III OSK 1975/23

III OSK 1975/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Jerzy Stelmasiak
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1697/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-05-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 par 4, 174, 207 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1697/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 25 maja 2017 r., nr XII.75.2017 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1697/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z 25 maja 2017 r., nr XII.75.2017 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój w dniu 25 maja 2017 r. podjęła uchwałę nr XII.75.2017 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2017 r. poz. 3386 ze zm.; dalej: uchwała). Akt ten z dniem 1 stycznia 2021 r. został uchylony na mocy § 18 uchwały nr XI.105.2020 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z 24 września 2020 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2020 r. poz. 6951).
Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) w skardze z 15 lutego 2022 r. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach skargi wskazano, że określony w art. 4 ust. 2 ww. ustawy katalog zagadnień podlegających uregulowaniu w uchwale ma charakter zamknięty, a przy tym obowiązkowo muszą znaleźć swój wyraz w tym akcie prawa miejscowego. Brak któregokolwiek, w ocenie Wojewody, stanowi o istotnym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały. Wskazując na § 8 ust. 2 i 3 uchwały podniesiono, że w przepisach tych wbrew obowiązkowi odpowiednio nie określono sposobu pozbywania się następujących frakcji odpadów: opakowań wielomateriałowych i chemikaliów, a ponadto nie określono częstotliwości pozbywania się odpadów takich jak: opakowania wielomateriałowe, przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, odpady komunalne z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
Natomiast § 2 ust. 5 uchwały, jak podniósł Wojewoda, ma charakter informacyjny, co nie mieści się w materii określonej przez art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z kolei § 2 ust. 4 uchwały bezprawnie wprowadza obowiązek okazania dokumentu tożsamości przez osoby przekazujące odpady do punku selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy taka powinność realizowana jest wyłącznie w przypadkach określonych ustawą. Ponadto zwrócono uwagę, że pozbawione podstaw prawnych jest wymaganie podania pochodzenia przekazywanych odpadów. W ocenie Wojewody, § 4 ust. 2 uchwały posługuje się nieostrymi pojęciami: "bieżącej eksploatacji" oraz "uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości", podczas gdy treść przepisów winna być jasna i nie budzić wątpliwości u ich adresatów. Ponadto drugie z pojęć, zdaniem organu nadzoru, wkracza w sferę tzw. prawa sąsiedzkiego regulowanego przez art. 144 k.c., podczas gdy Rada Miasta nie została umocowana do precyzowania regulacji wynikających ze wspomnianego przepisu k.c. Problem posłużenia się pojęciem nieostrym w postaci "w sposób niepowodujący uciążliwości dla otoczenia" dostrzeżono również w § 8 ust. 2 pkt 2.7 lit. a, pkt 2.8 lit. a, pkt 2.9 lit. a uchwały.
W kwestii § 6 ust. 1, 2 i 3 uchwały organ nadzoru wyraził stanowisko, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, gdyż w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. istotne jest, aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do nich w czasie ustalonego odbioru odpadów. Tym samym przepis ten wkracza w prawo własności, do uregulowania czego organ uchwałodawczy nie został umocowany. Wskazując na § 8 ust. 2 pkt 2.3 i ust. 3 pkt 3.5 uchwały Wojewoda wyraził pogląd, że organ uchwałodawczy naruszył prawo, gdyż odniósł się do gospodarowania odpadami niebezpiecznymi, co jest regulowane przez przepisy odrębne rangi ustawowej m.in. ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że w § 2 ust. 1 uchwały wymieniono poszczególne frakcje odpadów podlegających selektywnemu zbieraniu. W opinii Wojewody, art. 4 ust. 2a u.c.p.g. daje możliwość wprowadzenia obowiązku selektywnej zbiórki dodatkowych frakcji odpadów, innych niż wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Jednak uregulowania w tym względzie w uchwale winny być spójne i jednoznaczne. Tymczasem w przedmiotowym akcie prawa miejscowego reguluje się zasady postępowania z odpadami, które nie zostały wymienione w § 2 ust. 1 uchwały i dotyczy to następujących odpadów: odpady zielone powstałe wyniku pielęgnacji ogrodów i terenów zielonych, odpady zielone w postaci liści w okresie jesiennym oraz naturalnych choinek, po okresie Świąt Bożego Narodzenia, odpady kuchenne ulegające biodegradacji, odpady z targowisk, zużyte oleje jadalne. Taki stan rzeczy, w ocenie Wojewody, świadczy o naruszeniu prawa w sposób istotny. Organ zauważył również, że § 9 ust. 4 uchwały odnosi się do kwestii częstotliwości usuwania osadu z przydomowych oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy rada gminy w myśl art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. uprawniona jest do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
Wojewoda zwrócił również uwagę na doniosłość skutków prawnych wynikających z wymienionych wcześniej przepisów. Jak bowiem stwierdził, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zobowiązani są do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. Za niedopełnienie tego obowiązku właścicielom nieruchomości grozi kara grzywny (art. 10 ust. 2a u.c.p.g.). Przesądza to o konieczności precyzyjnego oraz zgodnego z zakresem przyznanych Radzie Miasta kompetencji formułowania przepisów przedmiotowej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zestawienie dat przyjęcia kwestionowanej uchwały i wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że w tym przypadku organ nadzoru dopuścił się działania z przekroczeniem zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pewności prawa. Przekroczenie wskazanych zasad wynika z tego, że w okresie obowiązywania spornej uchwały organ nadzoru nie zgłaszał wobec niej żadnych zastrzeżeń, a tym samym ugruntowywał przekonanie gminy, że uchwała ta jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym i może stanowić podstawę prawną dla podejmowania władczych rozstrzygnięć.
Następnie zauważono, że w przedmiotowej skardze organ nadzoru swoją uwagę skupił wyłącznie na wykazaniu organowi jednostki samorządu terytorialnego uchybień w przyjętym akcie, natomiast w skardze jedynie w sposób ogólny i nieskonkretyzowany wskazano na potencjalną możliwość ponoszenia odpowiedzialności wykroczeniowej przez podmioty naruszające przepisy skarżonej uchwały. Sąd I instancji podkreślił, że nadzór nad prawotwórczą działalnością jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowany jest nie tylko na badanie samej legalności danego aktu prawa miejscowego, ale także skutków, które wywołuje dla adresatów jego postanowień. W tej sytuacji, w ocenie WSA, brak jest realnych podstaw dla eliminowania z obrotu prawnego takiej uchwały. Równocześnie wskazano, że z informacji przekazanej przez organ wynika, iż w oparciu o zaskarżoną uchwałę nie są prowadzone postępowania przed organami administracji ani przed sądami powszechnymi (np. w sprawach o wykroczenia).
Konkludując, Sąd I instancji uznał, że przeprowadzone rozważania skłaniają do zaniechania analizy zarzutów podniesionych w skardze przez organ nadzoru, ponieważ skoro zaskarżona uchwała została wyeliminowana w prawem przewidziany sposób przez uprawniony do tego organ i nie wywołuje już skutków prawnych, brak zatem podstaw do roztrząsania jej postanowień.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym, u.s.g.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż zestawienie dat przyjęcia kwestionowanej uchwały i wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że w tym przypadku organ nadzoru dopuścił się działania z przekroczeniem zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pewności prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, organ nadzoru nie naruszył zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidujące uprawnienia dla organu nadzoru do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego nie wskazują żadnego terminu, po którego upływie zaskarżenie aktu prawa miejscowego byłoby niedopuszczalne i stanowiłoby naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego;
2. art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż nie będzie dopuszczalna skarga organu nadzoru na akt prawa miejscowego, który został uchylony w prawem przewidziany sposób i już nie wywołuje przewidzianych nim skutków prawnych, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe należy uznać za nieprawidłowe, z uwagi na fakt, iż przepisy art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają żadnych negatywnych przesłanek zaskarżenia aktu prawa miejscowego do Sądu i orzeczenia o jego nieważności, a uchwała będąca aktem prawa miejscowego, pomimo jej uchylenia i braku skutków "na przyszłość" mogła wywoływać skutki w przeszłości, tj. w czasie swego obowiązywania;
3. art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd, że skoro zaskarżona uchwała została wyeliminowana w prawem przewidziany sposób przez uprawniony do tego organ i nie wywołuje już skutków prawnych, brak zatem podstaw do roztrząsania jej postanowień, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie, inne skutki prawne wywołuje uchylenie uchwały, a inne stwierdzenie jej nieważności, wobec czego uchwała będąca aktem prawa miejscowego zawierająca istotne naruszenia prawa powinna zostać unieważniona, gdyż stanowiła element systemu prawa mogący wywoływać określone skutki prawne w czasie jej obowiązywania;
4. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i c, pkt 2, pkt 3, pkt 6 oraz art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: u.p.c.g) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku zbadania przez Sąd legalności postanowień zaskarżonej uchwały, przyjmując, iż w niniejszej sprawie ze względu na wcześniejsze uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy nie jest to konieczne, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, uchwała zawiera szereg regulacji stanowiących istotne naruszenie prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, wobec czego powinna zostać stwierdzona jej nieważność pomimo wcześniejszego jej uchylenia przez organ gminy.
Wojewoda zarzucił zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:
1. art. 3 § 2 pkt 5, art 147 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, co stanowiło brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie, że skoro zaskarżona uchwała została wyeliminowana w przewidziany prawem sposób przez uprawniony do tego organ i nie wywołuje już skutków prawnych, brak zatem podstaw do roztrząsania jej postanowień, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie należało stwierdzić nieważność uchwały z uwagi na fakt, iż stanowi akt prawa miejscowego, tj. źródło praw i obowiązków obywateli mogący wywoływać skutki chociażby w czasie obowiązywania;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, albowiem Sąd wskazał, iż organ nadzoru w skardze skupił się wyłącznie na wykazaniu uchybień w przyjętym akcie rady gminy, natomiast jedynie w sposób ogólny i nieskonkretyzowany wskazał na potencjalną możliwość ponoszenia odpowiedzialności wykroczeniowej przez podmioty naruszające przepisy skarżonej uchwały, gdy tymczasem skarga zawiera wystarczające i konkretne wywody dot. skutków prawnych wynikających z przepisów zawartych w uchwale dotyczącej Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój, w tym również skutków finansowych.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda oświadczył również, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że stanowisko Sądu I instancji polegające na uznaniu, iż nie będzie dopuszczalna skarga organu nadzoru na akt prawa miejscowego, który został uchylony w prawem przewidziany sposób i już nie wywołuje przewidzianych nim skutków prawnych nie może zostać uznane za prawidłowe, a w konsekwencji Sąd, przyjmując takie stanowisko w zaskarżonym wyroku, naruszył art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które nie uzależniają dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego od faktu jego obowiązywania w dniu wniesienia skargi.
Zdaniem Wojewody nie sposób stwierdzić, że pomimo wyeliminowania uchwały z systemu prawa jej regulacje nie wywołały określonych skutków prawnych, czy też nie wywołują już skutków, wobec czego nie zachodzi konieczność badania przepisów przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji, że brak możliwości stwierdzenia jej nieważności. Dlatego też, w ocenie skarżącego kasacyjnie przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, iż skoro zaskarżona uchwała została wyeliminowana w prawem przewidziany sposób przez uprawniony do tego organ i nie wywołuje już skutków prawnych, brak zatem podstaw do roztrząsania jej postanowień, należy uznać za nieprawidłowe. Sąd nie może jednoznacznie stwierdzić, że zaskarżona uchwała (w 3-letnim okresie jej obowiązywania) nie wywołała określonych skutków prawnych, czy też nadal ich nie wywołuje. Wobec czego, z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, stanowiła źródło praw i obowiązków dla jej adresatów powinna być przedmiotem oceny przez Sąd, pomimo jej uchylenia przez Radę Miasta Jastrzębie-Zdrój. Sąd, przyjmując powyższe stanowisko, naruszył zatem art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem uchylenie a stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje inne skutki prawne. Podkreślono, że powyższe świadczy również o naruszeniu art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, co stanowiło brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie, że skoro zaskarżona uchwała została wyeliminowana w przewidziany prawem sposób przez uprawniony do tego organ i nie wywołuje już skutków prawnych, brak zatem podstaw do roztrząsania jej postanowień, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie należało stwierdzić nieważność uchwały z uwagi na fakt, iż stanowi akt prawa miejscowego, tj. źródło praw i obowiązków obywateli mogący wywoływać skutki chociażby w czasie obowiązywania.
Następnie wskazano, że w ocenie skarżącego kasacyjnie, uchwała zawiera szereg regulacji stanowiących istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.p.c.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, wobec czego powinna zostać stwierdzona jej nieważność przez Sąd I instancji, pomimo wcześniejszego jej uchylenia przez organ gminy. Przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości wynika przede wszystkim z braku uwzględnienia w uchwale wszystkich elementów obligatoryjnych wskazanych przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 u.p.c.g.
Reasumując wskazano, że uchwała narusza w sposób istotny art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i c, pkt 2, pkt 3, pkt 6 oraz art. 4 ust. 2a u.c.p.g., co powinno przesądzać o stwierdzeniu jej nieważności. Naruszenia te zostały szczegółowo opisane w skardze Wojewody. Rozpoznając przedmiotową skargę, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji powinien był uznać, że analizowana uchwała istotnie narusza prawo i powinien był unieważnić uchwałę w całości. Tymczasem Sąd I instancji w ogóle nie przystąpił do oceny ww. naruszeń. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i c, pkt 2, pkt 3, pkt 6 oraz art. 4 ust. 2a ww. ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku zbadania przez Sąd legalności postanowień zaskarżonej uchwały, przyjmując, iż w niniejszej sprawie ze względu na wcześniejsze uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy nie jest to konieczne, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, uchwała zawiera szereg regulacji stanowiących istotne naruszenie prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, wobec czego powinna zostać stwierdzona jej nieważność, pomimo wcześniejszego jej uchylenia przez organ gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że sprawa o tożsamym stanie faktycznym i prawnym była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt III OSK 1358/22. Stanowisko prawne i argumentacja zawarta w wyroku z 29 lutego 2024 r. została wypełni podzielona i zaakceptowana w rozpoznawanej obecnie sprawie.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
W tym miejscu wskazania wymaga, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia przez organ nadzoru została uchylona uchwałą Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój Nr XI.105.2020 z 24 września 2020 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój. Uchwała ta weszła w życie 1 stycznia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skarga na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 25 maja 2017 r., Nr XII.75.2017 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy została wniesiona przez Wojewodę po upływie blisko pięciu lat od dnia jej podjęcia, a po drugie już po wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego uchwałą podjętą 24 września 2020 r. Zestawienie dat przyjęcia kwestionowanej uchwały i wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że w tym przypadku organ nadzoru dopuścił się działania z przekroczeniem zasady demokratycznego państwa prawa i zasady pewności prawa. W ocenie Sądu I instancji uchylenie aktu normatywnego w przewidzianej formie i trybie nie pozbawia danego aktu przysługującego mu domniemania legalności. "Domniemanie takie może być wzruszone tylko wówczas, gdy akt taki, pomimo uchylenia będzie wywoływał skutki prawne w stosunku do adresatów jego postanowień. Zatem można uznać, że dopuszczalne będzie wnoszenie przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie przez organ, który go przyjął, tylko do momentu wywoływania przez niego skutków prawnych dla wskazanych w nim adresatów (...). Oznacza to zatem, że nie będzie dopuszczalna skarga organu nadzoru na akt prawa miejscowego, który został uchylony w prawem przewidziany sposób i już nie wywołuje przewidzianych nim skutków prawnych. Stanowisko takie skutkuje tym, że ogranicza się możliwość wnoszenia skarg przez organy nadzoru do sądów administracyjnych na akty prawa miejscowego, które zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego w prawem przewidziany sposób. (...) Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że organ nadzoru w każdym momencie mógłby zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, która nie obowiązuje już od bardzo wielu lat".
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Według postanowień art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie siedmiu dni albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 94 ust. 1, organ nadzoru nie może tylko we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g. Przy czym realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2674/19, LEX nr 2777895; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7598/21, LEX nr 3451864). Przy czym uchylenie badanej uchwały - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44) stwierdził, że skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą w przypadku uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 14 lutego 1994 r., sygn. K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7). Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Jak podkreśla się, bowiem w judykaturze jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być - nadal - stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń co do naruszania przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnień danego podmiotu (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. W 5/94; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1765/19, LEX nr 741587). Jednocześnie utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany.
Zaskarżone unormowania uchwały Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z 25 maja 2017 r. w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ustanawiają nakazy i zakazy, dlatego mogą stanowić przedmiot oceny zachowania jej adresatów mających miejsce przed uchyleniem uchwały, już po tym jak została ona usunięta z obrotu prawnego. Nie bez znaczenia pozostaje też ocena legalności kar administracyjnych, które mogły być nałożone na adresatów zaskarżonych norm w związku z ich naruszeniem w okresie obowiązywania. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie uniemożliwia zatem stosowania zaskarżonych unormowań. Okoliczność ta, w świetle przytoczonego orzecznictwa, uzasadnia dokonanie kontroli legalności zaskarżonych postanowień uchwały z 25 maja 2017 r., a jej uchylenie czy upływ pięciu lat od jej uchwalenia nie pozbawia organu nadzoru uprawnienia do wniesienia skargi na powyższy akt prawa miejscowego do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Zasadny jest zatem zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 93 ust. 1 u.s.g., art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie sposób bowiem stwierdzić, że pomimo wyeliminowania uchwały z systemu prawa jej regulacje nie wywołały określonych skutków prawnych, czy też nie wywołują już skutków, wobec czego nie zachodzi konieczność badania zgodności z prawem przepisów przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji, że brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności. Dlatego przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko, że skoro zaskarżona uchwała została wyeliminowana z lokalnego porządku prawnego w sposób przewidziany prawem, przez uprawniony do tego organ i nie wywołuje już skutków prawnych, brak podstaw do oceny jej postanowień należy uznać za nieprawidłowe. Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, nie może jednoznacznie stwierdzić, że zaskarżona uchwała (w prawie 4-letnim okresie jej obowiązywania) nie wywołała określonych skutków prawnych, czy też nadal ich nie wywołuje. Wobec czego, z uwagi na fakt, że uchwała jako akt prawa miejscowego, stanowiła źródło praw i obowiązków dla jej adresatów, powinna być przedmiotem oceny przez Sąd, pomimo jej uchylenia przez Radę Miasta Jastrzębie-Zdrój.
Mając na względzie powyższe stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał merytorycznie zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, c, pkt 2, 3, 6 u.c.p.g., art. 4 ust. 2a u.c.p.g. oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. Ocena legalności zaskarżonej uchwały w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny, w rzeczywistości prowadziłaby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.
Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie dokonanie merytorycznej kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z 25 maja 2017 r. w przedmiocie utrzymania czystości i porządku.
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach powyższego zarzutu skarga kasacyjna kwestionuje zasadność stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co czyni zarzut ten niezasadnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.