III OSK 1964/21

III OSK 1964/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski
Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 468/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-07-31
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 4, art. 183 § 2 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 468/19 w sprawie ze skargi K. M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia 4 lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów postanawia: uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 468/19) po rozpoznaniu skargi K. M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z 4 lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów:
1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku;
2) stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł
4) przyznał skarżącemu od organu kwotę pieniężną w wysokości 250 zł.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Pismem z 4 lutego 2017 r. (data wpływu do organu 7 lutego 2017 r.) K. M. złożył na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288) wniosek o wyłączenie wobec niego stosowania przepisów obniżających jego świadczenie emerytalne z powodu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa.
30 października 2017 r. skarżący skierował do organu ponaglenie.
Pismem z 18 kwietnia 2018 r. poinformowano skarżącego o zebraniu w sprawie dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i możliwości zapoznania się z nią.
W piśmie z 31 października 2018 r. wskazano, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie (6 lipca 2018 r.) i wskazano nowy termin rozpatrzenia wniosku do 29 marca 2019 r.,
5 czerwca 2019 r. skarżący wniósł skargę "na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji", która wobec wywodów jej uzasadnienia została zakwalifikowana jako skarga na bezczynność.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie oraz wskazał na wydanie w sprawie decyzji z 18 czerwca 2019 r. oraz na znaczną ilość spraw, które wpłynęły do organu na podstawie art. 8a "ustawy zaopatrzeniowej".
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi, uznając się za właściwy do orzekania w przedmiocie bezczynności w niniejszym postępowaniu. Sąd zaznaczył również że miał na względzie, że nieprawomocnym wyrokiem z 8 listopada 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wa 266/18) tutejszy Sąd:
- uwzględnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z tego samego wniosku (datowany 4 lutego 2017 r.),
- zobowiązał organ do wydania orzeczenia w sprawie w terminie jednego miesiąca od doręczenia mu prawomocnego orzeczenia,
- ocenił przewlekłe postępowanie, jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył również że miał na uwadze procedowanie organu do dnia wyrokowania w tamtej sprawie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ocena czynności organu w sprawie do dnia wyrokowania w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 266/18 była przedmiotem odrębnego postępowania przed sądem. Nie zakończyło się ono dotąd wydaniem prawomocnego orzeczenia (wyrok został zaskarżony). Tym niemniej sprawa w danym zakresie nie może być przedmiotem rozważań Sądu w ramach wniesienia kolejnej skargi. Z kolei procedowanie w przedmiocie skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania przed sądem administracyjnym, gdy sprawa dotyczyła konkretnego, wcześniejszego okresu, przy uwzględnieniu że – wobec wniesienia środków zaskarżenia (skargi kasacyjnej) – może to trwać łącznie kilkanaście miesięcy, nie zamyka ex definitione stronie drogi do żądania kontroli działań, czy zaniechań, organu w dalszym postępowaniu z tego samego wniosku. Wobec tego, dopuszczalne było wniesienie ponownej skargi w postępowaniu zainicjowanym tym samym wnioskiem. Przedmiotem rozważań Sądu w kolejnej, zainicjowanej sprawie może być jednak wyłącznie ocena działań organu po okresie objętym już analizą w uprzednim orzeczeniu.
Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd pierwszej instancji wskazał na pojęcie bezczynności organu administracji publicznej oraz warunek wniesienia skargi na bezczynność, jakim jest ponaglenie (art. 37 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu w rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość ponagleniem z 30 października 2018 r. Wniesiono je wprawdzie przed zainicjowaniem poprzedniej sprawy (o sygn. akt II SAB/Wa 266/18), jednak przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stąd uprzednie ponaglenie zdaniem Sądu stanowi o wyczerpaniu trybu wniesienia skargi także w sprawie rozpatrywanej obecnie.
Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał na terminy załatwienia sprawy (art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a.) oraz uznał, że organ wprawdzie trafnie wywodził, że materia wniosku złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń, co nie jest generalnie w skardze kwestionowane, to jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności, gdy chodzi o okres procedowania w sprawie objęty skargą. Mianowicie pismem z kwietnia 2018 r. organ poinformował stronę o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby od stycznia do początku czerwca 2019 r., gdy wniesiono skargę (okres objęty oceną w niniejszym postępowaniu), ale także do dnia wydania orzeczenie w sprawie (18 czerwca 2018 r.), organ podejmował z urzędu jakiekolwiek czynności, służące dalszemu jej wyjaśnianiu. Decyzję wydano zresztą dopiero – jak można wnosić – wobec złożenia skargi. Zdaniem Sądu nie do podważenia jest argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy, jednakże brak jest uzasadnienia – w kontekście samej specyfiki danych spraw – dla podejmowania czynności z tak znaczną zwłoką. Dokumentację zgromadzono w kwietniu 2018 r. zaś decyzję wydano w czerwcu następnego roku. Sprawy skomplikowane należy załatwiać w terminie do dwóch miesięcy, zaś termin załatwienia danej zakreślono na 29 marca 2019 r. Był to zresztą termin kolejny i nie został także zachowany. Zasadny był więc zarzut bezczynności.
Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w judykaturze przyjęto, że samo załatwienie sprawy administracyjnej, przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności w toku postępowania – przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie.
Sąd pierwszej instancji nie uznał także za trafne wywodów organu, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do oczywistego, a więc rażącego naruszenia prawa w kontekście bezczynności. Organ podejmował wprawdzie czynności generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei – wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie – technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do doświadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość. Wniosek wpłynął do organu w lutym 2017 r. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie mogło temu służyć kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym na dzień wniesienia skargi (datowana 5 czerwca 2019 r.) upłynął kolejny wskazany przez organ termin (29 marca 2019 r.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, wnioskodawcy nie wskazano nawet kolejnego terminu załatwienia jego sprawy. Jeżeli wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych nie mogą być dochowane terminy zakreślone w K.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że pomimo przekroczenia terminów sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego – świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z informacją od organu, że cała dokumentacja została już zgromadzona, mogło rodzić po stronie wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne, ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z lutego 2017 r.), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla wnioskodawcy, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący.
Wobec wystąpienia rażącego naruszenia prawa zasadne było także wymierzenie organowi grzywny, pomimo że nie ujawniono celowego przeciągania załatwienia sprawy. Na równi jednak z taką sytuacją wypada traktować brak rzetelnej informacji dla strony o terminie załatwienia sprawy, gdy może to rodzić u niej wątpliwości, czy zostanie ona w ogóle załatwiona. Niepodejmowanie żadnych czynności przez organ w okresie od stycznia do początku czerwca 2018 r. uzasadnia wymierzenie sankcji w wysokości 100 zł za każdy pełen miesiąc pozostawania w bezczynności (5 x 100 zł). Sąd miał przy tym na uwadze, że generalnie powodem zwłoki w załatwieniu danej sprawy może być znaczny, równoczesny napływ wielu wniosków oraz wydanie orzeczenia - wobec wniesienia skargi.
Sąd pierwszej instancji zasądził także z urzędu kwotę pieniężną tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie orzeczenia w okresie objętym kontrolą Sądu (5 miesięcy po 50 zł). Jest to zasadne wobec znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawał wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Wbrew twierdzeniu organu przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być brak wykazanie konkretnych szkód, jakie poniósł wnioskodawca w następstwie zwłoki przy załatwieniu jego sprawy. W istocie mogłyby one być dopiero szacowane w kontekście treści oczekiwanego w sprawie, ostatecznego orzeczenia - z perspektywy uszczerbku w prawach strony, w porównaniu ze stanem, jaki wystąpiłby, gdyby stosowne orzeczenie wydano we właściwym czasie. Przyznana suma pieniężna ma stanowić swego rodzaju rekompensatę za uciążliwości, pozostające w związku ze stanem bezczynności organu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak na wstępie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku o zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego określonym zaniedbaniom wobec braku stosownych podstaw prawnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a. - zaś z ostrożności procesowej - alternatywnie naruszenie art 149 § 1a P.p.s..a w zw. z art. 7 i art, 77 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a. W obu przypadkach naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy nastąpiło poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r, poz. 288, zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 4 lutego 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach oraz czy została wydana decyzja ponownie ustalająca wysokość świadczenia, bowiem wniosek dotyczył wyłączenia w sprawie skarżącego stosowania przepisów o obniżeniu świadczenia. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ustawy zaopatrzeniowej (art. 15c, art. 22a, art. 24a ww. ustawy). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art 13b ustawy zaopatrzeniowej, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy.
2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł oraz przyznającego od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 250 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 12 października 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a.. W okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżony wyrok podlegał natomiast uchyleniu z powodu wystąpienia przesłanki nieważności przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a., bowiem w tej samej sprawie na dzień jej rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji toczyło się postępowanie wcześniej wszczęte przed tym sądem (lis pendens).
Zauważyć trzeba, że wcześniejszym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 266/18 zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącego z 4 lutego 2017 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1). Wydanie tego wyroku zawierającego zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie uniemożliwiało Sądowi pierwszej instancji ponowne wyrokowanie w zakresie oceny przewlekłości prowadzenia postępowania ale również bezczynności organu w rozpoznaniu tego samego wniosku. W ww. wyroku z 8 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny stanu (przewlekłości) prowadzonego przez organ postępowania od dnia złożenia wniosku przez skarżącego, tj. w okresie od 7 lutego 2017 r., zobowiązując organ do jego załatwienia. Dla jasności sprawy, wskazać również należy, że w wyroku z 8 listopada 2018 r. Sąd posługiwał się datą sporządzenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, tj. 4 lutego 2017 r., a nie – jak w niniejszej sprawie – datą jego wpływu do organu, tj. 7 lutego 2017 r. I chociaż oceniając stan prowadzonej sprawy, Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku zawęził okres tego badania od dnia wydania wyroku z 8 listopada 2018 r. do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie, to jednak nie można uznać, aby taki zakres badania był w ogóle dopuszczalny. Poczynić przy tym należy zastrzeżenie, że składając drugą skargę w sprawie, skarżący zatytułował ją jako "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji". W skardze tej skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania od dnia złożenia wniosku, akcentując przede wszystkim to, że w sprawie nie została do tej pory wydana decyzja administracyjna i żądając kontroli przewlekłości prowadzonego postępowania, ale przede wszystkim domagając się zdyscyplinowania organu do rozpoznania wniosku z 4 lutego 2017 r. Przyczyny, dlaczego Sąd pierwszej instancji zmienił kwalifikację skargi, uznając ją za skargę na bezczynność, nie zostały wyjaśnione przez sam Sąd, zaś ogólnikowe powołanie się na uzasadnienie skargi w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną w żaden sposób nie usuwa tych wątpliwości. Niemniej jednak ponieważ ocena tej kwalifikacji wykracza poza granice rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, podkreślić przede wszystkim należało, że podstawową intencją skarżącego pozostawało zmobilizowanie organu do rozpoznania jego wniosku i wydania stosownej decyzji administracyjnej.
Tak określony cel wniesienia skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania oraz drugiej, późniejszej na bezczynność organu wyznacza natomiast tożsamość przedmiotową obu tych spraw. Celem skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania nie jest bowiem doprowadzenie do dokonania przez sąd oceny okoliczności sprawy i wskazanie kierunku rozstrzygnięć, które miałyby zostać podjęte w przedmiotowych postępowaniach, ale doprowadzenie przede wszystkim do załatwienia sprawy. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19: "[w] obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, iż kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m. in. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (...)". Celem obu tych skarg jest więc doprowadzenie do realizacji prawa strony do uzyskania ochrony prawnej w ramach sprawnie prowadzonego postępowania administracyjnego. Zarówno też w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania sąd wydaje rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 28 września 2022 r. sygn. akt I OZ 440/22 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić należy, że stan zawisłości sprawy, która rozpoczyna się z chwilą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, trwa aż do uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Instytucja "stanu sprawy w toku" oznacza tzw. zawiśnięcie sprawy (lis pendens), polegające na zakazie wszczęcia nowego postępowania pomiędzy tymi samymi stronami i w tej samej sprawie. Sytuacja, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 (art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a.), zachodzi wówczas, gdy wcześniej złożona przez tę samą stronę i w tym samym przedmiocie skarga jest rozpoznawana merytorycznie. Dopiero przystąpienie przez sąd do merytorycznej oceny skargi legitymuje sąd do odrzucenia skargi później wniesionej przez ten sam podmiot, w tym samym przedmiocie (postanowienie NSA z 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1509/12).
Jak wynika z punktu 1 sentencji zaskarżonego wyroku z 31 lipca 2019 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego. Jednocześnie przy tym, pomimo wydania decyzji, organ nie był jeszcze zobowiązany do jego załatwienia mocą wcześniejszego wyroku z 8 listopada 2018 r. wobec jego zaskarżenia skargą kasacyjną. Stan ten miał miejsce dopiero 12 maja 2021 r. wobec jej oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt III OSK 927/21). Do tego też momentu przyjąć należało, że sprawa była w stanie "zawiśnięcia" i niedopuszczalnym było wszczynanie kolejnych spraw mających na celu przymuszenie organu do załatwienia sprawy. Natomiast prawomocne zakończenie sprawy w ten sposób, że wyrokiem stwierdzono, że organ w sposób nieuprawniony nie rozpoznał sprawy, czy to w skutek bezczynności, czy przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania, daje możliwość skarżącemu użycia innego środka ochrony jego praw, to jest skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługują przy tym tożsame środki ochrony prawnej jak przy skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. żądanie wymierzenia grzywny i przyznania od organu sumy pieniężnej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, wszczynanie kolejnego postępowania sądowego w tym samym przedmiocie (stwierdzenia bezczynności lub prowadzenia postępowania w sposób przewlekły) wobec wcześniejszego jej prawomocnego osądzenia jest niedopuszczalne i godzi w powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3030/21 i postanowienia NSA z 18 marca 2021 r. sygn. akt III OZ 176/21 i 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OZ 440/22). W sytuacji natomiast gdy postępowanie jest w toku wszczęcie kolejnego postępowania przed prawomocnym zakończeniem pierwotnego jest niedopuszczalne z uwagi na stan zawisłości pierwszej sprawy. Obie te sytuacje czynią kolejną skargę niedopuszczalną z uwagi na art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.
Zauważyć również należy, że wszczynanie kolejnego postępowania nawet przy użyciu innego środka prawnego niż poprzednio, tj. skargi na bezczynność po rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania mogłoby niweczyć skutki kontroli kasacyjnej a ponadto prowadzić do sytuacji, w której w tej samej sprawie zapadłyby sprzeczne ze sobą wyroki. Dopóki zatem prawomocne orzeczenie uwzględniające skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i wyznaczające organowi termin do załatwienia sprawy nie jest wykonane, to kolejna skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest dopuszczalna ze względu na treść art. 170 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2883/19). Stan zawisłości sprawy oznacza bowiem przede wszystkim czas oczekiwania na zakończenie tego postępowania. Skoro poprzednim wyrokiem organowi zakreślono termin do załatwienia sprawy to do czasu uprawomocnienia się tego wyroku wskazany w nim termin nie rozpoczął biegu. Dopiero niewykonanie wyroku ze skargi na bezczynność lub przewlekłość, po jego uprawomocnieniu, daje możliwość dalszego dyscyplinowania organu w postaci skargi na niewykonanie wyroku przewidzianej w art. 154 P.p.s.a.
Ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ani w chwili wniesienia skargi, ani jej rozpoznawania przez Sąd pierwszej instancji sprawa wszczęta skargą z 3 kwietnia 2018 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania nie została prawomocnie zakończona, to Sąd ten nie mógł rozpoznać kolejnej skargi, bez względu na poczynioną jej modyfikację (ze skargi na przewlekłość na skargę na bezczynność). Uniemożliwiała to wyraźna przeszkoda procesowa z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., z uwagi na którą Sąd powinien odrzucić skargę. Nie czyniąc tego dopuścił do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Niedopuszczalność skargi z powodu, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a., jest przyczyną uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi uwzględnianą w postępowaniu kasacyjnym z urzędu bez względu na zarzuty skargi kasacyjnej. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, w której przyjął: "W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i także przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego".
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. i powołanych wyżej przepisów tj. art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 3 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.