III OSK 1968/22

III OSK 1968/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Wr 496/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-04-12
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1072
art. 6 pkt 12 i pkt 17
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Sentencja
Dnia 7 maja 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 496/21 w sprawie ze skargi K. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr DW 32/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie stwierdzonych uchybień 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od K. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 496/21 oddalił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr DW 32/2021 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie stwierdzonych uchybień.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniu 18 marca 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził w Kopalni [...], której właścicielem jest K. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie "Spółka" lub "skarżąca"), kontrolę stosowania przepisów o odpadach wydobywczych. W protokole pokontrolnym zawarto nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, tj.: 1) gospodarowanie odpadami wydobywczymi bez decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi; 2) niedopełnienie obowiązku prowadzenia monitoringu obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych w trakcie jego prowadzenia; 3) niedopełnienie obowiązku w zakresie przedkładania sprawozdań o wynikach monitoringu obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z protokołem tym nie zgodziła się skarżąca, a kierownik Kopani złożyła obszerne uwagi wyjaśniające stanowisko Spółki i wniosła w konkluzji o zmianę treści protokołu, poprzez przyjęcie, że działalność Kopalni nie narusza przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 784 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.w."), z uwagi na fakt, że przepisy tej ustawy w odniesieniu do kopalni w ogóle nie znajdują zastosowania oraz w konsekwencji wniosła o uchylenie nałożonych na nią mandatów karnych.
Nie godząc się ze stanowiskiem Spółki, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu 3 sierpnia 2021 r. zarządzenie pokontrolne nr DW 32/2021, w którym zarządził uregulować formę prawną w zakresie gospodarowania odpadami wydobywczymi z terminem realizacji (niezwłocznie), prowadzić monitoring obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych w trakcie jego eksploatacji oraz dopełnić obowiązek przedkładania sprawozdań z monitoringu obiektu unieszkodliwiana odpadów wydobywczych właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W uzasadnieniu zarządzenia wyjaśniono, że oględziny terenu kopalni należącej do skarżącej wykazały, że Kopalnia [...] posiada zwałowisko zewnętrzne, zlokalizowane poza wyrobiskiem, w północno-zachodniej części obszaru górniczego na działce nr [...], obręb [...], Gmina [...]. W trakcie procesów wydobywania i przeróbki kopaliny gnejsu następuje wydzielenie części materiału skalnego kwalifikującego się do dalszego przetwarzania (lub bezpośredniego wykorzystania) oraz części materiału nienadającego się do zastosowania, stanowiącego odpad. Na w/w obiekcie deponowane są zarówno masy ziemne i skalne (niebędące nadkładem) oraz zwietrzelina gnejsu, rumosz gnejsowy i rumosz skalny, które stanowią przeważającą część zwałowiska. Deponowane na zwałowisku materiały nie pełnią funkcji pełnowartościowego produktu w miejscach ich pozyskania, czyli nie są kierowane do zakładu przetwarzania ani do sprzedaży, przez co zostały przeznaczone do zwałowania. Odpady te łącznie są sklasyfikowane pod kodem 01 01 02 – Odpady z wydobywania kopalin innych niż rudy metali, zgodnie z katalogiem odpadów stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10). Organ uznał, że sposób postępowania z tymi materiałami (zwałowanie części nienadających się do dalszego przetwarzania lub bezpośredniego wykorzystania) wskazuje na przesłankę pozbycia się ich, przez co stanowią one odpad. Definicja odpadu znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej w skrócie "u.o."), zgodnie z którą przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Mając na uwadze definicję zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 784 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.w."), określającą obiekt unieszkodliwiania odpadów wydobywczych jako obiekt przeznaczony do składowania odpadów wydobywczych w formie stałej, ciekłej, w roztworze lub zawiesinie, w tym hałdy i stawy osadowe, obejmujący tamy lub inne konstrukcje służące do powstrzymywania, zatrzymywania, ograniczania lub umacniania takiego obiektu – za obiekt unieszkodliwiania odpadów wydobywczych nie uznaje się wyrobiska górniczego wypełnianego odpadami wydobywczymi w celach rekultywacyjnych i technologicznych. Wyżej opisane zwałowisko jest obiektem unieszkodliwiania odpadów wydobywczych. Ponadto Spółka nie przedłożyła programu gospodarowania odpadami wydobywczymi, co stanowi naruszenie art. 8 ust. 1 u.o.w., stanowiącego, że posiadacz odpadów wydobywczych jest obowiązany do przedłożenia właściwemu organowi programu gospodarowania odpadami wydobywczymi przed rozpoczęciem działalności związanej z wytwarzaniem lub gospodarowaniem odpadami wydobywczymi. Dodatkowo, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.w., posiadacz odpadów wydobywczych jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi. Spółka nie prowadzi także monitoringu, obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, co jest niezgodne z art. 27 ust. 1 u.o.w.
Powyższe zarządzenie pokontrolne stało się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.w.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli, poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność prawa nie naruszała. W postępowaniu w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. W postępowaniu tym sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."). Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.o.w., posiadacz odpadów wydobywczych jest obowiązany do przedłożenia właściwemu organowi programu gospodarowania odpadami wydobywczymi przed rozpoczęciem działalności związanej z wytwarzaniem lub gospodarowaniem odpadami wydobywczymi. W świetle art. 11 ust. 1 u.o.w., posiadacz odpadów wydobywczych jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi. Nałożony na Spółkę obowiązek uregulowania stanu formalnoprawnego gospodarowania odpadami wydobywczymi jest wynikiem ustalenia przez organ, że skarżąca jest posiadaczem odpadów wydobywczych w postaci mas ziemnych i skalnych (niebędących nadkładem) oraz zwietrzelin gnejsu, rumoszu gnejsowego i rumoszu skalnego, które nie pełnią funkcji pełnowartościowego produktu w miejscach ich pozyskania, czyli nie są kierowane do zakładu przetwarzania ani do sprzedaży, przez co zostały przeznaczone do zwałowani i deponowane są na zwałowisku zewnętrznym, zlokalizowanym poza wyrobiskiem na działce nr [...], obręb [...]. Według skarżącej, przedmiotowa masa nie jest substancją lub przedmiotem, której pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązana. Nie jest więc "odpadem" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Ponadto zwałowisko, na którym masy te są deponowane, nie jest zwałowiskiem zewnętrznym, zatem nie jest nie jest obiektem unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, bowiem do tego zwałowiska nie mają zastosowania przepisy u.o.w. (na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 tejże ustawy). Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.w. wyklucza ze stosowania u.o.w. masy ziemne i skalne przemieszczane w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzone decyzjami, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania.
Zdaniem WSA we Wrocławiu, istota sporu w tej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy w zaistniałych okolicznościach zastosowanie mają przepisy u.o., czy też przepisy u.o.w., a w rezultacie do ustalenia, czy organ prawidłowo zakwalifikował masę zgromadzoną na zwałowisku jako odpad wydobywczy, co do którego posiadacz musi spełniać odpowiednie wymogi określone ustawą. Przepisy u.o.w. określają m.in. zasady gospodarowania odpadami wydobywczymi oraz procedury związane z uzyskiwaniem zezwoleń i pozwoleń związanych z gospodarowaniem tymi odpadami. Ustawa ta stanowi zatem regulację szczególną w zakresie odpadów wydobywczych w stosunku do regulacji zawartej w u.o. Stosownie do treści art. 1 ust. 3 u.o.w., jedynie w zakresie nieuregulowanym, dotyczącym postępowania z odpadami wydobywczymi, ustawa ta odsyła do przepisów u.o. Oznacza to, że reguluje ona kwestie odpadów wydobywczych, stanowiących fragment zbiorczego pojęcia odpadów, w sposób szczególny i kompleksowy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o.w., odpady wydobywcze to odpady pochodzące z poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania, przeróbki i magazynowania kopalin ze złóż. W art. 3 ust. 1 pkt 15 u.o.w wyjaśniono przemieszczanie jako gospodarowanie masami ziemnymi i skalnymi związane z wydobywaniem kopalin ze złóż w obrębie wyrobiska górniczego w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo geologiczne i górnicze definiuje wyrobisko górnicze jako przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze, powstałą w wyniku robót górniczych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo wskazał, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.w. ma jedynie zastosowanie do mas ziemnych i skalnych, które znajdują się na zwałowisku wewnętrznym lub luzem w wyrobisku. Zwałowisko Kopalni [...] jest natomiast zwałowiskiem zewnętrznym i znajduje się poza wyrobiskiem (na działce [...], obręb [...]), w związku z czym materiał zdeponowany na nim nie może zostać wykluczony ze stosowania na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.w. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 5 u.o.w. wyklucza również ze stosowania u.o.w. nadkład stanowiący masy ziemne lub skalne, usuwane znad złoża w celu umożliwienia wydobycia kopaliny użytecznej, zwałowanego na obszarze górniczym, o ile nie stanowi odpadu w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, a termin i sposób jego zagospodarowania zostały określone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, dotyczącymi ruchu zakładu górniczego. Jak wynika z akt sprawy, nadkład w Kopalni skarżącej zdejmowany jest ze stropu złoża i deponowany jest na dwóch zwałowiskach, z których jedno zlokalizowane jest w południowo-wschodniej części zakładu górniczego (dalej "zwałowisko nr 2"), a drugie w północno-zachodniej części zakładu górniczego (dalej "zwałowisko nr 1"). Oba te zwałowiska znajdują się poza granicą złoża, co potwierdzają przedstawione przez skarżącą dokumenty w postaci "Planu ruchu zakładu górniczego". Dodatkowo, dokument ten, jak trafnie zauważył organ, określa sposób zagospodarowania jedynie w odniesieniu do: "wierzchniej warstwy gleby, która zostanie przewieziona na oddzielne zwałowisko w celu zabezpieczenia humusu na potrzeby późniejszej rekultywacji". Zatem masy skalne zawierające rumosz słusznie uznane zostały za odpad, albowiem z omawianego dokumentu nie wynika, aby Spółka zamierzała materiał ten wykorzystać. W świetle zaprezentowanych okoliczności na terenie Kopalni funkcjonują więc dwa zwałowiska. Wbrew stanowisku skarżącej nie są to zwałowiska wewnętrzne, znajdujące się wewnątrz wyrobiska górniczego, stąd prawidłowe jest stanowisko organu o zastosowaniu w sprawie przepisów u.o.w.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. Sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie sprawy zaskarżonym wyrokiem poza zakresem zaskarżenia wskazanym w skardze oraz niezweryfikowanie legalności i poprawności wydanego zarządzenia pokontrolnego z dnia 3 sierpnia 2021 r., protokołu kontroli z dnia 9 kwietnia 2021 r. oraz samej kontroli przeprowadzonej przez organ w dniach 18 marca – 9 kwietnia 2021 r., w sytuacji, w której były one dotknięte wadami uzasadniającymi ich uchylenie i naruszały przepisy prawa wskazane w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż poprawnie dokonana ocena tych aktów administracyjnych prowadziłaby do uznania skargi i uchylenia zarządzenia pokontrolnego;
b) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie sprawy zaskarżonym wyrokiem poza zakresem zaskarżenia wskazanym w skardze i dokonanie w ślad za organem błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, iż:
- w planie ruchu zakładu górniczego na okres od dnia 21 września 2020 r. do dnia 20 września 2026 r., zatwierdzonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] z dnia 22 lipca 2020 r. (dalej w skrócie: "Plan Ruchu"), masy ziemne i skalne zostały uznane za odpad, podczas gdy w Planie Ruchu w pkt 20 "Ochrona środowiska. Zamierzenia w zakresie ograniczania i usuwania ujemnych wpływów działalności górnicze" w podpunkcie 4 "Gospodarka odpadami oraz masami ziemnymi lub skalnymi w związku z prowadzeniem eksploatacji kopalin" (str. 52-53) stwierdzono, że: "Masy ziemne i skalne przemieszczane w związku z wydobyciem kopaliny nie stanowią odpadu w myśl ustawy o odpadach oraz odpadach wydobywczych. (...) Po zakończeniu eksploatacji przemieszczone masy ziemne i skalne posłużą jako materiał do rekultywacji terenów poeksploatacyjnych";
- nie wszystkie masy ziemne i skalne znajdujące się na zwałowisku Kopani [...], należącej do skarżącej (dalej w skrócie: "Kopalnia"), położonym w północno-zachodniej części obszaru górniczego na działce nr [...], obręb [...], Gmina [...] (dalej w skrócie: "Zwałowisko"’), będą przeznaczone do rekultywacji, podczas gdy zgodnie z wyżej przytoczonym fragmentem Planu Ruchu i projektem rekultywacji terenów poeksploatacyjnych, wszelkie masy ziemne i skalne zgromadzone na Zwałowisku Kopalni miały być wykorzystane do rekultywacji;
- termin "zwałowisko zewnętrzne" użyty w Planie Ruchu oznacza zwałowisko zewnętrzne względem wyrobiska górniczego, podczas gdy zgodnie z definicją ustawową należy uznać, że Zwałowisko znajduje się w wyrobisku górniczym, a termin "zewnętrzne" odnosi się do położenia Zwałowiska względem złoża (poza złożem); powyższe błędy w ustaleniach faktycznych doprowadziły do błędnego uznania, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przepisów wyłączających stosowanie u.o.w. wobec Kopalni;
c) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której była ona zasadna i zarządzenie pokontrolne powinno zostać uchylone, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 6 ust. 1 pkt 17 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej w skrócie: "p.g.g."), poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie w zdefiniowaniu pojęcia wyrobiska górniczego definicji ustawowej roboty górniczej, zgodnie z którą robotą górniczą jest m.in. zwałowanie nadkładu w odkrywkowych zakładach górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą, a tym samym poprawna wykładnia art. 6 ust. 1 pkt 17 p.g.g. powinna prowadzić do ustalenia, że wyrobiskiem górniczym jest także przestrzeń w nieruchomości gruntowej powstała w wyniku zwałowania nadkładu w odkrywkowych zakładach górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą;
b) art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 15 u.o.w., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że Zwałowisko powstało w ramach przemieszczania (tj. gospodarowania masami ziemnymi i skalnymi w obrębie wyrobiska górniczego) mas ziemnych i skalnych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, a koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż, wydana przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia 20 września 1999 r., w brzmieniu ustalonym decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 lutego 2002 r. nr 2.2002 oraz decyzjami Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 5 października 2010 r. nr 28/2010, z dnia 12 grudnia 2010 r. nr 40/2010 i z dnia 5 maja 2020 r. nr 9/2020 oraz Plan Ruchu określały warunki i sposób ich zagospodarowania;
c) art. 3 ust. 1 pkt 15 u.o.w., poprzez jego błędną subsumcję i uznanie na skutek błędnej wykładni przepisów art. 6 ust. 1 pkt 17 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 12 p.g.g., że masy ziemne i skalne zebrane na Zwałowisku nie były gospodarowane w obrębie wyrobiska górniczego, podczas gdy poprawna wykładania wskazanych przepisów prowadzi do uznania, że część wyrobiska górniczego stanowi także przestrzeń w nieruchomości gruntowej, na której zwałowany jest nadkład w odkrywkowych zakładach górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą;
d) art. 2 ust. 1 pkt 5 u.o.w., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że masy ziemne i skalne zwałowane na Zwałowisku nie stanowią odpadów oraz w całości będą przeznaczone do rekultywacji terenu Kopalni, a więc, że Spółka zamierza te masy ziemne i skalne w całości wykorzystać, co potwierdzają dokumenty zebrane w sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zarządzenia pokontrolnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Dodatkowo wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z korespondencji mailowej na fakt nieprzedłożenia przez inspektora upoważnienia do przeprowadzenia Kontroli w dniu rozpoczęcia jej rozpoczęcia w Kopalni oraz przedłożenia upoważnienia do przeprowadzenia Kontroli dopiero po mailowym upomnieniu się przez pracownika Spółki.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sprawie kwestionowana jest legalność stanowiska organu, według którego do działań podejmowanych przez skarżącą kasacyjnie na terenie Kopalni [...] mają zastosowanie przepisy u.o.w. W oparciu bowiem o regulację tejże ustawy zobowiązano Prezesa Spółki do przedłożenia programu gospodarowania odpadami wydobywczymi oraz do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.o.w., posiadacz odpadów wydobywczych jest obowiązany do przedłożenia właściwemu organowi programu gospodarowania odpadami wydobywczymi przed rozpoczęciem działalności związanej z wytwarzaniem lub gospodarowaniem odpadami wydobywczymi. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 u.o.w., posiadacz odpadów wydobywczych jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi. Jednocześnie według art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 u.o.w., jej przepisów nie stosuje się do: mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzone decyzjami, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania (pkt 4); nadkładu stanowiącego masy ziemne lub skalne usuwane znad złoża w celu umożliwienia wydobycia kopaliny użytecznej, zwałowanego na obszarze górniczym, o ile nie stanowi odpadu w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, a termin i sposób jego zagospodarowania zostały określone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze dotyczącymi ruchu zakładu górniczego.
W sprawie nie jest sporne, że organowi kontroli nie przedstawiono ani programu, ani decyzji zatwierdzającej program. Nałożony kwestionowanym zarządzeniem pokontrolnym obowiązek uregulowania stanu formalnoprawnego gospodarowania odpadami wydobywczymi jest wynikiem ustalenia przez organ, że na terenie Zakładu zlokalizowane są odpady wydobywcze.
Przepisy u.o.w. określają m.in. zasady gospodarowania odpadami wydobywczymi oraz procedury związane z uzyskiwaniem zezwoleń i pozwoleń związanych z gospodarowaniem odpadami. Ustawa ta stanowi zatem regulację szczególną w zakresie odpadów wydobywczych w stosunku do regulacji zawartej w ustawie o odpadach. Stosownie do art. 1 ust. 3 u.o.w., jedynie w zakresie nieuregulowanym, dotyczącym postępowania z odpadami wydobywczymi, ustawa ta odsyła do przepisów u.o. Oznacza to, że reguluje ona kwestie odpadów wydobywczych, stanowiących fragment zbiorczego pojęcia odpadów, w sposób szczególny i kompleksowy. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o.w., odpady wydobywcze to odpady pochodzące z poszukiwania, rozpoznawania, wydobywania, przeróbki i magazynowania kopalin ze złóż.
Istota sporu sprowadza się do rozumienia pojęcia "wyrobiska górniczego". Zdaniem organu, pojęcie to nie obejmuje zwałowiska, natomiast skarżąca kasacyjnie wyraża pogląd przeciwny. Według art. 6 pkt 17 p.g.g., wyrobiskiem górniczym jest przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych. Z kolei pojęcie robót górniczych zdefiniowane jest w art. 6 pkt 12 p.g.g., który stanowi: "robotą górniczą – jest wykonywanie, utrzymywanie, zabezpieczanie lub likwidowanie wyrobisk górniczych oraz zwałowanie nadkładu w odkrywkowych zakładach górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą". Z przedstawionej definicji roboty górniczej wynika, że dotyczy ona dwóch odrębnych przedmiotów, bowiem czynności polegające na: wykonywaniu, utrzymywaniu, zabezpieczaniu lub likwidowaniu – odnoszą się do wyrobisk górniczych, natomiast zwałowanie nadkładu jest robotą górniczą w odkrywkowych zakładach górniczych. Zatem dla określenia cech działań związanych z wyrobiskiem górniczym oraz dotyczących odkrywkowego zakładu górniczego ustawa używa odmiennych rzeczowników odczasownikowych: wykonywanie, utrzymywanie, zabezpieczanie, likwidowanie, oraz odpowiednio: zwałowanie. Trafnie w konsekwencji argumentuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że definiując pojęcie wyrobiska górniczego należy odwoływać się tylko do tej części definicji robót górniczych, zawartej w art. 6 pkt 12 p.g.g., która dotyczy wyrobiska. Dalsza część definicji zawarta w tym przepisie ma natomiast zastosowanie do odkrywkowego zakładu górniczego.
Podzielić należy stanowisko organu, że znajdujące się na zwałowisku zewnętrznym masy ziemne i skalne są odpadem wydobywczym, o którym mowa w ustawie o odpadach wydobywczych. Z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.w. wynikają trzy przesłanki, które muszą zaistnieć, aby wyłączyć stosowanie przepisów tej ustawy, tj.: 1) są to masy ziemne lub skalne; 2) przemieszczanie mas ziemnych lub skalnych następuje w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż; 3) koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego, zatwierdzone decyzjami, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego – określają warunki i sposób ich zagospodarowania.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że miał miejsce fakt przemieszczania mas ziemnych lub skalnych, ponieważ zwałowisko znajduje się poza wyrobiskiem górniczym, a zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 15 u.o.w., przemieszczanie jest to gospodarowanie masami skalnymi lub ziemnymi związane z wydobywaniem kopalin ze złóż w obrębie wyrobiska górniczego w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Ponadto w Planie Ruchu (str. 52-53) dla mas ziemnych i skalnych opisany został sposób zagospodarowania jedynie w odniesieniu do tych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopaliny ze złoża, czyli tych, którymi gospodaruje się w wyrobisku. W konsekwencji uznać należało, że skarżąca kasacyjnie nie posiada określonego w decyzjach administracyjnych sposobu zagospodarowania dla pozostałych odpadów.
Jeśli natomiast chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia procedury kontrolnej, wskazać należy, że skarga kasacyjna nie wykazała, aby mogły one mieć wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego w skardze kasacyjnej dowodu z korespondencji mailowej. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organ. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie zaistniały.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.