III OSK 1977/21

III OSK 1977/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Po 252/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-07-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 799
art. 112a, art. 118, art. 119 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 252/19 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia Programu ochrony środowiska przed hałasem I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, II. zasądza od Sejmiku Województwa [...] na rzecz Spółki A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 252/19 oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako skarżąca lub spółka) na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 września 2018 r. nr [...] w sprawie określenia Programu ochrony środowiska przed hałasem dla terenów poza aglomeracją miasta [...], na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny, położonych wzdłuż autostrady [...] od km 107+900 do km 257+219, obejmującego aktualizację Programu ochrony środowiska przed hałasem dla dwóch odcinków autostrady [...] (dalej jako uchwała lub Program).
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że Program został sporządzony w oparciu o nieprawidłowo transponowane do polskiego prawa przepisy dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. (dalej jako dyrektywa 2002/49/WE) odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku, dotyczące w szczególności kwestii: braku definicji wskaźników hałasu (brak odwołania do normy ISO 1996-2:1987), braku definicji roku oraz błędnego, przeszacowanego lub niedoszacowanego zasięgu oddziaływania źródeł hałasu na środowisko. Wyjaśniono, że bezpośrednie stosowanie przepisów dyrektywy przez sądy (czy organy) może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy w terminie zakreślonym w dyrektywie w krajowym porządku prawnym nie zostanie osiągnięty zamierzony dyrektywą stan rzeczy. Skoro zaś, zgodnie z art. 2 dyrektywy nr 2015/996 termin implementacji dyrektywy 2002/49/WE określono do 31 grudnia 2018 r., to strona nie może wywodzić skutków prawnych z niej wynikających (stosowania norm w zakresie definicji wskaźników hałasu) dla mapy akustycznej z 2017 r. i przyjętego na jej podstawie w dniu 24 września 2018 r. Programu ochrony środowiska przed hałasem.
Dlatego nie ma racji skarżąca twierdząc, że przy sporządzaniu Programu (jak i tworzeniu mapy akustycznej autostrady [...]) należało bezpośrednio zastosować przepisy ww. dyrektywy regulujące wskaźniki hałasu (Lden i Lnight). W mapie akustycznej autostrady [...] i przyjętym na podstawie jej wyników Programie prawidłowo oparto się na przepisie art. 112a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) zwanej dalej P.o.ś., który nakazuje do sporządzania map akustycznych oraz programów ochrony środowiska przed hałasem wykorzystywać długookresowe wskaźniki oceny hałasu Ldwn i Ln. W świetle powyższego za bezzasadny uznano zarzut naruszenia przez Sejmik Województwa [...] przepisów art. 112a w zw. z art. 118 i art. 119 ust. 2 P.o.ś. w związku z art. 5-7 dyrektywy 2002/49/WE.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała nie naruszała także art. 119 ust. 1, art. 84 ust. 1 P.o.ś. w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez niespełnienie przez Program warunków przewidzianych dla aktów prawa powszechnie obowiązującego przez zindywidualizowane określenie podmiotów, do których skierowano zawarte w nim obowiązki. Wbrew argumentacji spółki, uchwała nie zawiera zapisów odnoszących się do zindywidualizowanego podmiotu, jakim jest w szczególności skarżąca spółka. Zapisy zawierające obowiązki (pkt 13 Programu) i proponowane działania naprawcze (pkt 11.2, 11.4 i 12 Programu) odnoszą się do każdorazowego zarządzającego drogą – autostradą jako podmiotu korzystającego ze środowiska (§ 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1498) zwanego dalej rozporządzeniem) i mogącego powodować negatywne oddziaływanie akustyczne (art. 179 ust. 1 P.o.ś.). Ponadto fakultatywny charakter działań naprawczych, które proponuje Program podjąć zarządzającemu autostradą (drogą) powoduje, że nie mamy do czynienia z zobowiązaniem spółki do konkretnych działań.
Sąd zwrócił przy tym uwagę, że co prawda strona skarżąca jest aktualnie jednostką zarządzającą wskazanym w uchwale odcinkiem autostrady [...], jednak jest to wynikiem umowy koncesyjnej, która z różnych przyczyn może być rozwiązana. Gdyby uchwała odnosiła się wprost do spółki skarżącej jako zarządzającego autostradą [...] mielibyśmy do czynienia z indywidualnie określonym podmiotem praw i obowiązków, co nie odpowiadałoby w swej istocie charakterowi aktu prawa miejscowego. W przypadku jednak adresowania obowiązków do zarządzającego autostradą mamy do czynienia z każdorazowym zarządcą drogi, bez względu na uwarunkowania umów koncesyjnych.
W świetle powyższego nietrafny okazał się zarzut naruszenia przez Sejmik Województwa art. 84 ust. 2 pkt 5 i 6 P.o.ś. Art. 84 P.o.ś. jako odnoszący się w ogólności do programów ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko ma charakter lex generalis wobec art. 119 P.o.ś., który reguluje kwestie tworzenia programów ochrony środowiska przed hałasem dla terenów, na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny. Art. 119 ust. 3 P.o.ś. określa zaś, że to minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem. W myśl art. 119 P.o.ś. w związku z przepisami rozporządzenia nie sposób uznać, że zapisy niniejszego programu – tak te określające wobec zarządzającego autostradą ustawowe obowiązki (pkt 13), jak i te określające proponowane działania naprawcze i koszty ich finansowania (pkt 11.2, 11.4 i 12) naruszają przepisy art. 84 ust. 2 pkt 5 i 6 P.o.ś.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania:
a) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej zwanej P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. oraz art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji pełnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa [...] w zakresie, w jakim uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzenie organu, że podstawą sporządzenia Programu oraz mapy akustycznej były regulacje nienoszące cech przepisów prawa powszechnie obowiązującego ("standardy GDDKiA");
b) art. 141 § 4 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie wskazuje podstawy dla pominięcia przez Sąd pierwszej instancji wyraźnych, bezwarunkowych i bezpośrednio skutecznych przepisów dyrektywy 2002/49/WE,
c) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) w związku z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak bezpośredniego zastosowania wyraźnych, bezwarunkowych i w konsekwencji bezpośrednio skutecznych przepisów art. 5 ust. 1 i załącznika I do dyrektywy 2002/49/WE, pomimo braku prawidłowej implementacji treści przywołanej dyrektywy 2002/49/WE przez Polskę; prawidłowe działanie Sądu powinno podlegać na zastosowaniu powołanych wyżej przepisów dyrektywy 2002/49/WE i stwierdzeniu nieważności Programu jako opartego na błędnie (przy braku uwzględniania norm ISO przy wskaźnikach hałasu) sporządzonych mapach akustycznych,
d) art. 151 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na niesłusznym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi na zaskarżoną uchwałę Sejmiku Województwa [...],
2) prawa materialnego:
a) art. 5 ust. 1 zdanie 2 dyrektywy 2002/49/WE w związku z art. 112a P.o.ś. w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wartości wskaźnika hałasu LDWN poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nieprawidłowo transponowane do polskiego porządku prawnego przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie definicji wskaźników hałasu stanowią "stan przejściowy" do czasu wprowadzenia jednolitych dla Państw Członkowskich wskaźników hałasu Lden i Lnight (na podstawie dyrektywy Komisji (UE) 2015/996 z dnia 19 maja 2015 r. ustanawiającej wspólne metody oceny hałasu zgodnie z dyrektywą 2002/49/WE,
b) art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 288 TFUE i w związku z art. 9 oraz art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jak również w związku z art. 5 ust. 1 i Załącznika I do dyrektywy 2002/49/WE przez ich niezastosowanie, podczas gdy dyrektywy unijne wiążą państwa członkowskie UE i mogą być stosowane bezpośrednio,
c) art. 5 ust. 1 i Załącznika I dyrektywy 2002/49/WE poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania; naruszenie polegało na braku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej implementacji do krajowego porządku prawnego (ustawy Prawo ochrony środowiska i przepisów wykonawczych) przepisu art. 5 i Załącznika I do dyrektywy 2002/49/WE w zakresie definicji wskaźników hałasu Lden i Lnight stosowanych przy sporządzaniu map akustycznych będących podstawą przygotowania Programu; prawidłowe działanie Sądu powinno polegać na uznaniu, że wobec braku prawidłowej transpozycji dyrektywy 2002/49/WE w zakresie definicji wskaźników hałasu (brak odwołania do normy ISO 1996-2: 1987, brak właściwej definicji roku) określone tam (oraz doprecyzowane w Załączniku I do dyrektywy 2002/49/WE) postanowienia winny być stosowane wprost;
d) art. 112a w związku z art. 118 i 119 ust. 2 P.o.ś. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, wskutek czego Program został sporządzony na podstawie nieprecyzyjnych map akustycznych w oparciu o wskaźniki hałasu Lden i Lnight nieuwzględniające odniesienia do norm ISO zgodnie z art. 5 ust. 1 i Załącznikiem I do dyrektywy 2002/49/WE.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Wbrew zamierzeniom strony skarżącej kasacyjnie istoty sporu w tej sprawie nie stanowi ocena prawidłowości dokonania implementacji do krajowego porządku prawnego dyrektywy 2002/49/WE. Implementacja ww. dyrektywy ma znaczenie dla oceny, czy dokumenty przyjęte za podstawę do podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały zostały sporządzone zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE. Dokumentami tymi były mapy akustyczne autostrady [...].
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE w związku z art. 112a P.o.ś. oraz § 2 rozporządzenia w tym zakresie, w jakim art. 112a ww. ustawy nie stanowił w dacie podjęcia tej uchwały pełnej implementacji do polskiego porządku prawnego art. 5 ust. 1 dyrektywy. Niewątpliwie strona skarżąca ma rację podnosząc, że art. 5 ust. 1 ww. dyrektywy nie został na datę 24 września 2018 r. w pełni implementowany do krajowego porządku prawnego. Nastąpiło to dopiero na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 2087).
Nietrafnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny podnosi, że kwestia obowiązywania ww. dyrektywy została uzależniona od kolejnej dyrektywy 2015/996. Art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE dotyczy określania wskaźnika hałasu przy sporządzaniu i analizowaniu strategicznych map hałasu zgodnie z jej art. 7. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do stosowania wskaźników hałasu Lden i Lnight określonych w załączniku I do tej dyrektywy. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE do czasu wprowadzenia obowiązku stosowania wspólnych metod oceny w procesie ustalania Lden i Lnight, dopuszcza się stosowanie w tym celu przez Państwa Członkowskie istniejących krajowych wskaźników hałasu i związanych danych, które należy jednak przeliczyć na wskaźniki objęte art. 5 ust. 1 tej dyrektywy, a dane przyjmowane do ustalania wskaźników nie mogą być starsze niż trzyletnie.
Załącznik nr I do ww. dyrektywy wprost wskazuje na obowiązek stosowania przy wyznaczaniu wskaźników hałasu określania normy technicznej ISO 1996-2: 1987 oraz określa definicję roku. Akcentuje to strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że skoro art. 112a P.o.ś., na podstawie którego sporządzono mapy akustyczne nie zawierał w dacie ich sporządzenia odniesienia do normy ISO 1996-2: 1987, ani też nie zawierał prawidłowej definicji roku, to mapy te zostały błędnie sporządzone i nie mogły być podstawą do przyjęcia zaskarżonej uchwały.
Okoliczność ta, mająca podstawowe znaczenie w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej i istotne znaczenie w sprawie nie została w tej sprawie należycie wyjaśniona. O ile bowiem brak pełnej implementacji dyrektywy 2002/49/WE do krajowego porządku prawnego na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa nie budzi wątpliwości, to jednak zagadnieniem całkowicie pominiętym przez Sąd pierwszej instancji była ocena, czy sporządzone mapy akustyczne spełniały lub nie spełniały wymagań wynikających z normy ISO 1996-2: 1987 oraz były lub nie były sporządzane przy przyjęciu prawidłowej definicji roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie oparł swoją kontrolę w tym zakresie jedynie na wykazaniu, że kolejna dyrektywa Komisji Europejskiej z dnia 19 maja 2015 r. nr 2015/996 przesunęła ostateczny termin na dostosowanie całej dyrektywy 2002/49/WE na datę 31 grudnia 2018 r. Pogląd ten nie jest zasadny.
Dyrektywa 2015/996 dotyczyła wdrożenia wspólnych metod oceny hałasu zgodnie z dyrektywą 2002/49/WE. Natomiast art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE dotyczył określenia wskaźników hałasu Lden i Lnight odsyłając przy tym do załącznika nr I tej dyrektywy. Jednocześnie art. 5 ust. 1 ww. dyrektywy 2002/49/WE pozwalał, do czasu wprowadzenia obowiązku stosowania wspólnych metod oceny w procesie ustalania Lden i Lnight, na stosowanie przez Państwa Członkowskie UE istniejących krajowych wskaźników hałasu i związanych danych, które należało jednak przeliczać na wskaźniki Lden i Lnight. Innymi słowy czym innym była metoda oceny w procesie ustalania wskaźników, a czym innym stosowanie samych wskaźników Lden i Lnight zgodnie z ich definicją przyjętą załączniku nr I dyrektywy 2002/49/WE.
Taki pogląd o odróżnieniu celu i zakresu dyrektywy 2015/996 i dyrektywy nr 2002/49/WE w pełni znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 2087), w którym dokonano pełnej implementacji obu ww. dyrektyw nowelizując art. 112a P.o.ś. Wprost bowiem wskazano, że celem nowelizacji Prawa ochrony środowiska była transpozycja dyrektywy Komisji (UE) 2015/996 z dnia 19 maja 2015 r. ustanawiającej wspólne metody oceny hałasu zgodnie z dyrektywą 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 168 z 01.07.2015, str. 1 i Dz. Urz. UE L 5 z 10.01.2018, str. 35) oraz usunięcie wskazanych przez Komisję Europejską następujących uchybień w transpozycji dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz. Urz. WE L 189 z 18.07.2002, str. 12, z późn. zm. (druk nr 3711, VIII kadencji Sejmu).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa odniósł się zarówno do metod ustalania map akustycznych, jak i przyjętych w tym zakresie wskaźników sugerując zastosowanie art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE wraz z jej załącznikiem nr I, mimo że na datę sporządzenia tych map wyżej określona treść tej dyrektywy nie została w pełni implementowana do krajowego porządku prawnego. Jak przy tym dodatkowo wynika z informacji zawartej w odpowiedzi na skargę, mapy akustyczne będące podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały zostały przekazane Komisji Europejskiej. Z akt sprawy nie wynika przy tym, czy były one oceniane przez Komisję Europejską i jakie ewentualnie stanowisko w tym zakresie Komisja zajęła.
Tym samym brak ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, czy mapy akustyczne przyjęte za podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały zostały sporządzone w sposób nienaruszający treści dyrektywy 2002/49/WE stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić zarzutów sporządzenia map akustycznych z naruszeniem art. 5 ust. 1 i załącznika nr I do dyrektywy 2002/49/WE, skoro ani nie dokonał takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani też z akt sprawy nie wynika, aby Sejmik Województwa [...] przedstawił informacje lub dowody na okoliczność sporządzenia tych map zgodnie z wymogami ww. dyrektywy lub w sposób nienaruszający w tym zakresie tej dyrektywy. Zawarta w odpowiedzi na skargę i skargę kasacyjną informacja o przestrzeganiu przepisów ww. dyrektywy stanowi tylko stanowisko tej strony i samodzielnie nie może przesądzić o jej przestrzeganiu.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd o konieczności prounijnej wykładni przepisów dyrektyw (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5074/21; wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2743/17; wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1071/17). Normy materialne dyrektywy winny być bezpośrednio zastosowane przez krajowe organy stosujące prawo w przypadku, gdy dyrektywa nie została implementowana przed upływem wyznaczonego terminu lub dyrektywa została implementowana w sposób nieprawidłowy (A. Wróbel, B. Kurcz, [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom III (art. 223-358), pod red. D. Kornobis-Romanowskiej, J. Łacny i A. Wróbla, WKP 2012, komentarz do art. 288). Po upływie terminu implementacji dyrektywy jej normy nie są adresowane tylko do państwa członkowskiego, ale są zdolne do wywołania skutku erga omnes w danym porządku prawnym, jeżeli są one wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe i jej stosowanie nie jest uzależnione od dalszych działań ze strony organów unijnych lub organów państw członkowskich oraz są skierowane na przyznanie praw jednostkom (sprawa C-397-403/01 Pfeiffer, pkt 103; za A. Wróbel, B. Kurcz, Traktat ..., komentarz do art. 288). Ww. poglądy potwierdzają stanowisko, zgodnie z którym skoro po upływie terminu do implementacji dyrektywy 2002/49/WE nie nastąpiło w pełni dostosowanie do jej postanowień treści art. 112a P.o.ś., to w tej sprawie Sąd pierwszej instancji winien ustalić, czy sporządzone mapy akustyczne przyjęte za podstawę uchwalenia zaskarżonej uchwały naruszały lub nie naruszały obowiązujący art. 5 ust. 1 tej dyrektywy.
Tym samym mając powyższe należy stwierdzić zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wprawdzie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2018 nr [...] w przedmiocie określenia programu ochrony ze względu na przekroczenie poziomu hałasu wzdłuż autostrady [...], tym niemniej nie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dostrzegając potrzeby ustalenia, czy przyjęte za podstawę do podjęcia ww. uchwały mapy akustyczne zostały sporządzone zgodnie z przepisami ww. dyrektywy 2002/49/WE. Bez wyjaśnienia tej okoliczności przedwczesnym było oddalanie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Nie jest natomiast zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Tym samym kwestia prawidłowości dokonania wykładni art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE, a tym samym jej zastosowania w tej sprawie nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy formalne wymagane ww. art. 141 § 4 P.p.s.a.
Brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu także ocenę zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania. W sytuacji, w której skutecznie strona skarżąca podważyła brak ustalenia istotnej w sprawie okoliczności nie można stwierdzić, czy zgodnym z prawem byłoby unieważnienie uchwały na podstawie powołanego art. 147 § 1 P.p.s.a. Ponadto także sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w zakresie ich błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 zdanie 2 dyrektywy 2002/49/WE w związku z art. 112a P.o.ś. i w związku z § 2 rozporządzenia oraz art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 288 TFUE i w związku z art. 9 oraz art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 118 oraz 119 ust. 2 P.o.ś. są na tym etapie rozpoznawania sprawy przedwczesne. Także i w tym zakresie dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych pozwoli na ustalenie prawidłowej subsumpcji obowiązujących w tej sprawie norm prawnych pod prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.
Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zasadnie podważyła w rozpoznawanej skardze kasacyjnej ocenę Sądu pierwszej instancji przedstawioną w zaskarżonym wyroku, koniecznym jest uchylenie zakarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia ponownej kontroli w sprawie. Ponownie prowadząc postępowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zastosować art. 106 § 3 P.p.s.a. i przeprowadzić dowody pozwalające na ocenę, czy przyjęte w tej sprawie jako podstawę uchwalenia przez Sejmik Województwa [...] zaskarżonej uchwały mapy akustyczne autostrady [...] zostały sporządzone zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE oraz jej załącznika nr I, a w szczególności przy zastosowaniu normy ISO 1996-2: 1987 oraz przyjęciu definicji roku wynikającej z ww. dyrektywy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wiedzę o przestrzeganiu wymogów wynikających z ww. normy ISO oraz prawidłowej definicji roku powinien posiadać Sejmik Województwa [...] (karty nr 22-25 akt sprawy), a przynajmniej organ ten powinien wskazać, kto taką wiedzę posiada.
Ponadto posiłkowo należy także ustalić, czy sporządzone mapy akustyczne autostrady [...] w zakresie wykorzystanym na potrzeby uchwalenia zaskarżonej uchwały zostały zaakceptowane przez Komisję Europejską, o ile taka akceptacja była dokonywana.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego należnego stronie skarżącej kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie wnoszącej skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu, jeżeli został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Sejmiku Województwa [...] zasądzić na rzecz skarżącej Spółki A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 627 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kwoty wpisu od skargi kasacyjnej, zwrot opłaty kancelaryjnej za sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku, zwrot opłaty za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata będącego pełnomocnikiem, obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).