III OSK 1966/23

III OSK 1966/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2260/22 w sprawie ze skargi C. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od C. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2260/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w zakresie odmowy wydania zaświadczenia obejmującego okres służby od dnia 1 września 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. (pkt 1), a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
C. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem 4 lutego 2022 r., na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji").
C. S. raportem z dnia 1 lutego 2022 r. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "KSP") o wydanie zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie przysługującego mu świadczenia emerytalnego za okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, zwana dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r."), a także za okres od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 4 lutego 2022 r. na podstawie na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia.
Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. zwrócono się do Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum Komendy Stołecznej Policji o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w dyspozycji tej komórki organizacyjnej, w kontekście spełniania przez wnioskodawcę warunków, o których mowa w § 4 pkt 1 oraz w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. za okres jego służby w Wydziale Realizacyjnym Komendy Stołecznej Policji oraz Samodzielnym Pododdziale Kontrterrorystycznym Policji w Warszawie. Ponadto pismem z dnia 18 lutego 2022 r. zwrócono się do Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w dyspozycji tej jednostki organizacyjnej Policji, w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że wnioskodawca wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 oraz w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia za okres jego służby w tej jednostce Policji, a także w Wydziale Realizacyjnym KSP.
Pismem z dnia 28 lutego 2022 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum KSP przekazał notatkę służbową z dnia 28 lutego 2022 r. z realizacji kwerendy, z której wynika, że wytypowano dokumentację, która wymagałaby przeprowadzenia kwerendy w odniesieniu do wnioskodawcy, a także wskazano, że dokumentacja ta od 2017 r. znajduje się w dyspozycji Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie. Ponadto przekazano pismo z dnia 28 lutego 2022 r. Zastępcy Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum KSP skierowane do Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie, w którym zwrócono się o przeprowadzenie kwerendy wytypowanych materiałów archiwalnych.
W odpowiedzi pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. Dowódca Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie, przekazał notatkę służbową z dnia 22 kwietnia 2022 r., z treści której wynika, że w odniesieniu do: - 2007 r. wykazano łącznie 6 zdarzeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z udziałem C. S., - 2008 r. wykazano łącznie 6 zdarzeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z udziałem C. S., - 2009 r. wykazano łącznie 6 zdarzeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z udziałem C. S., - 2010 r. wykazano łącznie 6 zdarzeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z udziałem C. S., - 2011 r. wykazano łącznie 6 zdarzeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z udziałem C. S., - 2012 r. wykazano łącznie 6 zdarzeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z udziałem C. S., - 2013 r. wykazano łącznie 6 zdarzeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z udziałem C. S., - 2014 r. wykazano łącznie 6 zdarzeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z udziałem C. S., - 2015 r. wykazano łącznie 6 zdarzeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z udziałem C. S., - 2016 r. wykazano łącznie 6 zdarzeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z udziałem C. S., - 2017 r. - w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. wykazano łącznie 6 zdarzeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., z udziałem C. S., - 2017 r. - w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. - wykazano łącznie 19 zdarzeń, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z udziałem C. S.. Jednocześnie wskazano, że dokumentacja potwierdzająca pełnienie przez wnioskodawcę służby w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia za lata 2018-2021 znajduje się w aktach osobowych wymienionego funkcjonariusza. Ponadto stwierdzono, że istnieje podstawa do wydania wnioskodawcy zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. za okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r., a także w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia za okres od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 21 lutego 2021 r. (z wyłączeniem okresu od dnia 22 lutego 2021 r. do dnia 4 lutego 2022 r., kiedy wnioskodawca przebywał na zwolnieniu lekarskim).
Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. zwrócono się do Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie o uzupełnienie stanowiska w sprawie w szczególności poprzez wskazanie na czym polegało szczególne zagrożenie życia i zdrowia C. S. podczas wykonywania przez niego czynności wykazanych w notatce służbowej z dnia 22 kwietnia 2022 r. w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. oraz na podstawie jakich dokumentów potwierdzono udział wnioskodawcy we wskazanych czynnościach w ww. okresie. Zwrócono się również o szczegółowy opis ww. czynności.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 14 lipca 2022 r. Dowódca Samodzielnego Pododdziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie poinformował, że funkcjonariusze Wydziału Realizacyjnego KSP kierowani byli do działań i zatrzymań wszędzie tam gdzie z informacji posiadanych przez jednostki prowadzące sprawy operacyjne wynikało szczególne zagrożenie życia i zdrowia związane z zatrzymaniem figurantów w prowadzonych sprawach (możliwość posiadania i użycia broni palnej lub innego niebezpiecznego narzędzia). Wykorzystanie sił własnych zleceniodawcy w tego typu działaniach było niemożliwe lub obarczone wysokim ryzykiem. W związku z powyższym do tego typu działań kierowany był Wydział Realizacyjny Komendy Stołecznej Policji etatowo utworzony do takich zadań. Charakter prowadzonych działań oraz ryzyko z nim związane podkreślane było każdorazowo na prowadzonych przez zleceniodawcę odprawach, wynikało z realnej posiadanej przez niego wiedzy. Ryzyko to dotyczyło wszystkich funkcjonariuszy Wydziału Realizacyjnego KSP biorących udział w zleconym zatrzymaniu z uwagi na zespołową taktykę działań. Poza działaniami typowo związanymi z zatrzymaniem osób w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia w związku z działalnością przestępczą czy też charakterystyką, funkcjonariusze Wydziału Realizacyjnego KSP wykonywali konwoje o zwiększonym zagrożeniu i zabezpieczenia rozpraw sądowych z udziałem niebezpiecznych przestępców. Konwoje takie realizuje się na podstawie pisemnego polecenia sądów. Z powyższego jasno wynika szczególny charakter zagrożenia realizujących tego typu konwój policjantów.
W dniu 29 czerwca 2022 r. Komendant Stołeczny Policji wydał zaświadczenie, którym potwierdził, że C. S. w okresie od 1 maja 2017 r. do dnia 21 lutego 2021 r. pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez C. S. służby, w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2017r., w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a także w okresie od dnia 22 lutego 2021 r. do dnia 4 lutego 2022 r. w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Na powyższe postanowienie pismem z dnia 4 września 2022 r. C. S. wniósł zażalenie.
Komendant Główny Policji (dalej: "KGP") postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na powyższe postanowienie pismem z dnia 18 listopada 2022 r. C. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że orzekające w niniejszej sprawie organy Policji nie dopełniły obowiązku wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 218 § 2 k.p.a., nie oceniły - w sposób właściwy dla indywidualnego rozpatrzenia sprawy - całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji, nie wyjaśniły w sposób przekonujący, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., z jakich względów stwierdziły, iż brak jest możliwości potwierdzenia pełnienia przez skarżącego służby w latach 2007-2017 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury - określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z uzasadnienia postanowienia Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] nie wynika, z jakich względów organ I instancji uznał, że w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało wykazane, iż skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych w latach 2007 (od dnia 1 września 2007 r.) - 2017 (do dnia 30 kwietnia 2017 r.) podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Organ I instancji zakwestionował stanowisko wyrażone w notatce służbowej z dnia 22 kwietnia 2022 r. zatwierdzonej Dowódcę Samodzielnego Oddziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie oraz uznał za niewystarczające wyjaśnienia Zastępcy Dowódcy Samodzielnego Oddziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie, zawarte w piśmie z dnia 14 lipca 2022 r., jednak swego stanowiska w sposób przekonujący nie uzasadnił. Nie wyjaśnił z jakich względów przyjął, że ww. wyjaśnienia Zastępcy Dowódcy nie stanowią adekwatnej odpowiedzi na pismo z dnia 28 czerwca 2022 r.
Zdaniem Sądu również uzasadnienie postanowienia KGP z dnia [...] października 2022 r. nie zawiera przekonującego stanowiska co do tego, z jakich względów organ II instancji zaakceptował stanowisko organu I instancji, a w konsekwencji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Ocena przyjęta przez organy obu instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści ma, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, charakter dowolny.
Sąd nie podważył twierdzenia organu I instancji, że istotą służby w Policji jest stałe ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami tej służby, jednakże nie można się zgodzić, że wykonywanie przez skarżącego wymienionych w notatce konkretnych czynności, także wówczas, gdy są to typowe czynności przypisane funkcjonariuszom Wydziału Realizacyjnego, jak m.in. zatrzymywanie osób należących do zorganizowanych grup przestępczych, podejrzanych o nielegalne posiadanie broni - nie pozwala na zakwalifikowanie tych czynności jako podejmowanych w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia. Tego rodzaju czynności, jakie zostały wymienione w notatce służbowej z dnia 22 kwietnia 2022 r. nie są np. typowymi czynnościami wykonywanymi przez każdego policjanta, którego służba co do zasady związana jest z wystąpieniem wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia. Okoliczność, że każdy funkcjonariusz ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji), na co także powołał się organ I instancji, nie daje podstaw do odmowy wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy funkcjonariusz faktycznie podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, nawet, gdy co do zasady tego "rodzaju" czynności jako "typowe" przypisane były funkcjonariuszom tego Wydziału.
Sąd zauważył również, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów zażalenia, w którym skarżący podkreślał, iż ze szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia wiążą się nie tylko realizacje i interwencje, w przypadku których zatrzymywana jest osoba podejrzewana o posiadanie broni palnej, ale również takie, w których zachodzi zagrożenie ataku bezpośredniego (zastosowania siły fizycznej), bądź też zagrożenie związane z likwidowaniem nielegalnego laboratorium, w którym znajdują się niebezpieczne substancje chemiczne, gdzie istnieje zagrożenie wystąpienia pożaru i wybuchu. Jako przykład takiej sytuacji skarżący wskazał likwidację laboratorium w Lesznie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji, jakkolwiek powołał się na prowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone w nim materiały, to jednak nie ustosunkował się do argumentów podniesionych przez skarżącego i nie dokonał ustaleń faktycznych w powyższym zakresie, co stanowi naruszenie art. 218 § 2 k.p.a.
Sąd I instancji stwierdził, że treść postanowienia organu I instancji i organu II instancji nie wskazuje i nie wyjaśnia, czy istnieją inne dokumenty bądź rejestry wskazujące inne czynności podejmowane przez skarżącego w służbie w latach 2007-2017, poza przywołanymi Dziennikami Realizacji Bojowych, które mogłyby zostać poddane analizie pod kątem możliwości wydania zaświadczenia żądanej treści. Jednocześnie z postanowienia KGP wynika, iż organ wprost przyjął, że czynności takich - w jakimkolwiek wymiarze - skarżący nie podejmował. Organ nie wyjaśnił jednak na podstawie jakiej dokumentacji przyjął powyższe stanowisko, nie dokonał oceny tego stanowiska na gruncie § 4 pkt 1 rozporządzenia, a jedynie stwierdził, że nie kwalifikuje czynności realizowanych przez skarżącego jako tych, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia.
W konsekwencji WSA w Warszawie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § i 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Końcowo Sąd zauważył, że w sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zawartych w skardze. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), warunkujące możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, nie zaszły istotne wątpliwości, o których mowa w powołanym .przepisie, niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Nadto zaznaczył, że każda sprawa rozpatrywana jest przez organ indywidualnie. Okoliczność wydania określonej treści zaświadczeń innym funkcjonariuszom nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wyroku i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku poprzez niezasadne uchylenie postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2022 r. utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż doszło do naruszenia przez organ ww. przepisów polegającego na niezebraniu wszelkich możliwych dowodów, niewyjaśnieniu wszelkich okoliczności i nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co w ocenie Sądu miało skutkować dowolną oceną zgromadzonych danych, wyciągnięciem wniosków sprzecznych ze zgormadzonymi dokumentami - mimo, że organ zebrał cały dostępny materiał dowodowy, a podstawa do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 218 § 2 k.p.a. w szerszym nie istniała.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ nie wyjaśnił w sposób rzetelny motywów rozstrzygnięcia, nie uzasadnił w sposób należyty dlaczego treści zawarte w notatce służbowej z dnia 22 kwietnia 2022 r. zatwierdzonej przez Dowódcę Samodzielnego Oddziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie jak też wyjaśnienia ww. zawarte w piśmie z dnia 14 lipca 2022 r. uznał, za niewystarczające do wydania zaświadczenia nie podając żadnych kontrargumentów - mimo, że organ wywiązał się z tego obowiązku z sposób właściwy.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. poprzez błędne uznanie, że sama możliwość wystąpienia szczególnego zagrożenia dla zdrowia i życia w czasie czynności służbowych, tj. min. udział w ujęciu członka zorganizowanej grupy przestępczej o charakterze zbrojnym, użycie granatów hukowych, ujęcie mężczyzny podejrzewanego o dokonanie zabójstwa z użyciem broni palnej i innych wymienionych na str. 31 uzasadnienia zaskarżonego wyroku obligowało organ do uznania, że mimo, iż żaden dowodów zgormadzonych w sprawie nie potwierdził, że podczas ww. czynności szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia w rzeczywistości nastąpiło obligowało organ do pozytywnego zastosowania ww. przepisów i wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. S. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że wyrokiem z 12 lipca 2024 r., III OSK 222/23, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął sprawę o bardzo zbliżonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu tego wyroku sąd ten poruszył kwestie mające zasadnicze znaczenie również i dla niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku, które zostanie przytoczone poniżej.
Wskazać należy, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia, które przewiduje § 14 ust. 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin. Jest ono sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (Dz.U. z 2018 r., poz.2373).
Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.
Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może bowiem czegokolwiek rozstrzygać, wyjaśniać kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać.
Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Nie jest dopuszczalne tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 2858/19).
Nie ulega wątpliwości, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują jednak zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.
Podsumowując, twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz powinien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).
Bez żadnych wątpliwości przepisy art. 217-219 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).
W świetle powyższego podzielić należy przekonanie organu, że nie zaistniały podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. służby w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W sprawie istnieje bowiem spór co do oceny konkretnych, wymienionych w notatce służbowej M. M. z dnia 22 kwietnia 2022 r. (k. 33-35 akt adm.) czynności podjętych przez skarżącego jako czynności realizowanych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Zdaniem skarżącego czynności wyszczególnione w powyższej notatce zaliczają się do tych, od których uzależnione jest podwyższenie emerytury. Organ zaś stoi na stanowisku, że są to typowe czynności przypisane funkcjonariuszom Wydziału Realizacyjnego KSP, co nie pozwala na zakwalifikowanie ich jako podejmowanych w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia. Sąd I instancji stwierdził, że "z uzasadnienia postanowienia Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] nie wynika, z jakich względów organ I instancji uznał, że w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało wykazane, iż skarżący w czasie wykonywania obowiązków służbowych w latach 2007 (od dnia 1 września 2007 r.) - 2017 (do dnia 30 kwietnia 2017 r.) podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Organ I instancji zakwestionował stanowisko wyrażone w notatce służbowej z dnia 22 kwietnia 2022 r. zatwierdzonej Dowódcę Samodzielnego Oddziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie oraz uznał za niewystarczające wyjaśnienia Zastępcy Dowódcy Samodzielnego Oddziału Kontrterrorystycznego Policji w Warszawie, zawarte w piśmie z dnia 14 lipca 2022 r., jednak swego stanowiska w sposób przekonujący nie uzasadnił. (...) Również uzasadnienie postanowienia KGP z dnia [...] października 2022 r. nie zawiera przekonującego stanowiska co do tego, z jakich względów organ II instancji zaakceptował stanowisko organu I instancji, a w konsekwencji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Ocena przyjęta przez organy obu instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści ma, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, charakter dowolny."
To zaś w sposób jednoznaczny wskazuje, że okoliczności, w oparciu o które miałoby nastąpić potwierdzenie działania skarżącego w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, są problematyczne. Sąd I instancji zarzucił również organowi, że ten nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, gdyż treść postanowień "organu I instancji i organu II instancji nie wskazuje i nie wyjaśnia, czy istnieją inne dokumenty bądź rejestry wskazujące inne czynności podejmowane przez skarżącego w służbie w latach 2007-2017, poza przywołanymi Dziennikami Realizacji Bojowych, które mogłyby zostać poddane analizie pod kątem możliwości wydania zaświadczenia żądanej treści."
W ocenie Sądu I instancji brak wyjaśnienia tych kwestii świadczy o braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., czym organ uchybił art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jeszcze raz wskazać należy, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i formułowanie ocen prawnych. Jak przyjął NSA w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 359/21, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić, jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. też wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10). W sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma miejsca na spór o ocenę dowodów, albowiem w ramach tego postępowania, co do zasady, nie przeprowadza się postępowania dowodowego.
W art. 218 k.p.a. nie ma mowy o zbieraniu dowodów na zasadach postępowania ogólnoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może wprawdzie przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje jednak, że postępowanie to ma ograniczony zakres w stosunku do postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach administracyjnego postępowania ogólnego. Ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania zaświadczeniowego odpowiadać musi bowiem celowi tego postępowania, jakim jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. art. 218 § 1 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. M. Jaśkowska /w:/ M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Aby możliwe było wydanie zaświadczenia, organ musi mieć pewność co do podejmowania przez zainteresowanego funkcjonariusza czynności służbowych w warunkach określonych w ww. rozporządzeniu. Wynika to z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia występowania określonych faktów. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że w sprawie organ zweryfikował informacje zawarte w notatce służbowej z 22 kwietnia 2022 r. i mając do dyspozycji różne stanowiska: pozytywne dla skarżącego Dowódcy SPKP oraz Komendanta Stołecznego Policji, który z kolei stwierdził, że podczas pełnienia służby przez skarżącego w Wydziale Realizacyjnym Komendy Stołecznej Policji w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. nie wystąpiły szczególne okoliczności zagrażające jego życiu lub zdrowiu. KGP doszedł do wniosku, że w zakresie czynności wskazanych ww. notatce nie może wydać żądanego zaświadczenia, bowiem ma istotne wątpliwości co do charakteru tych czynności.
Powyższe prowadzi do uznania zasadności obu zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może dochodzić swoich racji w innym postępowaniu. Należy wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 23 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.
Uwzględniając powyższe i uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.