprawy, podstaw do wymierzenia organowi grzywny nie ma.
W świetle powyższego należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za częściowo uzasadnione i – na podstawie art. 188, art. 149 § 1a i § 2, art. 193 oraz art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w punktach pierwszym, drugim, trzecim i czwartym sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. – uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.