III OSK 1995/22

III OSK 1995/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Go 91/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-04-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 9 ust. 3, art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit.a, art. 274 pkt 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7a par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1 art. 9 ust. 1
Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 91/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 grudnia 2021 r. nr PO.ZUO.1.4701.1941.OZ.2021.AM.1 w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 91/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy na rozprawie, ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego spółki z o.o. w [...] (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej także jako: "Dyrektor ZZPGW", "organ") z dnia 27 grudnia 2021 r., nr PO.ZUO.1.4701.1941.OZ.2021.AM.1 w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
W dniu 29 października 2021 r. wpłynęło oświadczenie Spółki za usługi wodne za III kwartał 2021 r. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Dyrektora ZZPGW decyzją z dnia 9 lipca 2020 r., w którym wskazano pobór wód podziemnych do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 3, pkt 22, pkt 27, pkt 33, pkt 34, pkt 36, pkt 38 oraz pkt 40 lit. c 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 736; dalej jako: "r.o.u.w."). W treści złożonego oświadczenia strona wskazała, iż w III kwartale 2021 r. odprowadziła ścieki przemysłowe w ilości 210 m3.
W dniu 26 listopada 2021 r. Dyrektor ZZPGW, na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.; dalej jako: "u.p.w."), ustalił w formie informacji dla spółki za okres III kwartału 2021 r. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych poprzez ujęcie pobranej wody podziemnej w wysokości 2 924,00 zł oraz za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód lub do ziemi w wysokości 6.00 zł (z uwagi, że ustalona opłata zmienna za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi nie przekroczyła 20 PLN, to zgodnie z art. 279a u.p.w. nie podlega obowiązkowi uiszczenia, a informacja ustalająca jej wysokość nie została przekazana podmiotowi). Jednocześnie w informacji wskazał, że opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji. Powołana informacja została doręczona spółce w dniu 3 grudnia 2021 r., natomiast 13 grudnia 2021 r. strona dokonała zapłaty z tytułu ustalonej opłaty zmiennej w powyższej kwocie.
Spółka złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością ustalonej opłaty. Spółka stwierdziła, że w złożonym oświadczeniu wskazała wszystkie występujące w jej ocenie cele poboru wód podziemnych.
Dyrektor ZZPGW decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r,, nr PO.ZUO.1.4701.1941.OZ.2021.AM.1, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 272 ust. 1, 2, i 17 u.p.w., § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a, pkt 40 lit. c, § 5 ust. 2 pkt 3 oraz z ust. 4 r.o.u.w. oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") określił dla Spółki za okres III kwartału 2021 r. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych w wysokości 2 924,00 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 274 pkt 4 u.p.w. ustawodawca wyodrębnił górną jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w preferencyjnej wysokości 0,30 za litr pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych (w ilości średniorocznej przekraczającej 1,0 m3/s); 0,20 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych (w ilości średniorocznej od 0,26 do 1,0 m3/s) oraz 0,15 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych (w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3/s). W związku z powyższym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatrują nie tylko ludność, lecz również podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Wysokość opłaty zmiennej zależy nie tylko od ilości pobranych wód lecz również od celu poboru i związanego z tym zróżnicowania stawek opłat za pobór wód. Natomiast cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług.
W ocenie Dyrektora ZZPGW pobór wód na potrzeby przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego należy przypisać do celów określonych w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a oraz pkt 40 lit. c r.o.u.w. Organ przedstawił podstawę prawną wyliczenia opłaty za pobór wody dla strony i podał, że opłata za pobór wód podziemnych została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 i 2 u.p.w. jako suma: a) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1) i ilości pobranych wód podziemnych (12 737,98 m3), co stanowi 1 464,87 zł, b) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1) i Ilości pobranych wód podziemnych (21 457,87 m3), co stanowi 1 459,14 zł. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona odpowiednio w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a (pkt a), § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c (pkt b) Rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty dla celów wymienionych w pkt a-b przyjęto proces polegający na odmanganianiu, któremu przypisano najniższy współczynnik różnicujący (§ 5 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 4 r.o.u.w.).
Skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na decyzję Dyrektora ZZPGW z dnia 27 grudnia 2021 r., nr PO.ZUO.1.4701.1941.OZ.2021.AM.1 w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZZPGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 91/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim: oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca kasacyjnie spółka zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za) oraz art. 274 pkt 4) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (dalej także jako: "Prawo wodne" lub "p.w."), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za p.w.) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.) podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U UE.L. z 2000 r., nr 327 poz. 1; dalej jako "Dyrektywa") w zw. z art 9 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż interpretacja zakładająca, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za p.w.) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 pw.) realizuje założenia Dyrektywy, a w szczególności zasadę "zanieczyszczający płaci" podczas gdy sytuacja ta sprzyja nadmiernemu fiskalizmowi, z kolei prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 p.w. nakazuje dojść do wniosku, że tylko i wyłącznie w przypadku ustalenia, że podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym pobiera wodę (podziemną) na cele ustalone w oparciu o cele poboru wody wynikające ze sposobu jej wykorzystania przez finalnego odbiorcę usług realizuje w pełni założenia Dyrektywy, w tym także zasady "zanieczyszczający płaci";
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), poprzez ich błędną wykładnię i tym samym nierozstrzygnięcie na korzyść spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, podczas gdy wątpliwości takie zachodzą w zakresie ustalania celów poboru wody dla potrzeb ustalenia odpowiednich stawek za pobór wód podziemnych, co implikuje, że wątpliwości w tym zakresie winny być rozstrzygane w sposób korzystniejszy dla skarżącego kasacyjnie, ponieważ przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne – opłaty zmiennej za pobór wód.
Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw. Nadto wniesiono również o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oraz ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji z uwagi na to, iż podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Rozstrzygnięcie zarzutów kasacyjnych sformułowanych w tej sprawie wymaga ustalenia ram prawnych, w których została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] – Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121; dalej jako: "Prawo wodne z 2001 r."), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość w m3 na godzinę i średnią ilość w m3 na dobę oraz maksymalną ilość w m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.; dalej jako: "p.o.ś.") i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie.
Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie usług wodnych taką politykę cenową, która polega na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Podstawową zasadą ustawy Prawo wodne jest zatem, że korzystający płaci. Zasada ta ma na celu ochronę wód i ograniczenie działań powodujących negatywne dla tych wód skutki. Celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest bowiem zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska poprzez rozsądne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych, oparte na zasadzie ostrożności oraz na zasadach, na jakich mają być podejmowane działania zapobiegawcze; priorytetem powinno być, aby szkody wyrządzone w środowisku były naprawiane u źródła, a zanieczyszczający powinien płacić. Celem jest utrzymanie i poprawa środowiska wodnego. W przepisie art. 267 ustawy Prawo wodne wymieniono katalog instrumentów finansowych służących gospodarowaniu wodami, w tym opłaty za usługi wodne (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego).
W obowiązującym Prawie wodnym wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych lub pobór wód powierzchniowych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 Prawa wodnego). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że w ten sam sposób ustala się wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 272 ust. 2 Prawa wodnego). Metoda ustalania opłaty zmiennej w obu powołanych przypadkach jest zatem taka sama, natomiast różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej wynikająca z rozporządzenia i maksymalnej wysokości tej stawki określonej w art. 274 Prawa wodnego (w tej sprawie jest to art. 274 pkt 2 lit. za) i art. 274 pkt 4 Prawa wodnego). Z art. 272 ust. 13 Prawa wodnego wynika jednocześnie, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych może następować jednocześnie na różne cele i potrzeby, ale w takiej sytuacji podmiot dokonujący poboru jest zobowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody dla tych celów lub potrzeb. Obowiązek stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych do pomiaru ilości pobranych wód lub wprowadzanych ścieków określony został szczegółowo w art. 36 ust. 1 – 4 Prawa wodnego, ale jednocześnie z przepisu przejściowego art. 552 cytowanej ustawy wynika, że obowiązek ten zostanie wprowadzony od dnia 31 grudnia 2026 r.
W niniejszej sprawie konieczne jest także sięgnięcie do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Przedmiot tej ustawy został określony w art. 1 i wynika z niego, że ustawa reguluje między innymi zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powołanym na podstawie przepisów tej ustawy i zdefiniowanym w art. 2 pkt 4 tejże ustawy. Spółka jest zatem przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). W definicjach z art. 2 pkt 4 lub art. 2 pkt 21 cytowanej ustawy, ustawodawca nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a) i b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b) Prawa wodnego). Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy.
Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a norma z § 5 pkt 40 rozporządzenia stanowi wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 40 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach Prawa wodnego i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Nie można przy tym pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Innymi słowy, mając na uwadze powyższe regulacje, należy stwierdzić, że różny cel "wykorzystania" wody wiąże się z różną stawką opłaty zmiennej. Nadto należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasadę "zanieczyszczający płaci". Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko podczas dostarczania wody ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Należy zatem przyjąć, że stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając, że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026 r.
Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nadmienić należy, że zarzut przedstawiony w pkt II petitum skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Jedną z przesłanek zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. jest występowanie w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej. Skoro wątpliwości te nie występowały, to art. 7a § 1 k.p.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. O wystąpieniu wątpliwości w rozumieniu przepisu art. 7a § 1 k.p.a. można mówić, gdy po skorzystaniu z wszelkich dostępnych metod wykładni nie można ustalić w sposób jednoznaczny treści normatywnej przepisu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 r., II OSK 39/20). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Dalej, zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy – ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2023 r., II GSK 1063/20, Legalis).
Sąd I instancji zasadnie w zaskarżonym wyroku wskazał, że żaden z przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie budził wątpliwości, które należało rozstrzygnąć na korzyść strony skarżącej. Potwierdza to w szczególności jasno sformułowana, pod względem prawnym, argumentacja stanowiska Sądu I instancji, przedstawiona w uzasadnieniu. Z uwagi na to, iż sam zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., a także jego uzasadnienie zawarte w skardze kasacyjnej nie wyjaśniają wpływu ewentualnego uchybienia w tym zakresie na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego przez kasatora skutku w postaci podważenia prawidłowości wydanego przez Sąd I instancji wyroku
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.