III OSK 1990/21

III OSK 1990/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Sygn. powiązane
II SA/Ke 16/19 - Wyrok WSA w Kielcach z 2019-06-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA del. Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale W. K. Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 16/19 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 2 listopada 2018 r., nr SKO.PW-61/3099/68/2018 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek B. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem 5 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Ke 16/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. przy udziale W.K. Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi M.R. (dalej też: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: SKO w Kielcach) z 2 listopada 2018 r., znak SKO.PW-61/3099/68/2018 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; zasądził od SKO w Kielcach na rzecz skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 2 listopada 2018 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy M. z 28 czerwca 2018 roku w przedmiocie nakazania skarżącej, właścicielce działki nr [...] położonej w obrębie W., doprowadzenia do przywrócenia poprzedniego stanu stosunków wodnych w południowo-zachodniej części wymienionej nieruchomości poprzez usunięcie nasypu w zachodniej części działki nr [...] w pasie o szerokości 15 m od granicy z działką nr [...] , to jest w obszarze wyznaczonym jako nieprzekraczalna linia zabudowy, co umożliwi spływ powierzchniowy w kierunku obniżenia morfologicznego i odpływ tych wód do rowu mającego początek na działce numer [...] oraz przywrócenia spadku terenu na NW sprzed wykonania nasypu, uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i w to miejsce orzekło o nałożeniu na skarżącej, właścicielkę działki nr [...] położonej w obrębie W. , obowiązku doprowadzenia do przywrócenia poprzedniego stanu stosunków wodnych w południowo-zachodniej części w/w nieruchomości poprzez usunięcie nasypu w zachodniej części działki nr [...] w pasie o szerokości 15 m od granicy z działką nr [...] , to jest w obszarze wyznaczonym jako nieprzekraczalna linia zabudowy w uchwale Nr X/78/15 Rady Gminy M. z dnia 24 września 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa T. na terenie gminy M., co umożliwi spływ powierzchniowy w kierunku obniżenia morfologicznego i odpływ wód do rowu mającego początek na działce numer [...] , przy czym przywrócenie spadku terenu ma nastąpić na kierunku NW (północno-zachodnim) sprzed wykonania nasypu.
W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższą decyzję skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że twierdzenie biegłej K. C., że sztuczna przeszkoda na granicy działek numer [...] z działką nr [...] w postaci betonowych słupów ułożonych poziomo, powoduje spływanie wód strumieniem w kierunku dziatki nr [...] , wymagało weryfikacji, którą można było przeprowadzić przez przesłuchanie w charakterze świadka właściciela działki nr [...]. Ponadto biegła nie ustosunkowała się do wielu istotnych okoliczności powoływanych przez skarżącą, to jest, że na działce nr [...] znajduje się naturalny ciek wodny ujawniające się w czasie opadów, na działce nr [...] znajduje się źródło o charakterze okresowym, z którego spływa woda na teren sąsiedniej działki nr [...].
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to dotyczyło obowiązku obciążającego organ z mocy art. 10 § 1 k.p.a., polegającego na zapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwieniu im wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stwierdzenie istotności wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest konieczne dla oceny zasadności skargi), wymaga wskazania materialnoprawnych przesłanek zapadłych w sprawie decyzji. Przesłanki takie zostały określone w art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 469), który miał w niniejszej sprawie zastosowanie na podstawie art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017 r., poz. 1566).
Z powyższej regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust 3 ustawy są zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, konieczne jest więc ustalenie po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Podkreślić ponadto należy, że dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie, wyklucza możliwość zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy, tj. wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
W okolicznościach sprawy nie było wątpliwe, ani w istocie sporne, że pierwsza ze wskazanych przesłanek rzeczywiście w sprawie zaistniała. Przekonuje o tym przyznany przez skarżąca i potwierdzony przez biegłą K.C. fakt wykonania przez niego na działce nr [...] nasypu o miąższości dochodzącej do 1,2 m oraz wykonanie ogrodzenia zachodniej części tej działki betonowymi elementami na kierunku poprzecznym do naturalnego kierunku powierzchniowego spływu wód opadowych i roztopowych, co blokuje powierzchniowy spływ tych wód, który miał miejsce przed obecnym zagospodarowaniem działki nr [...].
Zdaniem Sądu I instancji, ujawniony w sprawie spór dotyczył drugiej z przesłanek wydania decyzji opartej na treści art. 29 ust. 3 prawa wodnego tj. tego, czy dokonane przez skarżącą zmiany stanu wody na gruncie, polegające na wykonaniu nasypu i betonowego ogrodzenia, rzeczywiście szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.
Sąd I instancji podzielił wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię przepisu art, 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. polegającą na uznaniu, że chodzi w niej nie tylko o rzeczywiste, już zaistniałe szkody, ale również o potencjalnie szkodliwe oddziaływanie, które może nastąpić w przyszłości. Ustawodawca posługuje się w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. pojęciem szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie, a nie szkody zaistniałej na gruntach sąsiednich.
Zaistniała w rozpatrywanej sprawie rozbieżność stanowisk stron w kwestii szkodliwego wpływania dokonanej zmiany stanu wody na działce skarżącej na grunty sąsiednie, znalazła odzwierciedlenie w przeprowadzonych w sprawie dowodach oraz przedstawionych dokumentach. Biegła z zakresu hydrogeologii i postępowań wodnoprawnych K.C., której zlecono sporządzenie opinii, a za nią organy przyjęły, że z powodu istniejącej blokady ograniczającej naturalny spływ powierzchniowy w stronę działki nr [...], woda z fragmentu zlewni w sposób ukierunkowany spływa wzdłuż ogrodzenia bezpośrednio na działkę nr [...] i dalej na działkę nr [...]. W przypadku przy tym wystąpienia obfitych lub kilkudniowych opadów atmosferycznych, czego nie można wykluczyć, spotęgowany odpływ powierzchniowy przed ogrodzeniem działki nr [...] od strony południowej przyczyniać się będzie do szkodliwego oddziaływania przede wszystkim na działkę nr [...] i pośrednio na działkę nr [...] . Gromadząca się woda opadowa na działce nr [...] pochodząca z południowo-wschodniej części zlewni i dodatkowo z części działki nr [...] (z powierzchni nasypu nachylonej w kierunku działki nr [...]), spływa następnie w kierunku działki nr [...] w formie skumulowanego spływu powierzchniowego przekształcającego się w rozlewisko na działkach nr [...] i [...] poza ukształtowanym obniżeniem terenu, którym następował spływ wód do rowu. Sytuacja ta niewątpliwie, zdaniem organów i biegłej, stanowi niekorzystne i szkodliwe oddziaływanie na część nieruchomości należącej do wnioskodawców.
Według Sądu I instancji, ze względu na stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz trwałej niewykonalności zaskarżonej decyzji. Ubocznie w tym ostatnim zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że twierdzeniu skarżącej co do niewykonalności decyzji nakazującej przywrócenie jej działki do stanu poprzedniego, zaprzecza wniosek samej skarżącej o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, uzupełniony pismem z dnia 27 grudnia 2018 r., gdzie wyraźnie stwierdzono, że wykonanie robót ziemnych, transportowych i przemieszczenie elementów betonowych jest możliwe, ale bardzo kosztowne. Należy w związku z tym zauważyć, że trudności techniczne, bądź znaczne koszty przywrócenia działki do stanu poprzedniego, nie oznaczają niewykonalności decyzji. W ocenie Sądu I instancji, wskazane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to musiały spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej skarżąca, reprezentowana przez adw. A.A., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego;
- art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny prawnej kwestii wykonalności decyzji w niniejszej sprawie;
- art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. przez brak wytycznych dla organów administracji zobowiązujących je do zweryfikowania kwestii wykonalności wydawanej decyzji, ustalenia, czy na działkach uczestniczek wystąpiły szkody pozostające w związku przyczynowym ze zmianą stanu wody na gruncie skarżącej, a także czy B.S. ma przymiot strony w postępowaniu;
2) prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez przyjęcie, że przepis ten odnosi się nie tylko do rzeczywistych, już zaistniałych szkód, ale również do potencjalnie szkodliwego oddziaływania, które może wystąpić w przyszłości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji zaaprobował wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię art. 29 ust. 3 p.w. polegającą na uznaniu, że chodzi w niej nie tylko o rzeczywiste, już zaistniałe szkody, ale również o potencjalnie szkodliwe oddziaływanie, które może nastąpić w przyszłości.
Według skarżącej kasacyjnie, ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych zakłada, że aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., konieczne jest ustalenie po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i, po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają (oddziałują) na grunty sąsiednie. Rozumienie szkody w kategorii szkody realnej wyrażone zostało także przy użyciu innych formuł czasu przeszłego lub teraźniejszego takich jak: zmiana stanu wody na gruncie spowodowała szkody. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano wyroki sądów administracyjnych, w których wyrażono wyżej wskazany pogląd. Według skarżącej kasacyjnie, prowadzone przez organ administracji postępowanie ma wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. W tym zakresie powołano także wyroki sądów administracyjnych na potwierdzenie przedstawionej wyżej tezy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w szeregu orzeczeń sądy administracyjne zaakcentowały bardziej dobitnie swoje stanowisko. NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., II OSK 498/16, LEX nr 2428637, wyraził pogląd, że niezbędną przesłanką do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, było wystąpienie choćby minimalnej szkody już w dacie złożenia wniosku, najpóźniej do daty orzekania o powyższym przez organy administracji publicznej.
Mając na uwadze ww. dyrektywę interpretacyjną przyjąć należy, że skoro ustawodawca nie użył w art. 29 ust. 3 p.w. pojęcia potencjalnie szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to należy je interpretować zgodnie z wykładnią językową. Szkodliwe oddziaływanie jest więc kwestią faktów, a nie przewidywań czy obaw.
Przy wykładni przyjętej przez WSA w Kielcach nie będzie możliwe ustalenie związku przyczynowego między zmianą stanu wody na gruncie a szkodą, skoro jest ona tylko hipotetyczna. Tymczasem wykazanie związku przyczynowego między zmianą stanu wody na gruncie a szkodą jest niezbędne dla zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. Przyjęta przez WSA w Kielcach interpretacja prowadzi do konkluzji, że na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. możliwa będzie władcza ingerencja organu administracji już wtedy, gdy dokonano zmiany stanu wody na gruncie. Brak jest bowiem jasnych kryteriów pozwalających odróżnić sytuację, w której potencjalna szkoda wystąpi w przypadku katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego, od tej, gdy zmiana stanu wody na gruncie nie grozi szkodą w powiązaniu z takim zdarzeniem. Oznacza to drastyczne obniżenie ochrony praw właściciela nieruchomości, który dokonał zmiany stanu wód na gruncie, względem aparatu władzy publicznej.
Błąd w zakresie interpretacji art. 29 ust. 3 p.w. doprowadził w konsekwencji Sąd I instancji do naruszenia art. 145 § 3 p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Na wypadek uznania przez Sąd II instancji, że nie wystąpiły przesłanki zastosowania art. 188 p.s.a. skarżąca wskazała, że WSA w Kielcach uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia 28 czerwca 2018 r. Skarżąca uważa jednak, że Sąd powinien dokonać tego przy przyjęciu innych ocen prawnych oraz sformułowaniu dalej idących wskazań co do dalszego postępowania. Jeżeli zatem strona kwestionuje wyrażaną w orzeczeniu ocenę prawną wojewódzkiego sądu administracyjnego i wskazania co do dalszego postępowania, może w skardze kasacyjnej domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie.
Skoro więc ocena prawna w zakresie interpretacji prawa materialnego - art. 29 ust. 3 p.w. jest nieprawidłowa, skarżąca wnosi o odrzucenie tego poglądu i przyjęcie tego dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie zgadza się ona również z oceną prawną faktów dokonaną przez Sąd I instancji w zakresie odnoszącym się do wykonalności decyzji. Sąd nie zauważył, że skarżąca w piśmie przewodnim, do którego załączyła kosztorys robót, zawarła zastrzeżenie "o ile właściciel tej działki wyrazi zgodę". Wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji został zaś sformułowany z ostrożności procesowej. Kwestia wykonalności decyzji nie była w ogóle rozważana przez organy administracji, co jest o tyle istotne, że wszystkie sąsiednie działki względem działki skarżącej należą do innych właścicieli. Skarżąca otrzymała działkę nr [...] aktem darowizny w 1991 r. jako działkę rolną. Nie istniał wymóg dróg dojazdowych do takich działek. Na gruntach rolnych istniały miedze rozdzielające i służące do ewentualnego przemieszczania. Sąd przedwcześnie orzekł, że wydana w sprawie decyzja nie jest niewykonalna, wobec czego Skarżąca wnosi o odrzucenie wyrażonej oceny. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje też brak sformułowania we wskazaniach co do dalszego postępowania konieczności ustalenia, czy na działkach uczestniczek wystąpiła szkoda pozostająca w związku przyczynowym ze zmianą stanu wody na gruncie skarżącej. Powyższe braki są konsekwencją wadliwej oceny prawnej w zakresie interpretacji art. 29 ust. 3 p.w. oraz oceny prawnej kwestii wykonalności decyzji.
Skarżąca kasacyjnie kwestionuje też brak sformułowania we wskazaniach co do dalszego postępowania konieczności zweryfikowania przez organy administracji posiadania interesu prawnego przez B.S.. Działka nr [...] położona jest równolegle do działki nr [...] należącej do B.P. Jest pochylona w kierunku północno-wschodnim w kierunku działki nr [...], oddalona od działki nr [...] należącej do Skarżącej o całą szerokość działki nr [...]. To z działki nr [...] część wód opadowych spływa na działkę nr [...]. Pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć wąsko. Na marginesie skarżąca kasacyjnie wskazała, że mapy dołączone przez biegłą do opinii z września 2015 r. były nierzetelne.
W piśmie z 8 sierpnia 2019 r. skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez adw. A.A., przedstawiła uzupełnienie skargi kasacyjnej podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 i art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez przyjęcie wadliwej wykładni tego przepisu polegającej na uznaniu, że przepis ten odnosi się nie tylko do rzeczywistych, już zaistniałych szkód, ale również do potencjalnie szkodliwego oddziaływania, które może wystąpić w przyszłości. Z ostrożności procesowej Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez przyjęcie wadliwej oceny prawnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.P. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną B.P. wskazała, że skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącą nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dopuścił się uchybień wskazanych w tej skardze. Szkoda na działce B.P. już powstała - bowiem na skutek podwyższenia terenu przez skarżącą, działka B.P., będąca dotychczas łąką, zamieniła się w teren podmokły, ze znacznymi rozlewiskami, co widoczne jest choćby na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy i co znalazło odzwierciedlenie w treści opinii biegłej hydrolog K.C. Występowanie obfitych lub kilkudniowych opadów atmosferycznych, następstwem których jest spotęgowany odpływ powierzchniowy przed ogrodzeniem działki nr [...], o których pisze biegła hydrolog w swojej opinii i na które powołuje się Sąd w uzasadnieniu wyroku na s.14, nie jest nadzwyczajnym zjawiskiem atmosferycznym. Opady takie powtarzają się stale we wszystkich porach roku - zarówno obfite jak i kilkudniowe lub dłuższe. Nie jest to zatem potencjalna lub hipotetyczna sytuacja bowiem występowanie takich opadów ma stale miejsce, a na skutek podwyższenia terenu przez skarżącą tj. wykonania nasypu o wysokości do 1, 2 metra oraz wykonania betonowego ogrodzenia woda opadowa zalewa jej działkę. Co do związku przyczynowo-skutkowego między powstaniem szkody a zmianą stanu wody, to w ocenie B.P., taki związek nie może budzić żadnych wątpliwości.
Sąd uchylił obie te decyzje z przyczyn proceduralnych, formalnych, uznając, że decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu ze względu na swoje formalne braki, zaś przed organem II instancji strona nie miała możliwości czynnego udziału w sprawie. Niezależnie jednak od powyższej argumentacji, także interpretacja, iż przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne dotyczy także potencjalnego szkodliwego oddziaływania, dokonana przez WSA w Kielcach jest prawidłowa. W ocenie B.P., decyzja uchylona wyrokiem Sądu I instancji jest wykonalna - skarżąca ma bowiem możliwość przejazdu choćby przez swoją działkę. Słusznie Sąd I instancji zauważa, iż złożenie zestawienia kosztów usunięcia nasypu stoi w sprzeczności ze stwierdzeniem, że prace takie nie są możliwe do wykonania. Wreszcie skarżąca nie wskazała żadnych nieusuwalnych przeszkód, które uniemożliwiałaby wykonalność decyzji przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, wszystkie podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz uzupełnienia skargi kasacyjnej wynika, że osią sporu nie jest ocena stanu faktycznego czy jego ustalenia, ale wykładni prawa dotycząca art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1121, dalej: p.w.).
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej oraz zarzut przedstawiony w uzupełnieniu skargi kasacyjnej.
Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędu w interpretacji art. 29 ust. 3 p.w., który doprowadził w konsekwencji Sąd I instancji do naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że skarga kasacyjna została m.in. oparta na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Brzmienie powołanego przepisu oraz regulacji, do których przepis ten odsyła, wskazuje, że art. 145 § 1 i 3 p.p.s.a. określa rodzaje wyroków uwzględniających skargę. Z tego względu, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w orzecznictwie zasadnie przepisom tym przypisuje się charakter "wynikowy", a tego rodzaju przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Warunkiem zastosowania przepisów wynikowych jest bowiem spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenie tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytknięciem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wymienionego przepisu (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., II GSK 2223/21, LEX nr 3319754 oraz powołane w tym zakresie orzecznictwo NSA). W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał art. 145 § 1 i 3 p.p.s.a., będącego przepisem wynikowym z jakimkolwiek innym przepisem prawa. Nie wskazano, z naruszeniem jakich to przepisów Sąd I instancji wadliwie nie stwierdził podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego i w konsekwencji wadliwie nie zastosował art. 145 § 3 p.p.s.a.
Ze względu na powołaną na wstępie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych oznacza konieczność jednoznacznego wskazania przepisów, które – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś domniemywać motywów zaskarżenia wyroku ani uściślać podstaw kasacyjnych. Nie mógł zatem osiągnąć zamierzonego skutku, samoistnie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący art. 141 § 4 zd. 1 p.p.a.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny prawnej kwestii wykonalności decyzji w niniejszej sprawie. Kontrolowany wyrok Sądu I instancji pod kątem treści art. 141 § 4 zd. 1 p.p.a.s.a. nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20).
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł zwięzłe wskazania co dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w uzupełnieniu skargi kasacyjnej.
Na wstępie odniesienia się do tego zarzutu wskazać należy, że art. 153 p.p.s.a. podniesiony w uzupełnieniu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, jest przepisem prawa materialnego. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Stanowisko, wedle którego przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter materialnoprawny, a jego naruszenie może być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., prezentowane jest orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z 11 kwietnia 2014 r., II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586, 18 lipca 2017 r., II OSK 2902/15, LEX nr 2406696).
W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej, jeżeli możliwa jest rekonstrukcja wadliwie sformułowanych zarzutów w drodze analizy ich treści oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, na co zwracał uwagę NSA w uzasadnieniu uchwały z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjętej w pełnym składzie. Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna oraz jej uzupełnienie przedstawione w piśmie z 8 sierpnia 2019 r. stworzyła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu takie możliwości.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji oraz wskazania co dalszego postępowania odpowiadają prawu. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia art. 29 p.w. dokonana przez Sąd I instancji zmierza do wyjaśnienia istotnej treści tego przepisu i sposobu jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania stanowią konsekwencje prawidłowej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym (rozważania przez organ I instancji potrzeby wnioskowanego przez skarżącą dowodu z zeznań świadków na okoliczność stwierdzonego przez biegłą K.C., za nią przez organ II instancji, spływania wód strumieniem w kierunku działki nr [...] na skutek zmian stanu wody na działce nr [...] spowodowanych przez skarżącą) lub innych uchybień procesowych (w niniejszej sprawie w zakresie dotyczącym art. 10 k.p.a.).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej jej autor w istocie nie podważa stanu faktycznego, stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a jedynie uważa, że stan ten nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, w którym art. 29 ust. 3 p.w. z uwagi na błędne zrozumienie przez Sąd I instancji tego przepisu i wadliwe wywiedzenie wniosku, że może on mieć zastosowanie także w przypadku potencjalnego szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
W skardze kasacyjnej oraz w jej uzupełnieniu zakwestionowano głównie wykładnię art. 29 ust. 3 p.w. dokonaną przez Sąd I instancji na str. 13 uzasadnienia wyroku. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z możliwym wynikiem wykładni art. 29 ust. 3 p.w. przedstawionym na str. 13 uzasadnienia wyroku, który zakłada, że przepis ten może mieć zastosowania także w przypadku potencjalnego szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić.
Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega ono na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1010/10, LEX nr 1151511, a także wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1650/11, LEX nr 1136645, wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337, wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1852/10, LEX nr 1121183, wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1118/10, LEX nr 1134580). W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni art. 29 ust. 3 p.w. przeprowadzony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód prawny na temat naruszonego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przez Sąd I instancji art. 29 ust. 3 p.w., w istocie oparty jest na tezie (k. 135 akt sądowych), że "ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych zakłada, że aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i, po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają (oddziałują) na grunty sąsiednie". Na poparcie tej tezy autor skargi kasacyjnej powołał wyroki sądów administracyjnych. Dotyczą one następujących zagadnień: 1. rozumienia szkody w kategorii szkody realnej; 2. prowadzonego przez organ administracji postępowania, które ma wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie "stosunki wodne"; 3. wystąpienia choćby minimalnej szkody w dacie złożenia wniosku; 4. szkód już powstałych, a nie takich jakie mogą powstać w przyszłości; 5. rzeczywistego wystąpienia szkody na gruncie wnioskodawcy; 6. ścisłej wykładni art. 29 ust. 3 p.w. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor dokonał abstrakcyjnej wykładni art. 29 ust. 3 p.w. przez pryzmat powołanych wyroków sądów administracyjnych, w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Wyjaśnić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA z: 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach omawianych zarzutów nie zakwestionowała wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w tych zarzutach, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy (co mogło nastąpić jedynie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji, obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji.
Sąd I instancji uzasadniając wynik wykładni art. 29 ust. 3 p.w., zakwestionowany przez skarżącą kasacyjnie, prawidłowo wyjaśnił na str. 12-13 uzasadnienia wyroku, że ujawniony w sprawie spór dotyczył drugiej z przesłanek wydania decyzji opartej na treści art. 29 ust. 3 p.w., tj. tego, czy dokonane przez skarżącą zmiany stanu wody na gruncie, polegające na wykonaniu nasypu i betonowego ogrodzenia, rzeczywiście szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Sąd I instancji prawidłowo podzielił wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię przepisu art, 29 ust. 3 p.w. z 2001 r. polegającą na uznaniu, że chodzi w niej nie tylko o rzeczywiste, już zaistniałe szkody, ale również o potencjalnie szkodliwe oddziaływanie, które może nastąpić w przyszłości.
Sąd I instancji, uzasadniając jako możliwy do przyjęcia w okolicznościach tej sprawy również wynik wykładni art. 29 ust. 3 p.w. przedstawiony wyżej, wyjaśnił, że zaistniała w rozpatrywanej sprawie rozbieżność stanowisk stron w kwestii szkodliwego wpływania dokonanej zmiany stanu wody na działce skarżącej na grunty sąsiednie, znalazła odzwierciedlenie w przeprowadzonych w sprawie dowodach oraz przedstawionych dokumentach. Należy stwierdzić, że z przedstawionych wyżej rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie wynika, że Sąd ten w okolicznościach niniejszej sprawy, uznał, że dla zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. wystarczające będzie ustalenie potencjalnego szkodliwego oddziaływania, które może nastąpić w przyszłości. Potwierdzeniem tego, jest stanowisko, które znalazło się na początku rozważań Sądu I instancji przedstawione na str. 13 uzasadnienia wyroku, zgodnie z którym "(...) Sąd podziela wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. polegającą na uznaniu, że chodzi w niej nie tylko o rzeczywiste, już zaistniałe szkody, ale również o potencjalnie szkodliwe oddziaływanie, które może nastąpić w przyszłości". W tym miejscu Sąd I instancji jedynie wyjaśnił, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wynik wykładni przepisu art, 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. może polegać na uznaniu, że chodzi w niej nie tylko o rzeczywiste, już zaistniałe szkody, ale również o potencjalnie szkodliwe oddziaływanie, które może nastąpić w przyszłości". Sąd I instancji nie opowiedział się za jednym wynikiem wykładni art. 29 ust. 3 p.w. i nie przesądził, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające będzie ustalenie przez orzekające organy potencjalnie szkodliwego oddziaływania, które może wystąpić w przyszłości.
Potwierdzeniem tego jest fragment uzasadnienia wyroku, który znalazł się na str. 12, gdzie Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 29 p.w., wynika, że "(...) przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust 3 ustawy są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, konieczne jest więc ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Podkreślić ponadto należy, że dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie, wyklucza możliwość zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy, tj. wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom".
Autor skargi kasacyjnej powołując się na dominujący jego zdaniem pogląd, wynikający z orzecznictwa sądów administracyjnych oczekuje braku akceptacji dla wyniku wykładni art. 29 ust. 3 p.w. z którego wynika, że przepis ten może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji ustalenia przez orzekające ponownie w sprawie organy, potencjalnie szkodliwego oddziaływania, które może nastąpić w przyszłości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, na podstawie analizy orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 29 ust. 3 p.w. oraz ustaleń orzekających w niniejszej sprawie organów, nie można wskazać, który z przedstawionych przez Sąd I instancji możliwych wyników wykładni tego przepisu powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie przed ponownym orzekaniem organów. Kwestii tej ostatecznie nie przesądził Sąd I instancji. Potwierdzeniem tego, są: treść zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji oraz ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania. Sąd I instancji w całości podzielił wnioski skargi, w której skarżąca na podstawie "art. 145 § 1 pkt 1" w zw. z art. 135 p.p.s.a., wnosiła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że niezależnie od ustaleń ponownie orzekających w sprawie organów, należy w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć dominujący zdaniem autora skargi kasacyjnej wynik wykładni art. 23 ust. 3 p.w., oznaczający, "że skoro ustawodawca nie użył w art. 29 ust. 3 p.w. pojęcia potencjalnie szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to należy je interpretować zgodnie z wykładnią językową. Szkodliwe oddziaływanie jest więc kwestią faktów, a nie przewidywań czy obaw" (k. 136 akt sądowych).
Wyjaśnić należy, że o błędnej wykładni można by mówić wówczas, gdyby istniało jedno, "rzeczywiste", "prawdziwe", "właściwe" rozumienie tekstu prawnego i istniała powszechnie akceptowana metoda dokonywania wykładni (zob. A. Bielska-Brodziak, Interpretacja tekstu prawnego na podstawie orzecznictwa podatkowego, Warszawa 2009, s. 209). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wykładnia, jak trafnie zauważono w wyroku NSA z 12 kwietnia 2013 r., II OSK 2417/11, jest operacją myślową. Nie ogranicza się ona do ustalenia znaczenia jednego przepisu, ale do przekładu zbioru przepisów, ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.
W orzecznictwie przyjmuje się także koncepcję derywacyjną, której sens odzwierciedla paremnia interpretatio cessat in claris. Przyjmując to, nie można poprzestać na wykładni językowej, ale należy proces myślowy prowadzić do momentu uzyskania pełnej jasności co do znaczenia przepisu, stosując wszystkie metody wykładni.
Orzeczeniem, w którym przyjęto tę koncepcję jest powołany wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., II OSK 2417/11.Sąd przyjął w nim, że nawet w przypadku uzyskania jednoznaczności przepisu należy poddać go również wykładni systemowej i funkcjonalnej w celu sprawdzenia, czy jednoznaczność przepisu nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa bądź nie burzy powszechnie przyjętych wartości. Podobnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 1/12, ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 22, NSA stwierdził, że "żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależnej do systemu polskiego prawa. Przy wykładni danego przepisu prawa należy brać pod uwagę również jego relacje z innymi przepisami danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz z przepisami zawartymi w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa". Koncepcję derywacyjną przyjęto również w uchwale NSA z 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 61.
Wnoszący skargę kasacyjną w jej uzasadnieniu powinien wskazać, na czym polegał błąd sądu przy dokonywaniu interpretacji przepisu (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., I OSK 24/06, z dnia 5 kwietnia 2011 r., I OSK 846/10, z dnia 13 października 2011 r., II GSK 1010/10). Uchybienia te mogą w szczególności wynikać z przyjęcia przez sąd niewłaściwej koncepcji wykładni (poprzestanie na wykładni językowej w sytuacji, gdy przyjęte znaczenie przepisu powoduje, że jest ono sprzeczne z innymi normami, obowiązującymi w systemie prawa bądź z przyjętymi w tym systemie wartościami), nieprawidłowej kolejności zastosowania dyrektyw pierwszego stopnia, niewłaściwego zastosowania dyrektyw preferencji, przyjęcia wyniku wykładni wykraczającego poza możliwe językowe znaczenie przepisu, naruszenia zakazu wykładni synonimicznej (poprzez nadanie różnym zwrotom tego samego znaczenia) czy zakazu wykładni homonimicznej (poprzez nadanie tym samym zwrotom różnych znaczeń), naruszenia zakazu wykładni per non est (poprzez przyjęcie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego części są zbędne) czy też naruszenia zasady lege non distinguente (zgodnie z którą tam, gdzie ustawodawca nie wprowadza rozróżnienia, nie wolno go wprowadzać interpretatorowi). Poza wskazaniem błędów sądu skarżący powinien przedstawić właściwe jego zdaniem rozumienie przepisu, a w uzasadnieniu przeprowadzić wywód prawny, z którego wynikać będzie, w jaki sposób znaczenie to ustalił (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II FSK 2490/10, z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 1975/12) (zob. A. Wrzesińska-Nowacka, Skarga kasacyjna - błędy przy formułowaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego jako podstawy skargi kasacyjnej, ABC).
Prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 3 p.w. wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera żadnych argumentów tego rodzaju, nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni art. 29 ust. 3 p.w. w okolicznościach tej sprawy.
Zarzutu błędnej wykładni nie można też sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania, są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego. Takie sformułowanie zarzutu jest zatem nieprawidłowe. Kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wykładni art. 29 ust. 3 p.w. dokonanej w okolicznościach niniejszej sprawy. Autor skargi kasacyjnej kwestionując wskazane przez Sąd I instancji możliwe wyniki wykładni art. 29 p.w., dokonuje tego w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy, wskazując jako główny argument ugruntowaną jego zdaniem linię orzeczniczą sądów administracyjną w zakresie wykładni art. 29 ust. 3 p.w.
Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wskazał, na czym polegał w okolicznościach niniejszej sprawy błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu wykładni art. 29 ust. 3 p.w.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, te uchybienia strony skarżącej kasacyjnie wynikały z przyjęcia jako jedynego uprawnionego wyniku wykładni, który nie wykracza poza możliwe językowe znaczenie art. 29 ust. 3 p.w. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, autor skargi kasacyjnej nie przedstawił właściwego jego zdaniem rozumienia art. 29 ust. 3 p.w. w okolicznościach tej sprawy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przeprowadził wywód prawny, z którego wynika, że znaczenie to ustalił na podstawie ugruntowanej jego zdaniem linii orzeczniczej sądów administracyjnych.
Dokonując wykładni systemowej art. 29 p.w., należy stwierdzić, że celem nadrzędnym wynikającym z treści art. 29 ust. 3 p.w. jest ochrona prewencyjna gruntów sąsiednich przed spowodowanymi przez właściciela gruntu zmianami stanu wody na jego gruncie (por. wyroki NSA z: 17 stycznia 2020 r., II OSK 529/18, LEX nr 3030873; 21 marca 2017 r., II OSK 1830/15, LEX nr 2457987; 6 lipca 2017 r., II OSK 2792/15, LEX nr 2345591; 4 października 2012r., II OSK 1035/11, LEX nr 1234111; 6 marca 2013 r., II OSK 2[...]1, LEX nr 1559530; 12 września 2008 r., II OSK 1026/07, LEX nr 516773).
Wyjaśnić należy, że powołane przez autora skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie tezy, że istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, która zakłada, że aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i, po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych, a wskazywana przez autora skargi kasacyjnej sprzeczność z jednym z możliwych wyników wykładni art. 29 ust. 3 p.w. przedstawionych przez Sąd I instancji wynika tylko z porównania tez sformułowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w sposób oderwany od stanu prawnego i faktycznego tych spraw, ze stanem prawnym i faktycznym niniejszej sprawy.
Cele związane z ochroną środowiska w korzystaniu z wód powinny być podstawą wykładni treści normatywnej obowiązków właścicieli wody oraz właścicieli innych nieruchomości, uregulowanych w rozdziale 3 p.w. w tym art. 29 p.w. Zgodnie z art. 1 ust. 1 p.w., ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Korzystanie z wód nie może być oderwane od zasad ogólnych prawa ochrony środowiska uregulowanych w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.). W tytule I p.o.ś. najważniejsze są dwie grupy przepisów – konstruujące kilka podstawowych zasad prawa ochrony środowiska, w założeniu mających charakter tzw. zasad ogólnych tej grupy norm oraz obszerny słowniczek zawierający definicje pojęć kluczowych dla interpretacji i stosowania całego systemu prawnego ochrony środowiska. Do podstawowych zasad prawa ochrony środowiska zawartych w p.o.ś. należą: zasada prewencji wraz z zasadą przezorności, zasada "zanieczyszczający płaci" oraz zasada kompleksowości ochrony. Wprowadzenie tych zasad jest generalnym dostosowaniem założeń naszego systemu do wymagań prawa unijnego. Uznanie zasad wprowadzanych w dziale I tytułu I p.o.ś. za ogólne stwarza podstawę ujednolicania interpretacji i praktyki stosowania całego systemu przepisów o ochronie środowiska, do którego należą przepisy p.w. z 2001 r. Na rolę zasad w tworzeniu, interpretacji i stosowaniu prawa zwraca uwagę M. Kordela, wskazując, że: "Realizacja nakazu dokonywania wykładni «uzgadniającej» brzmienie wyinterpretowanej normy z zasadami tworzy jedną z dróg likwidacji sprzeczności w systemie"( M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Poznań 2012, s. 19). W interpretacji i stosowaniu zasad ogólnych prawa ochrony środowiska istotne znaczenie ma wykładnia sądowa wykonywana głównie przez sądy administracyjne. Najważniejsze podstawy prawne zasad ogólnych prawa ochrony środowiska zawarte są w przepisach p.o.ś. Z przepisów wchodzących w skład systemu prawa ochrony środowiska można wyprowadzić nazwy i treść także innych zasad ogólnych, które nie znalazły się wśród przedstawionych wyżej, takich jak np. zasada likwidacji szkody u źródła, zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zasada zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, dokonując wykładni art. 29 p.w. należy uwzględnić w szczególności treść zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Słowo "prewencja" pochodzi od łacińskich terminów praeventio oznaczającego "zapobieganie" oraz praevenire tłumaczonego jako "wyprzedzić", "zapobiec". W znaczeniu słowa "prewencja" mieści się działanie polegające na niedopuszczeniu do powstania zjawiska uważanego w sensie normatywnym za niepożądane.
Prewencja jest związana z działaniem polegającym na zapobieganiu szkodzącemu działaniu. "Prewencyjny" tzn. "dotyczący prewencji", "zapobiegający czemuś", "zapobiegawczy" i "ochronny". Funkcja prewencyjna jest jedną z podstawowych funkcji prawa ochrony środowiska, do którego należą przepisy p.w. realizując cele prewencyjne gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności cele prewencyjne kształtowania i ochrony zasobów wodnych, korzystania z wód oraz zarządzania zasobami wodnymi. Jest to realizowane przy pomocy instytucji oraz instrumentów prawnych uregulowanych w przepisach p.w. Funkcja ta pokazuje tendencję przesuwania akcentów w prawie ochrony środowiska na realizację celów prewencyjnych oraz coraz szerszego stosowania zasady przezorności" (zob. P. Korzeniowski, Pozwolenie emisyjne w prawie ochrony środowiska, Warszawa 2020, s. 101–102). Środki prewencyjne w rozumieniu działań zapobiegających powstaniu czynnika szkodzącego, w przeciwieństwie do środków represyjnych, mają w prawie ochrony środowiska coraz większe zastosowanie. Podstawa normatywna zasady prewencji znajduje się w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Według tego przepisu: "Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu".
W zasadzie prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie działania zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak i o niedopuszczenie do ich powstania. Takim niekorzystnym zjawiskiem na gruncie art. 29 ust. 3 p.w. jest zmiana stanu wody na gruncie. W zasadzie prewencji kładzie się główny nacisk na zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, którym może być np. zmiana stanu wody na gruncie. Prewencja jest podstawową funkcją przepisów p.w. z 2001 r., którą należy rozumieć jako normatywny wyraz celowej działalności skierowanej na zapobieganie korzystaniu z wód z naruszeniem zasady zrównoważonego rozwoju. Nie można wykluczyć, że w określonych okolicznościach faktycznych sprawy, zmiana stanu wody na gruncie może naruszać zasadę zrównoważonego rozwoju w korzystaniu z wód. U podstaw tak rozumianej zasady prewencji w korzystaniu z wód leży założenie, że chodzi tu o zapobieżenie czemuś, co zagraża lub może zagrażać powstaniem negatywnych skutków w korzystaniu z wód, których z góry nie można przewidzieć. Zasada prewencji w korzystaniu z wód na gruncie art. 29 p.w. wyznacza działania, których celem może być także zapobieżenie szkodliwemu wpływaniu na grunty sąsiednie, również wtedy kiedy to szkodliwe oddziaływanie jeszcze nie wystąpiło.
Możliwość stosowania zasady prewencji na gruncie art. 29 ust. 3 p.w. powinna być poprzedzona odpowiedzią na dwa pytania: 1) czy lepiej likwidować szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie powstały na skutek zmiany stanu wody na gruncie, dopiero po tym jak on wystąpi; 2) czy też zawczasu zapobiegać szkodliwemu oddziaływaniu na grunty sąsiednie i likwidować je u źródła powstania, po zmianach stanu wody na gruncie? Odkładanie w czasie stosowania art. 29 ust. 3 p.w. do momentu, kiedy wystąpi szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, może spowodować sytuację, w której opanowanie jego skutków będzie wymagało podjęcia bardziej kosztownych działań od tych, które można było podjąć wcześniej, przed wystąpieniem szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie, zgodnie z zasadą prewencji. Według J. Sommera, zasada prewencji oznacza konieczność podejmowania działań, które zapobiegną powstawaniu szkód i spowodują powstrzymanie się od działań, które szkody mogą spowodować. Jego zdaniem chodzi o obowiązek zapobieżenia szkodom. Dla określenia treści zasady prewencji ważna jest zarówno koncepcja szkody rozumianej jako zniszczenie lub uszkodzenie środowiska, jak również związek pomiędzy określonym działaniem a wystąpieniem szkody. "Jeśli mówimy o obowiązku zapobiegania szkodzie (zasada prewencji), to nie chodzi tylko o podejmowanie działań zapobiegających zdarzeniom, które szkodę muszą wywołać, lecz także o podjęcie stosownych działań (albo wstrzymanie się od działań), gdy powstanie szkody jest wysoce prawdopodobne w świetle doświadczenia". (zob. J. Sommer, Zasady ogólne i pojęcia niedookreślone w prawie ochrony przyrody [w:] Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, red. W. Radecki, Wrocław 2006, s. 95).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wyjaśnić należy, że oczywistym jest, że przedmiotem wykładni może być przepis prawny, jego fragment, a także poszczególny zwrot (zob. M. Cieślak, Polska procedura karna, Warszawa 1984, s. 168). W niniejszej sprawie ustalenie znaczenia art. 29 ust. 3 p.w. zależy od ustalenia sensu tego przepisu w ramach wykładni systemowej. TK w uchwale z 27 września 1994 r. wskazał, że brzmienie tytułu rozdziału aktu legislacyjnego "może w pewnych okolicznościach stanowić na równi z treścią innych jednostek legislacyjnych (przepisów), tworzywo dla rekonstrukcji norm prawnych" (W 10/93, OTK 1994/2/46).
W uzasadnieniu projektu ustawy p.w. z 2001 r. stwierdzono, że "Naczelną zasadą projektowanej ustawy jest gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, uwzględnianą w regulowaniu warunków korzystania z wód, ochrony tych wód i zarządzania nimi. Zawarte w projekcie rozwiązania prawne, organizacyjne i ekonomiczne, adresowane zarówno do właścicieli wód, jak i użytkowników oraz organów administracji publicznej służyć mają osiągnięciu dobrego stanu ekologicznego wód, tj. zachowania bogatego i zrównoważonego ekosystemu" (zob. rządowy projekt ustawy Prawo wodne druk nr 1723).
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej pominął wyniki wykładni art. 29 ust. 3 p.w. na podstawie cytowanego wyżej projektu ustawy p.w. z 2001 r., która powinna mieć charakter pomocniczy. Nie miała ona oczywiście charakteru wiążącego przy rozstrzygnięciu tej sprawy, ale ma znaczenie przy ustaleniu funkcji art. 29 ust. 3 p.w.
Odnosząc się do wyniku wykładni art. 29 ust. 3 p.w. przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad odczytywania znaczenia przepisów prawnych jest danie pierwszeństwa wykładni językowej. Poszukiwania intencji prawodawcy tworzącego daną normę, przy użyciu wykładni celowościowej czy funkcjonalnej, jest zaś dopuszczalne i konieczne w sytuacji, gdy sformułowanie analizowanego przepisu nie jest czytelne, nie jest jednoznaczne, dopuszcza różne sposoby jego rozumienia lub też, jeżeli literalne rozumienie przepisu pozostawałoby w sprzeczności z celami, jakie ma realizować dany akt prawny.
Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że celem wykładni sądowej nie powinno być tworzenie nowych norm prawnych, ich modyfikacja lecz ustalenie treści norm, które są źródłem prawa. W orzecznictwie TK wyrażono pogląd, według którego "W demokratycznym państwie prawnym realizującym zasadę podziału władz, którego ustawodawstwo ustanawia drogę sądową dla rozstrzygania konkretnych «sporów o prawo» – takich, które powstają na tle stanów faktycznych, jak i takich, które dotyczą tworzenia prawa – sądy, rozpoznając poszczególne sprawy, dokonują wykładni przepisów prawnych. Wykładnia sądowa dokonywana jest w kontekście danej jednostkowej sprawy, poddanej rozpoznaniu przez sąd, «na użytek» tej sprawy (w polskiej teorii prawa wykładnię taką określa się niekiedy mianem wykładni «operatywnej», w odróżnieniu od wykładni «abstrakcyjnej», dokonywanej np. w nauce czy w wypowiedziach organów upoważnionych do interpretowania przepisów na użytek różnych spraw). Dzięki odniesieniu do konkretnej rozpoznawanej sprawy podmiot dokonujący operatywnej wykładni może uwzględnić w swym rozumowaniu wszystkie istotne przesłanki prawne oraz przesłanki związane ze społecznym i aksjologicznym kontekstem tej konkretnej sprawy". (zob. uchwała TK z 7 marca 1995 r., sygn. akt W.9/94, s. 8). W orzecznictwie SN wyrażono pogląd, iż "Żaden jednak sąd, w tym i Sąd Najwyższy, nie może wkraczać w kompetencje władzy ustawodawczej i - pod pozorem dokonywania wykładni określonego przepisu prawa lub interpretacji wzajemnego stosunku przepisów prawa - tworzyć, w istocie, zupełnie nową treść analizowanych przepisów lub zaprzeczać wynikającej wyraźnie z treści ustawy ich wzajemnej relacji". Według SN, "(...) metoda językowa ma podstawowe znaczenie przy wykładni tekstu prawnego. Dopiero w sytuacji, w której norma wyinterpretowana metodą językową byłaby w sposób jaskrawy społecznie niedorzeczna, czy też niewątpliwie wskazywałaby na zbyt wąski lub zbyt szeroki zakres jej stosowania, taką wykładnię należałoby odrzucić (por. np. Z. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 165; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 124 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151)". (zob. uchwała SN z 11 stycznia 1999 r., sygn. akt I KZP 15/98, OSNKW 1999, nr 1-2, poz. 1). Według TK, "Rozumienie treści przepisu prawnego jest (...) wyznaczone nie tylko przez jego brzmienie, lecz także przez treść innych przepisów prawnych mających wpływ na rozumienie interpretowanego przepisu (w ramach wykładni systemowej), a także przez wyznaczniki pozaustawowe, jak (...) aksjologia leżąca u podstaw danego porządku prawnego, cel i funkcje danego unormowania w kontekście aktualnych stosunków społecznych i kulturowych". (zob. uchwała TK z 7 marca 1995 r., W 9/94, OTK 1995/1/20).
Zasada prewencji jako jedna z podstawowych dyrektyw wykładni art. 29 ust. 3 p.w. ma także na celu zapewnienie realizacji zrównoważonego rozwoju w korzystaniu z wód. W ten sposób pełni ona funkcję autoregulacji w osiągnięciu zrównoważonego korzystania z wód. Jednym z ważnych powodów stosowania art. 29 ust. 3 p.w. jest zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska. W prawie pierwotnym podstawa prawna zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska uregulowana została w przepisach traktatowych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 TUE, Unia działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska. Z treści art. 191 ust. 2 TFUE wynika, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Na podstawie treści tego przepisu można stwierdzić, że wysoki poziom ochrony środowiska jest celem polityki Unii w dziedzinie ochrony środowiska. W drugim zdaniu ust. 2 art. 191 TFUE zostały wymienione zasady ogólne prawa ochrony środowiska, które – jak wiadomo – są równocześnie zasadami polityki ochrony środowiska.
Wykładnia art. 29 ust. 3 p.w. przedstawiona przez Sąd I instancji jest zgodna z celem zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska i realizuje cele wynikający z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. W myśl art. 74 ust. 2 Konstytucji, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.
Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Nie jest zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 1 ust. 1 p.w., takie korzystanie z wód, które zapewnia ochronę prawną właściciela gruntu sąsiedniego przed szkodliwym wpływaniem na jego grunt z powodu zmiany stanu wody na gruncie, dopiero po wystąpieniu tej szkody. Wykładania art. 29 ust. 3 p.w. zaproponowana w skardze kasacyjnej nie uwzględnia prewencji jako fundamentalnej zasady ogólnej krajowego oraz unijnego prawa ochrony środowiska.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz uczestniczki postępowania B.P.. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 tej ustawy, w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.