III OSK 1990/22

III OSK 1990/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3744/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-04
Skarżony organ
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3ust. 1 art. 5 ust. i 2 art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3744/21 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3744/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "organ" lub "Prezes UOKiK") z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w części w jakiej przedmiotowe decyzje dotyczyły wniosku z dnia 23 czerwca 2015 r. w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz z punktu 8 podpunktu (i) i (ii) (pkt 1), a także zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący wnioskiem z dnia 23 czerwca 2015 r., wystąpił do Prezesa UOKiK o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontaktów prenotyfikacyjnych Prezesa UOKIK z Komisją Europejską (dalej: "KE") oraz wytworzonej w związku z tą procedurą dokumentacji, a także dotyczącej postępowania notyfikacyjnego prowadzonego przez KE oraz dokumentacji związanej z tym postępowaniem, w tym planu (planów) zamknięcia jednostek produkcyjnych węgla w rozumieniu decyzji Rady 2010/787/UE z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie pomocy państwa ułatwiającej zamykanie niekonkurencyjnych kopalń węgla (Dz. Urz. UE L 336 z dnia 21 grudnia 2010 r., s. 24). Wniosek zawierał 8 pytań dotyczących ww. problematyki.
Przy piśmie z dnia 7 lipca 2015 r. udostępniono wnioskodawcy informację publiczną w zakresie pytania zawartego w pkt 1-5, pkt 6 tiret pierwsze oraz pkt 7-8 w zakresie przekazania Komisji Europejskiej planu zamknięcia.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezes UOKiK, na podstawie 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014, poz. 782 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), odmówił M.M. udostępnienia pozostałej części informacji publicznej w postaci:
1) treści zgłoszenia notyfikacyjnego złożonego przez Prezesa UOKiK w związku z notyfikacją ustawy z dnia 22 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008-2015 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 143) lub projektu tej ustawy do Komisji Europejskiej, w tym wszelkich załączników oraz innych informacji i dokumentów złożonych przez Prezesa UOKiK wraz ze zgłoszeniem notyfikacyjnym;
2) treści wszelkich innych pism, dokumentów oraz informacji przekazanych KE przez Prezesa UOKiK na żądanie KE lub z własnej inicjatywy, dotyczących postępowania notyfikacyjnego;
3) treści wszelkich pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Prezesowi UOKiK przez KE w związku z postępowaniem notyfikacyjnym;
4) treści planu zamknięcia lub planów zamknięcia jednostek produkcyjnych węgla w rozumieniu decyzji Rady 2010/787/UE z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie pomocy państwa ułatwiającej zamykanie niekonkurencyjnych kopalń węgla (Dz. Urz. UE L 336 z dnia 21 grudnia 2010 r., s. 24) oraz wszelkich ich zmian;
5) treści wszelkich – innych niż plan zamknięcia (plany zamknięcia) oraz ich zmiany – pism, dokumentów oraz innych informacji przekazanych KE przez Prezesa UOKiK, na żądanie KE lub z własnej inicjatywy, w związku z planem zamknięcia (planami zamknięcia) lub ich zmianami;
6) treści wszelkich pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Prezesowi UOKiK przez KE w związku z planem zamknięcia (planami zamknięcia) lub ich zmianami.
W uzasadnieniu decyzji Prezes UOKiK wskazał, że dokumenty przekazane Komisji Europejskiej w toku postępowania notyfikacyjnego były sporządzone przez Ministerstwo Skarbu Państwa, które posiada wiedzę na temat tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic ustawowo chronionych, które mogą być zawarte w żądanej dokumentacji. Organ podkreślił, iż nie posiada informacji w formie, która mogłaby być udostępniona i nie jest w stanie jej przygotować w oparciu o wiedzę, którą posiada. Przygotowanie informacji wymagałoby zaangażowania intelektualnego, a z uwagi na objętość materiału (łącznie ok. 400 stron) byłoby pracochłonne i czasochłonne. Z tego względu informacje objęte wnioskiem należy zakwalifikować jako informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zdaniem organu w sprawie nie zachodził przypadek szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej. Okoliczności wskazane przez wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., w tym zajmowanie się problematyką pomocy publicznej w pracy zawodowej i dydaktycznej, nie przesądzają o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Również powołanie się na zamiar uczestniczenia w debacie publicznej dotyczącej polityki polskich władz odnośnie pomocy publicznej w sektorze energetycznym jest niewystarczające w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykazał, że dysponuje instrumentami, które pozwoliłyby mu na zgłoszenie konkretnych postulatów, które będą efektem tej debaty. Nie można było zatem stwierdzić, że wnioskodawca posiada możliwość realnego wykorzystania uzyskanej informacji w interesie publicznym.
Niezależne od powyższego, Prezes UOKiK wskazał, iż wnioskowana informacja publiczna, która w istocie obejmuje akta postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa prowadzonego przez KE, nie mogłaby zostać udostępniona na gruncie obowiązujących przepisów unijnych. W tym zakresie organ powołał rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu i Rady z dnia 30 maja 2001r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji (Dz. Urz. UE L 145 z dnia 31 maja 2001 r., s. 43; dalej: "rozporządzenie (WE) 1049/2001") wskazując, iż reguluje ono dostęp do akt KE i ma zastosowanie do wszystkich dokumentów przechowywanych przez KE.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M.M.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Prezes UOKiK na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. utrzymał swoją decyzję w mocy. Zdaniem Prezesa UOKiK w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. ani art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył dokumentów stanowiących akta postępowania notyfikacyjnego prowadzonego przez KE, wytworzonych w celu dokonania notyfikacji. Fakt, że dokumenty te znajdują się w dyspozycji Prezesa UOKiK, nie zmienia ich statusu jako dokumentów postępowania przed organem unijnym, które nie podlegają udostępnieniu. Organ podkreślił, iż w okolicznościach niniejszej sprawy aktualny pozostaje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 1868/12, zgodnie z którym przepis art. 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że organ błędnie powołuje się na przepisy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Akt ten znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez instytucje unijne, natomiast nie dotyczy w ogóle postępowań w sprawie dostępu do informacji publicznej prowadzonych przed organami krajowymi w trybie przepisów prawa krajowego. W ocenie skarżącego nietrafne jest stanowisko organu, jakoby wniosek dotyczył akt postępowania przed KE, bowiem dotyczył on wyłącznie dokumentów znajdujących się w posiadaniu Prezesa UOKiK, zaś okoliczność uzyskania przez Komisję Europejską dokumentów znajdujących się w tych aktach w osobnym trybie nie zmienia faktu, że akta te pozostają nadal aktami organu krajowego, a przez to informacją publiczną podlegającą udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach prawa krajowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1893/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje Prezesa UOKiK nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji ich z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że udostępnienie żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu w świetle przepisów rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, który to akt przewiduje odrębny reżim prawny dostępu do informacji publicznej, aniżeli określony w u.d.i.p. Sąd zaznaczył, że z chwilą przekazania przez Prezesa UOKiK dokumentów związanych z prowadzonym przed KE postępowaniem notyfikacyjnym, względem tych dokumentów znajduje zastosowanie rozporządzenie (WE) nr 1049/2001. Prezes UOKiK nie jest już bowiem dysponentem tych dokumentów i nie może ujawniać ich treści, choć jest mu ona znana z urzędu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył M.M., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1973/16 stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie przyjął za organem administracji, że do żądanej informacji publicznej w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz w punkcie 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku z 23 czerwca 2015 r., tj. wynikającej z pism i dokumentów niewytworzonych przez instytucje unijne, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zastosowanie mają przepisy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Tymczasem w odniesieniu do informacji zawartych w tych punktach zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił w tej części skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej zawartej w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz w punkcie 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku z dnia 23 czerwca 2015 r. i przekazał w tej części sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1614/18, oddalił skargę M.M. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] września 2015 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w części, w jakiej zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy pkt 1, 2, 4 i 5 poprzedzającej ją decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że Prezes UOKiK wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uznał, iż żądane przez M.M. treści są informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", warunkująca udostępnienie takiej informacji. Stanowisko to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest prawidłowe. Zważywszy na zakres przedmiotowy wniosku, udostępnienie dokumentów, o których mowa w punktach 6.IV, 6.V oraz 8.I i 8.II wniosku oznacza konieczność wykonania szeregu czynności, poczynienia znacznych nakładów oraz zaangażowania pracowników Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, które wykraczają poza bieżącą działalność i realizację jego ustawowych zadań. W ocenie Sądu pierwszej instancji Prezes UOKiK trafnie stwierdził, że podnoszone przez skarżącego argumenty nie przemawiają za uznaniem, że otrzymanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie wykazał, że posiada realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznych, których przygotowania się domaga oraz obiektywną możliwość rzeczywistego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1614/18, wniósł M.M., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1201/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (pkt 1) oraz zasądził od Prezesa UOKiK na rzecz M.M. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że organ nie wykazał, aby wnioskodawca żądał udostępnienia informacji przetworzonej. Wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji źródłowej, posiadającej walor dokumentów urzędowych, tj. dokumentacji z akt postępowania notyfikacyjnego dotyczącego programu pomocowego. Takie sformułowanie wniosku nie wskazuje, by strona żądała udostępnienia jakościowo nowej informacji, a jedynie informacji już istniejącej, którą należało odszukać, uporządkować i skopiować. Konieczność dokonania anonimizacji z powodu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) nie czyni z nich jeszcze informacji przetworzonych (zob. np. wyrok NSA z 27.03.2018 r. I OSK 1526/16, LEX nr 2485980). Żądane dane nie są danymi systemowymi czy przekrojowymi. Sąd wskazał, że słusznie podniósł skarżący kasacyjnie, że organ nie ustalił, które z żądanych dokumentów w ogóle zawierają tajemnicę przedsiębiorcy, a sam organ podaje, że akta liczą ok. 90 stron, przy czym liczba dokumentów nieobjętych tajemnicą przedsiębiorcy, także bez ewentualnych załączników, jest jeszcze węższa. Nie jest też prawdą, że Prezes UOKIK nie jest władny we własnym zakresie ocenić, co jest tajemnicą przedsiębiorcy, nawet gdyby wymagało to kontaktów z konkretnymi przedsiębiorcami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3744/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w części, w jakiej przedmiotowe decyzje dotyczyły wniosku z dnia 23 czerwca 2015 r. w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz z punktu 8 podpunktu (i) i (ii) (pkt 1) oraz zasądził od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ przyjmując, iż w sprawie występuje informacja przetworzona nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że informacje, o które wnioskuje strona skarżąca, wyłączone są od udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czym naruszył art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2052 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wskazano, że nie jest dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., I OSK 3922/18 LEX nr 3007257). Jednocześnie zaakcentowano, iż w orzecznictwie wskazuje się, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., I OSK 2347/15, LEX nr 2387437).
Zdaniem WSA w Warszawie przyjęcie przez organ tezy, iż dokonanie całościowej oceny - czy w zbiorze informacji znajdują się dane podlegające anonimizacji - samo w sobie stanowi o tym, iż w sprawie występuje informacja przetworzona, jest całkowicie błędne. W przepisach u.d.i.p. pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane. Ukształtowało się ono jednak jednolicie tak w judykaturze, jak i doktrynie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia. Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona (zob. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12 oraz 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11). Za informację przetworzoną uznaje się zatem wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób (por. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015 r., s. 114, 126, 133 i n. oraz wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2011 r., I OSK 1938/10; 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13 i 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, dostępne CBOSA). Innymi słowy, informacja przetworzona jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r., I OSK 1898/15, CBOSA). W niniejszej sprawie organ dysponuje bowiem pełnym zbiorem żądanych dokumentów, które stanowią informację publiczną. Nie ma zatem potrzeby dokonywania pracy technicznej czy analitycznej w kierunku wytworzenia zakresowego informacji publicznej. Nie występuje w przedmiotowej sprawie informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, gdyż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji dysponuje na dzień złożenia wniosku już gotową informacją. Natomiast gdy objęte żądaniem informacje znajdują się w zasobach podmiotu i sposób ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonny i pracochłonny, aby uznać, iż dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej, to należy uznać, iż jest to informacja prosta, nawet jeżeli liczba elementów na to się składających jest znaczna. Takie czynności jak selekcja dokumentów, protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje żadna nowa informacja (tak. m.in. NSA w wyroku z dnia 1 października 2021 r., III OSK 4058/21). W przedmiotowym stanie faktycznym zbiór dokumentów już istnieje i dołączony jest do akt sprawy, w formie dokumentów nie podlegających udostępnieniu stronie skarżącej. W ocenie Sądu dokonanie selekcji, zgodnie z przedstawioną wcześniej wykładnią czy też potencjalnej anonimizacji nie powoduje, że ww. zbiór stanie się informacja przetworzoną.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przedmiotem wniosku skarżącego nie była informacja przetworzona. Zaskarżona decyzja została zatem podjęta z naruszeniem art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - wymagało jej wyeliminowania z obrotu prawnego oraz decyzji ją poprzedzającej, w zakresie, w jakim ww. decyzje dotyczyły wniosku z dnia 23 czerwca 2015r. w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz z punktu 8 podpunktu (i) i (ii). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., przy czym składał się na nie jedynie wpis od skargi, gdyż strona działała osobiście.
Od powyższego wyroku Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że zakres, złożoność i czasochłonność niezbędnych czynności związanych z anonimizacją tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej we wnioskowanej informacji publicznej nie powoduje, że żądana informacja staje się informacją przetworzoną.
Wobec powyższych zarzutów kasator na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi M.M. w części, w jakiej zaskarżona decyzja nr [...] z [...] września 2015 r. utrzymuje w mocy pkt 1, 2, 4 i 5 poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. (to jest w części w jakiej decyzje dotyczyły wniosku z dnia 23 czerwca 2015 r. w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz z punktu 8 podpunktu (i) i (ii). Alternatywnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od M.M. na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie został sformułowany wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, choć lektura uzasadnienia podstawy kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisu w kontekście błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Sformułowana podstawa kasacyjna takich zarzutów jednak nie obejmuje, dlatego nie mogą one być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. należy podnieść, że w niniejszej sprawie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 25 lipca 2018 r., sygn. akt III OSK 1973/16 oraz w wyroku z 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1201/21. W uzasadnieniu ostatniego z przywołanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który obecnie stanowi podstawę rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Zgodnie natomiast z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Należy zatem przypomnieć, że w uzasadnieniu wyroku z 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1201/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Przyjmuje się, że o tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r. I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r. I OSK 1292/12). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z 6 października 2011 r. I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r. I OSK 416/12)".
W tej konkretnej sprawie jednak "Naczelny Sąd Administracyjny [...] doszedł do przekonania, że organ nie wykazał, aby wnioskodawca żądał udostępnienia informacji przetworzonej. Zauważyć należy, że M.M. domagał się udostępnienia informacji źródłowej, posiadającej walor dokumentów urzędowych, tj. dokumentacji z akt postępowania notyfikacyjnego dotyczącego programu pomocowego. Takie sformułowanie wniosku nie wskazuje, by strona żądała udostępnienia jakościowo nowej informacji, a jedynie informacji już istniejącej, którą należało odszukać, uporządkować i skopiować. Konieczność dokonania anonimizacji z powodu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) nie czyni z nich jeszcze informacji przetworzonych (zob. np. wyrok NSA z 27.03.2018 r. I OSK 1526/16, LEX nr 2485980). Żądane dane nie są danymi systemowymi czy przekrojowymi. Słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że organ nie ustalił, które z żądanych dokumentów w ogóle zawierają tajemnicę przedsiębiorcy, a sam organ podaje, że akta liczą ok. 90 stron, przy czym liczba dokumentów nieobjętych tajemnicą przedsiębiorcy, także bez ewentualnych załączników, jest jeszcze węższa. Nie jest też prawdą, co podnosił już Sąd I instancji, że Prezes UOKIK nie jest władny we własnym zakresie ocenić, co jest tajemnicą przedsiębiorcy, nawet gdyby wymagało to kontaktów z konkretnymi przedsiębiorcami".
Zadaniem Sądu pierwszej instancji była ocena, czy wniosek obejmuje informacje przetworzone, lecz z uwzględnieniem oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyżej uzasadnieniu wyroku. Oceny takiej Sąd pierwszej instancji dokonał, uznając, że organ dysponuje pełnym zbiorem żądanych dokumentów, stanowiących informację publiczną. Zbiór ten jest dołączony do akt sprawy, w formie dokumentów nie podlegających udostępnieniu stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż dokonanie selekcji dokumentów, czy też ich anonimizacji co do zasady nie stanowi czynności na tyle czasochłonnych czy skomplikowanych, by kreowało informację o charakterze przetworzonym. W niniejszej sprawie nie ma potrzeby poszukiwania informacji ani tworzenia nowej jakościowo informacji. Należy tylko ocenić, czy zbiór dokumentów, dołączony do akt postępowania, zawiera informacje, które podlegają udostępnieniu, czy możliwość ich udostępnienia jest ograniczona z uwagi na przesłanki ustawowe (art. 5 u.d.i.p.).
Należy podnieść, że skarżący kasacyjnie organ nie skonstruował zarzutów, przy pomocy których można by podważyć dokonane w niniejszej sprawie ustalenia stanu faktycznego, dlatego też Sąd nie może odnieść się do tych fragmentów uzasadnienia skargi kasacyjnej, które takich ustaleń dotyczą, w szczególności w zakresie obszerności dokumentów, z których mają wynikać informacje objęte wnioskiem dostępowym.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a., o oddaleniu skargi kasacyjnej.