III OSK 7489/21

III OSK 7489/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
III SA/Gd 176/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-08-05
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1669
art. 285 ust. 1
Ustawa z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 176/21 w sprawie ze skargi A.F. na decyzję Rektora [...] z dnia 14 grudnia 2020 r., nr L.dz.J310/1700/2020 w przedmiocie stypendium doktoranckiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dniem 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 176/21, oddalił skargę A.F. na decyzję Rektora [...] z dnia 14 grudnia 2020 r., nr L.dz.J310/1700/2020 w przedmiocie stypendium doktoranckiego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Rektor [...], decyzją z dnia 3 listopada 2020 r., działając na podstawie art. 200 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm., dalej "p.s.w."), art. 280 i art. 285 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669, dalej "ustawa wprowadzająca"), § 12 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2017 r. poz. 1696) oraz § 2 ust. 2 w zw. z § 5 oraz § 1 ust. 2 zarządzenia nr 87/R/15 Rektora [...] z dnia 28 lipca 2015 r. w sprawie przyznawania stypendium doktoranckiego [...], przyznał A.F., doktorantce [...] Studiów Doktoranckich na Wydziale [...], stypendium doktoranckie w roku akademickim 2020/2021 w wysokości 1.470 zł miesięcznie.
Rektor [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu 3 listopada 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Rektor wskazał, że zgodnie z art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy. W ocenie organu, z uwagi na wygaszanie studiów doktoranckich i konieczność zapewnienia ciągłości przepisów dotyczących doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020, przepis art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej odnosi się również do określenia wysokości stypendium doktoranckiego. Zabieg ten był przez ustawodawcę zamierzony, a słuszność takiego rozumowania potwierdza oficjalny komunikat Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Na poparcie zajętego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym skoro ustawodawca przewidział możliwość przyznania stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 uchylonej ustawy, to jego intencją było również prowadzenie postępowania w przedmiocie przyznania tego stypendium w oparciu o dotychczasowe regulacje, które się do niego odnosiły, mimo utraty przez nie mocy prawnej. Zdaniem Rektora, w przepisie art 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej chodzi o minimalne wynagrodzenie asystenta wskazane w rozporządzeniu z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2063). Przepis ten, odsyłając do powyższego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 uchylonej ustawy, stanowi podstawę do zastosowania jego przepisów w zakresie określającym kwotę minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta. Organ wskazał, że taka interpretacja przepisu art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej jest prawidłowa zarówno w świetle wykładni językowej jak i wykładni systemowej oraz celowościowej. Nowa ustawa ani rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej (Dz. U z 2018 r. poz. 1838) nie operuje pojęciem "minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta", co wynika z przyjęcia całkowicie nowej zasady wyliczania miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego w uczelni publicznej. Jako podstawę ustalania wysokości wynagrodzeń wszystkich nauczycieli akademickich, w przeciwieństwie do regulacji dotychczasowej, przyjęto bowiem wyłącznie "wynagrodzenie profesora". Na gruncie nowej ustawy pojęcie "minimalne wynagrodzenie asystenta" jest konsekwencją przyjętej w nowej ustawie zasady ustalania wynagrodzeń nauczycieli akademickich wynikającej z art. 137 ust. 1, zgodnie z którym wysokość miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego w uczelni publicznej dla nauczyciela akademickiego nie może być niższa niż 50% wynagrodzenia profesora, czyniąc wyjątek, jeżeli chodzi o wynagrodzenie profesora uczelni i adiunkta.
Organ stwierdził, że gdyby ustawodawca chciał określić minimalną wysokość stypendium doktoranckiego dla doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020 w odniesieniu do przepisów ustawy wprowadzającej z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wówczas nie użyłby w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej słów: "o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy". Brak jest podstaw, aby w drodze zastosowania w sposób nieprawidłowy wykładni językowej przyjmować za celowe odwołanie się ustawodawcy jedynie do definicji "minimalnego wynagrodzenia asystenta", a całkowicie pomijać treść przepisu dotyczącego obowiązku stosowania przepisów wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy uchylonej. W konsekwencji, właściwe jest stosowanie do przyznawania stypendium doktoranckiego, w tym ustalenia jego wysokości, przepisu art 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej w pełnym brzmieniu, tym bardziej, że przepis ten zawiera wyraźne odesłanie do przepisów wydanych na podstawie art. 151 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. Zatem, zgodnie z intencją ustawodawcy, ustalając wysokość stypendium doktoranckiego należy zastosować przepisy uchylonego rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się doktorantka, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór dotyczący wysokości kwoty stypendium doktoranckiego przyznanego skarżącej, powstał w związku ze zmianą stanu prawnego dotyczącego systemu kształcenia oraz uprawnień doktorantów, a różnica stanowisk stron w tym zakresie wynika z odmiennej interpretacji przepisu art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, a konkretnie z odmiennego rozumienia odesłania, o którym jest mowa w tym przepisie.
WSA w Gdańsku przypomniał, że przepis art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej jest przepisem intertemporalnym, mającym za zadanie uregulowanie sytuacji o charakterze tymczasowym, przejściowym (studia doktoranckie na dotychczasowych zasadach prowadzone będą bowiem do 31 grudnia 2023 r.). Art. 285 ustawy wprowadzającej ma brzmienie "uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy.
Art. 200 p.s.w. stanowił w ust. 1 i 2, że 1) Uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie. 2) Minimalne stypendium, o którym mowa w ust. 1, nie może być niższe niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich.
Podkreślić należy, że gdyby wolą ustawodawcy było odesłanie przy ustalaniu wysokości stypendium do kwot bazowych aktualizowanych kolejnymi unormowaniami, to zawarcie analizowanego odesłania do przepisu art. 151 ust. 1 p.s.w. w przepisach przejściowych byłoby w ogóle zbyteczne. Gdyby bowiem ustawodawca przewidział przyznanie doktorantom stypendium, którego kwota bazowa wynikałaby z aktualnie obowiązujących przepisów powołałby w art. 285 ustawy wprowadzającej normę art. 200 ust. 1 i 2 p.s.w., który to ustęp odwołuje się do wynagrodzenia ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich. Ustawodawca odwołał się natomiast do przepisów wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 p.s.w., który stanowi, że warunki wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej do czasu objęcia ich układem zbiorowym pracy lub regulaminem wynagradzania określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy. Brak jest podstaw, aby dokonywać wykładni językowej art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, przyjmując za celowe odwołanie się ustawodawcy jedynie do pojęcia "minimalnego wynagrodzenia asystenta" a całkowicie pomijać treść zapisu dotyczącego obowiązku stosowania w celu ustalenia wysokości stypendium przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 p.s.w.
W art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie poprzestano, wbrew interpretacji skarżącej - na wskazaniu, że wysokość stypendium dla uczestników studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 odpowiada 60 % minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta.
Dokonana przez skarżącą interpretacja wskazanego przepisu w nieuprawniony sposób eliminuje z jego treści wyrażenie "o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy" i pomija jego znaczenie jako przepisu odsyłającego do aktu wykonawczego, to jest rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej.
Przy rodzaju i treści odesłania zawartego w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie można uznać, że odnosi się ono tylko do wybranych przepisów, a do pozostałych nie. Prawodawca w powołanym rozporządzeniu określił wynagrodzenie asystenta kwotowo. Jeśli zatem przepisy wprowadzające odsyłają w celu określenia wysokości stypendium do tego rozporządzenia, to nie sposób twierdzić, że odesłanie to nie dotyczy jednoznacznie określonej w nim kwoty.
Nie ulega wątpliwości, że cytowane wyżej rozporządzenie utraciło moc obowiązującą wraz z utratą mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym. Podkreślić jednak należy, że wobec swej istoty przepisy intertemporalne odwołują się zwykle w swej treści również do przepisów, które utraciły moc obowiązującą. Istotą przepisów intertemporalnych jest bowiem wskazanie, czy do danego stanu faktycznego, który zaistniał przed wejściem w życie nowego prawa, zastosowanie mają przepisy nowe, czy też obowiązujące dotychczas. Zawarte w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej odesłanie do zasad określonych rozporządzeniem nie może być uznawane za błąd ustawodawcy. Odesłanie to ma charakter przejściowy, umożliwiający przyznanie doktorantom, którzy studia doktoranckie rozpoczęli przed rokiem akademickim 2019/2020, stypendiów na dotychczasowych zasadach.
Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że minimalna wysokość stypendiów doktoranckich przyznawanych na podstawie art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej jest niższa od minimalnej wysokości stypendiów doktoranckich przyznawanych tym doktorantom, którzy rozpoczęli kształcenie w szkole doktorskiej, a więc po 1 października 2019 r. Jednak wbrew stanowisku strony skarżącej, zróżnicowanie to nie narusza konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z licznym i utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 60) zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Dopuszczalne jest natomiast niejednolite traktowanie przez prawo podmiotów niemających istotnej cechy wspólnej.
Nowy system kształcenia, uprawnień i obowiązków doktorantów określony w obecnie obowiązującej ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce zasadniczo odbiega od dotychczasowego, przyjętego w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Niewątpliwie obydwie grupy doktorantów, zróżnicowane stosownie do daty, w której rozpoczęły studia doktoranckie zmierzają do tego samego celu, którym jest przygotowanie rozprawy doktorskiej oraz zdobycie stopnia naukowego doktora. Niemniej, skala modyfikacji zasad studiów doktoranckich prowadzonych w ramach szkół doktorskich w odniesieniu do poprzedniego reżimu prawnego regulującego takie studia pozwala na stwierdzenie, że różnice między tymi grupami doktorantów uzasadniają zastosowanie przez ustawodawcę odmiennych zasad przyznawania stypendiów. Pod rządami poprzedniej ustawy kształcenie doktorantów odbywało się w ramach studiów doktoranckich, prowadzonych przez uprawnioną jednostkę organizacyjną uczelni, instytut naukowy Polskiej Akademii Nauk, instytut badawczy lub międzynarodowy instytut naukowy. Wymogi prowadzenia studiów doktoranckich określał art. 195 ust. 1 p.s.w. Uprawnione były do tego jednostki posiadające uprawnienie do nadawania stopnia doktora habilitowanego albo co najmniej dwa uprawnienia do nadawania stopnia doktora. Studia doktoranckie mogły być prowadzone wyłącznie w zakresie dyscyplin odpowiadających tym uprawnieniom. Jednostki posiadające wyłącznie jedno uprawnienie do nadawania stopnia naukowego doktora mogły nadawać stopień doktora wyłącznie w trybie eksternistycznym (bez realizacji studiów doktoranckich przez osobę ubiegającą się o nadanie stopnia doktora). Poprzednia ustawa przewidywała również możliwość prowadzenia środowiskowych studiów doktoranckich przez jednostki organizacyjne uczelni oraz jednostki naukowe posiadające uprawnienia do prowadzenia studiów doktoranckich. Studia te mogły być prowadzone jako studia stacjonarne lub niestacjonarne, za które podmiot je prowadzący mógł pobierać opłatę. Podmiot ten mógł, w odróżnieniu od studiów wyższych, prowadzić wyłącznie studia niestacjonarne, a w przypadku uczelni niepublicznych, które nie otrzymywały dotacji, również odpłatne stacjonarne studia doktoranckie. Każdy z uczestników studiów doktoranckich w tym reżimie posiadał oczywiście status doktoranta, jednak stypendium doktoranckie mogli uzyskać jednie doktoranci stacjonarnych studiów doktoranckich w wysokości nie niższej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich. Stypendium doktoranckie nie było przyznawane automatycznie i nie było powiązane jedynie z posiadaniem statusu doktoranta, ale wymagało spełnienia innych kryteriów. Co istotne, stypendium doktoranckie dla uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich było również przewidziane jako przyznawane niezależnie od otrzymywanych przez doktoranta:
1) świadczeń ze środków funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, o którym mowa w art. 199 ust. 1 pkt 1-4 p.s.w.;
2) środków w ramach pomocy materialnej, o której mowa w art. 199a p.s.w.;
3) stypendiów naukowych, o których mowa w art. 199b p.s.w.;
4) stypendiów za wybitne osiągnięcia, o którym mowa w:
a) art. 199 ust. 1 pkt 5 p.s.w.;
b) art. 37 a ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 o instytutach badawczych;
c) art. 70 a ustawy z dnia 30 kwietnia o Polskiej Akademii Nauk;
5) stypendium doktorskiego, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki.
Pod rządami nowej ustawy system kształcenia doktorantów został zasadniczo zmieniony poprzez wprowadzenie w art. 198 p.s.w.n. instytucji szkół doktorskich powoływanych przez rektorów i prowadzonych co do zasady przez uczelnię akademicką, Instytut Polskiej Akademii Nauk, instytut badawczy albo instytut międzynarodowy - posiadające kategorię naukową A+ albo B+ co do zasady w najmniej 2 dyscyplinach. Jednocześnie ustawodawca ograniczył możliwość prowadzenia szkół doktorskich w danej dyscyplinie do trzech takich szkół. Za kształcenie w szkole doktorskiej nie pobiera się opłat. Jednocześnie każdy doktorant nieposiadający stopnia doktora otrzymuje stypendium doktoranckie na łączny okres 4 lat. Zlikwidowane zostały dodatkowe warunki przyznania stypendium doktoranckiego - dla jego uzyskania co do zasady wystarczające jest obecnie posiadanie statusu doktoranta (o ile nie posiada się już wcześniej uzyskanego stopnia doktora). Oznacza to, że w przypadku osób, które miały rozpocząć studia doktoranckie w roku akademickim 2019/2020 i później, każdy z kształcących się w szkole doktorskiej otrzymuje z tytułu bycia doktorantem stypendium doktoranckie, a kwestie oceny przygotowania i realizacji planu badawczego pozostawione zostały komisjom (art.202 ust. 2, 3, 4) i decydują o pozostaniu lub skreśleniu z listy doktorantów (art. 203 ust.1 pkt 1), pozostając bez wpływu na przyznanie stypendium. Doktorant kształcony w systemie szkoły doktorskiej nie może być zatrudniony jako nauczyciel akademicki ani pracownik naukowy poza wyjątkami dotyczącymi doktoranta:
1) zatrudnianego w celu realizacji projektu badawczego, o którym mowa w art. 199 ust. 2 pkt 2 i 3 p.s.w.n.;
2) zatrudnianego po ocenie śródokresowej zakończonej wynikiem pozytywnym, z tym, że w przypadku zatrudnienia w wymiarze przekraczającym połowę pełnego wymiaru czasu pracy, wysokość stypendium wynosi 40 %;
3) doktoranta, któremu nie przysługuje stypendium doktoranckie.
Przepisy temporalne przewidują stopniowe wygaszanie dotychczas prowadzonych studiów doktoranckich, począwszy od 1 października 2019 r. Zgodnie z art. 279 ustawy wprowadzającej, studia doktoranckie rozpoczęte przed rokiem akademickim 2019/2020 prowadzi się na zasadach dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r.
Oznacza to, że obecnie w Polsce jedynie tymczasowo funkcjonują obok siebie dwa odrębne systemy kształcenia doktorantów. Systemy te nie zostały wprowadzone na zasadzie konkurencyjności. Ich współistnienie wynika wyłącznie z przeprowadzonej reformy szkolnictwa wyższego. Pomimo, że oba te systemy nastawione są na tożsamy cel (umożliwienie przygotowania doktorantom rozprawy doktorskiej i uzyskania stopnia naukowego) charakteryzuje je - jak wskazano powyżej - szereg odrębności. W szczególności doktorantom studiującym na dotychczasowych zasadach zachowano prawo do zatrudnienia na uczelni, bez ograniczeń, jakim podlegają doktoranci podporządkowani nowemu reżimowi prawnemu. Doktoranci, którzy rozpoczęli studia przed 2019 r. mogą także korzystać z różnorakich form pomocy finansowej, wymienionych wyżej, zaś doktorantów "nowych" możliwości takiej ustawodawca pozbawił.
Ustawodawca wprowadził zatem zupełnie nowy system kształcenia doktorantów i przyznawania stypendium, wywiązując się równocześnie z obowiązku zachowania zasad dotychczasowego systemu jako praw słusznie nabytych, dla tych, którzy w nim studia doktoranckie rozpoczęli, tak aby umożliwić im kontynuację kształcenia i złożenie pracy doktorskiej, przy udzieleniu wsparcia finansowego na dotychczasowych zasadach.
Zdaniem Sądu, zróżnicowanie systemów studiów doktoranckich związane z ich reformą uzasadnia nienaruszające art. 32 ust. 1 Konstytucji RP odmienne regulacje co do minimalnej wysokości stypendium dla doktorantów kształcących się w powyżej przedstawionych, odrębnych reżimach prawnych.
Stypendium doktoranckie prawidłowo zatem przyznano skarżącej w kwocie wynikającej z art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej i przepisów prawa, do których ta regulacja odsyła.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości oraz zaskarżonej decyzji Rektora [...] i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania z tytułu zastępstwa procesowego.
Nadto wniosła o rozważenie wydania przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie przepisu art. 187 § 1 P.p.s.a. postanowienia o przedstawieniu składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy prawidłowa jest wykładnia art 285 ust 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669), która przy przyznawaniu stypendium doktoranckiego uwzględnia aktualne minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta (wg zawartych w rozporządzeniu z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej, Dz. U. z 2016 r. poz. 2063, elementów składających się na to wynagrodzenie, do którego odsyła przepis).
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że powołany przepis nakazywał zastosowanie art. 151 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego z 2016 r., co dawało kwotę stypendium doktoranckiego w wysokości 1 470 zł miesięcznie, podczas gdy art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej powinien być rozumiany jedynie jako odsyłający do art. 151 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i ww. rozporządzenia wykonawczego w zakresie zdefiniowania instytucji "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", a nie co do określenia samej wysokości wynagrodzenia asystenta (na podstawie której następnie określona została minimalna wysokość stypendium doktoranckiego);
2. art. 151 p.s.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego z 2016 r., polegające na zastosowaniu tych przepisów w celu określenia wysokości minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, decydującej o wysokości stypendium doktoranckiego, mimo że nie mogły one znaleźć zastosowania w takim zakresie, w związku z przepisami art. 70 ust. 4 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;
3. art. 137 p.s.w.n. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, a także przepisów rozporządzenia wykonawczego z 2018 r. - rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej, na podstawie którego określa się minimalne wynagrodzenia zasadnicze asystenta, polegające na tym, że normy tych przepisów nie mogą być zastosowane dla określenia wysokości wynagrodzenia asystenta, które w dalszej kolejności jest wykorzystywane dla określenia minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego udzielanego po 1 października 2018 r., podczas gdy ww. normy należało zastosować. Niezastosowanie tych norm było także naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP) w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor wniósł o jej oddalenie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Sprawa podlegała zatem rozpoznaniu w granicach wskazanych podstaw, przy czym należy zauważyć, że podstawy te umożliwiły zbadanie istoty problemu, którym w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest w pełni uprawniona, a zawarte w skardze kasacyjnej argumenty nie podważają jej poprawności. Skarżąca kasacyjnie bezpodstawnie przyjmuje, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta" przez odesłanie do art. 151 p.s.w. i rozporządzenia z 2016 r. odnosi się jedynie do zdefiniowania tej instytucji jako "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", ale już nie do wynikającej z tych przepisów wysokości wynagrodzenia asystenta określonego kwotowo do wysokości 2.450 zł. W rezultacie skarżąca kasacyjnie nietrafnie zarzuca też niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, bowiem wbrew jej twierdzeniom w niniejszej sprawie do określenia wysokości stypendium nie mają zastosowania "przepisy aktualnie obowiązujące" czyli art. 137 p.w.s.n. i wydane na jego podstawie rozporządzenie z 2018 r., lecz właśnie art. 151 ust. 1 i art. 200 ust. 1 i 2 p.s.w. w związku z rozporządzeniem z 2016 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej zwrot "w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy" jednoznacznie odsyła do rozporządzenia z 2016 r. i wskazanej w jego Załączniku Nr 1 Tabeli A kwoty 2.450 zł. Nie ulega wątpliwości, że "przepisy wydane na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy" to przepisy właśnie rozporządzenia z 2016 r. Z kolei analiza treści tego rozporządzenia nie pozwala na przyjęcie, że miałoby ono wespół z art. 151 ust. 1 p.s.w. w jakiś sposób definiować zwrot "minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta". Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, w których konkretnie przepisach owego rozporządzenia należałoby doszukiwać się zdefiniowania ww. zwrotu, a w szczególności tego co konkretnie w nim miałoby być zdefiniowane, czy też w jaki sposób przepisy owego aktu wykonawczego miałyby definiować fragment przepisu mówiący o "minimalnym wynagrodzeniu zasadniczym asystenta".
W art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej wyraźnie mowa o "wysokości nie mniejszej (...)", a skoro rozporządzenie z 2016 r. wydane na podstawie art. 151 ust. 1 p.s.w. odnosi się do wynagrodzenia asystenta w ten sposób, że ustala wysokość jego wynagrodzenia kwotowo, to uprawniony, bo logiczny jest wniosek, że chodzi właśnie o tę kwotę. Lektura rozporządzenia z 2016 r. nie uprawnia do przyjęcia, że zawarte w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej odesłanie miałoby odnosić się do innej jego treści niż do określonej w Załączniku Nr 1 Tabeli A kwoty 2.450 zł. W ocenie NSA, argumentacja skarżącej kasacyjnie jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż z jednej strony twierdzi, że odesłanie do rozporządzenia z 2016 r. w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej służy zdefiniowaniu zwrotu "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", a z drugiej podnosi, że rozporządzenie to jako niewymienione w art. 349 ustawy wprowadzającej w ogóle nie może być stosowane. Czy miałoby ono być stosowane do definiowania jakiegoś zwrotu (skarżąca nie wyjaśniła w jaki sposób) czy do określenia wysokości stypendium, to i tak nadal pozostaje niewymienione w przepisie art. 349 ustawy wprowadzającej. Ten ostatni argument oparty na treści art. 349 ustawy wprowadzającej także jest chybiony. Bez względu jednak na powyższą niespójność w wywodach skarżącej, należy zauważyć, że gdyby podzielić zawartą w skardze kasacyjnej interpretację art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej prowadzącą ostatecznie do zastosowania art. 137 p.s.w.n. i w konsekwencji rozporządzenia z 2018 r., to zawarty w tym przepisie zwrot "o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy" byłby, tak jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, zbędny i niepotrzebny. Dla zastosowania nowych regulacji do ustalenia wysokości stypendium i obliczenia go w sposób wskazywany przez skarżącą (60% z 50% wynagrodzenia profesora) wystarczające byłoby bowiem następujące brzmienie interpretowanego przepisu: "Uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3 w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia asystenta." Taka treść przepisu uprawniałaby do poszukiwania wysokości wynagrodzenia asystenta w oparciu o nowe regulacje zawarte w p.s.w.n. i wydane na podstawie tej ustawy akty wykonawcze tj. rozporządzenie z 2018 r. Dalsza część przepisu art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej o treści: "o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy" w sposób jednoznaczny odsyła do tak zwanych regulacji dawnych. Wyjaśnić zatem należy, że niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisu prawa, która z jego treści eliminowałaby jakieś wyrażenia, sformułowania lub zwroty, czyniąc je zbędnymi. Zakaz wykładni per non est jest jedną z podstawowych reguł wykładni językowej przepisu i uniemożliwia pomijanie jego fragmentów (por. M. Zirk-Sadowski (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System prawa administracyjnego, Tom 4, Wyładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 220-221;).
W odniesieniu z kolei do tych argumentów skarżącej, które odwołują się do zasad tworzenia prawa i techniki legislacyjnej należy wyjaśnić, że czym innym jest utrzymanie w mocy aktów wykonawczych wydanych pod rządami dotychczasowej ustawy, a czym innym przesądzenie w przepisie przejściowym o tym, że do określonych stanów faktycznych będzie się stosować wcześniej obowiązujące reguły, w tym te wynikające z rozporządzeń. Podstawowa różnica polega na tym, że w tym pierwszym przypadku dochodzi do "przedłużenia" obowiązywania całego aktu wykonawczego w warunkach uchylenia podstawy prawnej do jego wydania. Skutkiem tego od momentu wejścia w życie nowej ustawy obowiązuje nadal akt wykonawczy wydany na podstawie dotychczasowej ustawy. Taki zabieg legislacyjny ma zatem wymiar formalny (istnienie w systemie prawa odrębnego aktu prawnego), ale i materialny (istnienie szczegółowych reguł normujących określoną materię). Przy wykorzystaniu tego narzędzia legislacyjnego nie można utrzymać w mocy jedynie niektórych przepisów aktu wykonawczego. Stosownie bowiem do § 33 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej "[n]ie zachowuje się czasowo w mocy tylko niektórych przepisów aktu wykonawczego wydanego na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego". W piśmiennictwie ww. technikę trafnie określono jako technikę "zero-jedynkową" (por. Zasady przyznawania stypendium doktoranckiego w aspekcie czasowym. Glosa Marcina Gubały do wyroku NSA z dnia 1 lipca 2021 r., III OSK 3552/21, PPP 2022/6/119-129). W powołanej publikacji, w odniesieniu do Zasad techniki prawodawczej, co istotne na tle spraw dotyczących stypendiów doktoranckich, zasadnie też wyjaśniono, że regulacje intertemporalne polegają m.in. na rozstrzygnięciu o tym, czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy. Jest to jeden z klasycznych elementów przepisów przechodnich, wymieniony expressis verbis w § 30 ust. 2 pkt 2 (w tekście publikacji omyłkowo wskazano na § 30 ust. 2 pkt 1) Zasad techniki prawodawczej. W tym przypadku ustawodawca nie odnosi się do kwestii obowiązywania lub nieobowiązywania aktów wykonawczych, lecz wskazuje czy, a jeśli tak to w jakim zakresie, wiązać będą reguły ustalone w poprzednim porządku prawnym.
Z tego punktu widzenia najistotniejszy jest zatem aspekt materialny, odnoszący się do uprawnień, obowiązków i kompetencji, które będą kształtowały sytuację prawną podmiotów w nowym porządku prawnym. Oznacza to, że nawet nieutrzymanie w mocy danego aktu wykonawczego nie musi determinować tego, że niektóre zawarte w nim rozwiązania nie zostaną mocą przepisu przejściowego "przeniesione" do nowej rzeczywistości prawnej. Innymi słowy, utrata mocy przez akt wykonawczy nie musi wcale unicestwiać wszystkich reguł zeń wynikających. Ich stosowanie - w ograniczonym zakresie - musi wszelako jasno wynikać z aktu prawnego.
Należy zaznaczyć, że stosownie do § 47 Zasad techniki prawodawczej w przypadku ustaw szczególnie obszernych lub zasadniczo zmieniających dotychczasowe ustawy, przepisy o wejściu w życie ustawy "głównej" oraz przepisy zmieniające, uchylające, epizodyczne, przejściowe i dostosowujące można zamieścić w oddzielnej ustawie (ustawie wprowadzającej). Jak wskazuje się w piśmiennictwie: "Ustawa wprowadzająca nie ma odrębnego od ustawy «głównej» przedmiotu unormowania. Jej przepisy mogłyby zostać zamieszczone w ustawie «głównej», lecz ustawa «główna» stałaby się wtedy niejednorodna i mniej przejrzysta (...) Podstawową rolą, jaką ma spełniać ustawa wprowadzająca, jest zatem to, by «odciążyć» ustawę «główną» od licznych przepisów uchylających i przejściowych (...) Ustawa «główna» powinna więc zawierać normy generalne i abstrakcyjne, wyznaczające jakieś powtarzalne zachowania się. Ustawa wprowadzająca natomiast powinna «przygotowywać» trwałe obowiązywanie owych norm generalnych i abstrakcyjnych poprzez to, że uchyli inne normy regulujące tę samą dziedzinę spraw, że będzie zawierać postanowienia nakazujące dostosować dotychczasowe ustawodawstwo i instytucje do wymagań nowej ustawy (...)" (zob.: S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 65-66. Podobnie o charakterze tego rodzaju ustaw wypowiada się G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", według którego stosowanie omawianej techniki "ma służyć zwiększaniu czytelności sytemu prawnego i czytelności danej ustawy, gdyż dzięki przeniesieniu przepisów zmieniających, uchylających, epizodycznych, przejściowych, dostosowujących i końcowych do osobnej ustawy, w ustawie «głównej» pozostawia się tylko przepisy merytoryczne"). Z powyższego wynika, że nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że rozporządzenie z 2016 r., aby mogło stanowić podstawę do ustalenia kwotowej minimalnej wysokości stypendium doktoranta poprzedniego reżimu prawnego, powinno zostać wymienione w art. 349 ustawy wprowadzającej. Wręcz przeciwnie, analiza całości regulacji, w szczególności zawartych w § 30-34 Zasad techniki prawodawczej wskazuje, że ustawodawca prawidłowo, nie pozostawiając w nowym systemie całości tego aktu wykonawczego, nie wymienił go w powołanym przepisie ustawy wprowadzającej, lecz odesłał do jego stosowania - w zakresie minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta - w przepisie przejściowym, tj. w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej.
Nie są też zasadne twierdzenia strony skarżącej, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej godzi w wartości konstytucyjne i poprzez zróżnicowanie stypendiów ustalanych uczestnikom stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 i doktorantów szkół doktorskich narusza zawartą w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej zasadę równości. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji szczegółowo się do tego zarzutu odniósł. W pierwszej kolejności wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyroku TK z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12) jak zasada równości powinna być rozumiana, a następnie w celu zbadania proporcjonalności wprowadzonego przez ustawodawcę zróżnicowania dokonał szczegółowego porównania obu grup doktorantów (kształconych w starym i nowym reżimie prawnym), dochodząc do poprawnego - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wniosku, że wprowadzone zróżnicowanie jest w pełni uprawnione. W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby polemiki z tymi obszernymi wywodami Sądu pierwszej instancji, ograniczając się jedynie do twierdzeń o "rażącej dyskryminacji" doktorantów, którzy rozpoczęli kształcenie przed rokiem akademickim 2019/2020 i "zamrożeniu" ich stypendiów. Nie ma zatem potrzeby powtarzania logicznych i przekonujących wywodów Sądu pierwszej instancji. Zasługują one w pełni na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoim orzecznictwie już wielokrotnie rozpoznawał sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym i nie podzielił argumentów o nierównym traktowaniu doktorantów roczników sprzed roku akademickiego 2019/2020. W wyroku z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2048/21 Naczelny Sąd Administracyjny, poszerzając argumentację przemawiającą za konstytucyjnością wprowadzonego zróżnicowania i odnosząc się do analogicznych jak w rozpoznawanej sprawie twierdzeń skarżącego o "zamrożeniu stypendiów" zwrócił uwagę, że ani nowa ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ani wydane na podstawie art. 137 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie wykonawcze określające wysokość minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej nie przewiduje mechanizmu automatycznej waloryzacji stypendium doktoranckiego. Zmiana przedmiotowego wynagrodzenia dla profesora wymaga zmiany przepisów. Również wysokość stypendium doktoranckiego wypłacanego na dotychczasowych zasadach może zostać zmieniona w drodze zmiany przepisów ustawowych.
Na zakończenie należy podkreślić, że przepisy intertemporalne przewidują stopniowe wygaszanie dotychczas prowadzonych studiów doktoranckich, począwszy od 1 października 2019 r. Zgodnie z art. 279 ustawy wprowadzającej studia doktoranckie rozpoczęte przed rokiem akademickim 2019/2020 prowadzi się na zasadach dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2024 r. A zatem także i ten przepis potwierdza wyżej zaprezentowaną argumentację, odnośnie do konieczności stosowania względem studentów, którzy rozpoczęli studia przed rokiem akademickim 2019/2020, przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 r.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o skorzystanie z możliwości przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. Przede wszystkim, w ocenie składu orzekającego, zagadnienie prawne dotyczące wykładni art. 285 § 1 ustawy wprowadzającej nie budzi "poważnych wątpliwości" orzeczniczych. Wprawdzie, rzeczywiście w dacie sporządzania skargi kasacyjnej w sprawie, w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych występowała rozbieżność, która mogła wskazywać na pewien problem z interpretacją ww. przepisu, tym niemniej rozbieżność ta wyeliminowana została orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobowanym także w doktrynie (por. wyroki NSA z: 16.04.2021, sygn. akt III OSK 3808/21; z 1 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3552/21 z pozytywną glosą powołaną wyżej; z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6650/21; z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1785/21 i III OSK 1868/21; z 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1979/21, z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2048/21 z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 524/22,).
Z tych wszystkich względów, uznając podstawy skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.
Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego stosownie do postanowień art. 207 § 2 P.p.s.a, mając na względzie stan majątkowy i sytuację skarżącej kasacyjnie.