III OSK 1961/24

III OSK 1961/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I SAB/Sz 20/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-04-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 20/24 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Dyrektora Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w punkcie I wyroku z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 20/24 zobowiązał Dyrektora Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S. (dalej także jako: Dyrektor) do rozpoznania wniosku M. M. (dalej także jako: skarżąca) z dnia 20 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w punkcie II stwierdził bezczynność Dyrektora oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził o Dyrektora na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżąca pismem z dnia 20 grudnia 2023 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 28 w związku z art. 22 pkt 5 ustawy o kontroli w administracji rządowej wniosła do Dyrektora o udostępnienie informacji w zakresie przesłania protokołu w ramach prowadzonej kontroli w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S. w 2023 roku przez Departament Kontroli Ministerstwa Obrony Narodowej w Warszawie wraz z żądaniami komisji kontrolującej i złożonymi do żądań wyjaśnieniami oraz zastrzeżeniami złożonymi do protokołu z kontroli.
W piśmie z dnia 14 stycznia 2024 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wnosząc o stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Dyrektora do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3. art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że termin do udostępnienia informacji, której żądała we wniosku z dnia 20 grudnia 2023 r. upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po 14 dniach od złożenia wniosku, jednak pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W związku z powyższym w ocenie skarżącej czyni to niniejszą skargę zasadną i konieczną.
Pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. skarżąca uzupełniła skargę przesyłając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odpowiedź Dyrektora na jej wniosek, którą uzyskała w dniu 16 stycznia 2024 r. i w której Dyrektor poinformował skarżącą, na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy dostępie do informacji publicznej, że nie jest możliwe udzielenie jej żądanej informacji ze względu na fakt, że informacje te dotyczą między innymi prywatnych osób fizycznych oraz są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Ponadto, w ocenie Dyrektora skarżąca nie sprecyzowała udostępnienia jakich dokładnie informacji żąda, co wyklucza możliwość selektywnego udzielenia odpowiedzi. Jednocześnie Dyrektor poinformował skarżącą, że przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek było spowodowane oczekiwaniem przez przychodnię na uzyskanie stosownej informacji prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Dyrektora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podniósł na wstępie, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, że jeżeli udostępnienie żądanej informacji publicznej nastąpiło po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu, to postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, co obliguje sąd do jego umorzenia na postawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym i z uwagi na fakt, że Dyrektor udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek z dnia 20 grudnia 2023 r., niniejsze postępowanie zdaniem Dyrektora stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinno zostać umorzone.
Następnie Dyrektor wskazał, że kontrola przeprowadzona w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S. przez Departament Kontroli Ministerstwa Obrony Narodowej w Warszawie dotyczyła m.in. realizacji postanowień o udzielenie zamówień publicznych, dyscypliny finansów publicznych, wynagrodzeń lekarzy pracujących w przychodni, struktury organizacyjnej ustalonej w Regulaminie Organizacyjnym i Statucie Przychodni, Regulaminu Wynagradzania w tym wynagrodzenia zasadniczego pracowników przychodni, cennika usług medycznych, czasu pracy pracowników przychodni, sposobu archiwizacji dokumentacji, wynajmowania pomieszczeń (gabinetów) na działalność konkurencyjną dla przychodni i stawek czynszu najmu gabinetów oraz wyłaniania usługodawców świadczeń zdrowotnych i realizacji wydatków z tego tytułu. W związku z tym w ocenie Dyrektora żądane przez skarżącą informacje zawarte w protokole z przeprowadzonej kontroli wraz ze złożonymi wyjaśnieniami, obejmujące wskazane powyżej kwestie, objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Dyrektor wyjaśnił bowiem, że ujawnienie powyższych informacji mogłoby wiązać się dla niego z konsekwencjami m.in. w zakresie konkurowania między publicznymi zakładami opieki zdrowotnej i podmiotami leczniczymi prywatnymi, o zawieranie kontraktów z NFZ, gdzie kryteria punktacji ofert są bardzo zróżnicowane, określane między innymi w zarządzeniach Prezesa NFZ, w tym dotyczące zazwyczaj nie tylko jakości, kompleksowości i ciągłości, ale także ceny.
Ponadto, Dyrektor zwrócił uwagę na to, skarżąca nie sprecyzowała, do jakich informacji domaga się dostępu, co wykluczało możliwość selektywnego udzielenia odpowiedzi z jednoczesnym zachowaniem w poufności informacji pochodzących ze sfery tajemnicy przedsiębiorstwa, które mogą mieć znaczenie m.in. na płaszczyźnie konkurencji stron, jako podmiotów leczniczych przedstawiających swoje oferty w konkursach NFZ na świadczenia lecznicze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w punkcie I wyroku z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 20/24 zobowiązał Dyrektora do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w punkcie II stwierdził bezczynność Dyrektora oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził o Dyrektora na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że z bezczynnością w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i będący w posiadaniu żądanej informacji, nie udostępnia tej informacji, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Dyrektor do ww. regulacji nie zastosował się.
Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje zawarte w protokole z kontroli przeprowadzonej przez Departament Kontroli Ministerstwa Obrony Narodowej w Warszawie, która odbyła się w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S. wraz z wyjaśnieniami i zastrzeżeniami złożonymi do protokołu kontroli, stanowią informację publiczną, a w konsekwencji czy Dyrektorowi można przypisać zarzut bezczynności w udostępnieniu tych informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał za całkowicie błędne i sprzeczne z przepisami prawa stanowisko Dyrektora, zgodnie z którym nie jest możliwe udzielenie żądanej przez skarżącą informacji z uwagi na fakt, iż informacje te dotyczą m.in. prywatnych osób fizycznych oraz są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, natomiast stawiane przez skarżącą pytanie nie precyzuje dokładnie, do jakich informacji skarżąca domaga się dostępu, co jednocześnie wyklucza możliwość selektywnego udzielania informacji.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 ustawy ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną.
Sąd I instancji zaznaczył, że to, czy dany dokument lub informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, czy też nie, nie zależy od woli organu i przyjętego przez organ celu sporządzenia danej informacji, lecz od jej merytorycznego charakteru. O udostępnieniu danej informacji decydują bowiem obiektywne i normatywne kryteria, tj. czy dana informacja jest informacją publiczną czy też nie.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie wyjaśnił, że z treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w posiadaniu organu, następuje w drodze decyzji. W przypadku zaś gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub dostęp do tej informacji odbywa się na odrębnych zasadach, albo też dane objęte wnioskiem nie stanowią takiej informacji, organ udziela wnioskodawcy odpowiedzi w formie pisma.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 ustawy) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że w sytuacji gdy wniosek o udostepnienie informacji publicznej będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i z taką sytuacją zdaniem Sądu I instancji mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, jako podmioty lecznicze niebędące przedsiębiorcą, wykonują działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych i jednocześnie jednostkami organizacyjnymi działającymi jako organy tworzące organów władzy publicznej. Ze względu na takie usytuowanie w systemie administracji publicznej, mają one obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecnie stwierdził, że SPZOZ w S. wykonuje więc zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, zaś dyrektor tego zakładu jest organem go reprezentującym, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną. W ocenie Sądu I instancji w świetle treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi więc wątpliwości, że adresat wniosku skarżącej, tj. Dyrektor Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja jako informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów je przeprowadzających. W związku z tym uznał, że oczekiwana przez skarżącą informacja, dotycząca udostępnienia protokołu z kontroli, która odbyła się w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S. i udostępnienie żądań komisji kontrolującej wraz z wyjaśnieniami i zastrzeżeniami złożonymi do protokołu kontroli, stanowi niewątpliwie informację publiczną, albowiem jest to informacja na temat działalności podmiotu publicznego.
Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że uzasadniony jest zarzut bezczynności Dyrektora w udostępnieniu ww. informacji publicznej. Bezczynność w takich sprawach nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej lecz też na udzielaniu odpowiedzi w sposób trudny do zrozumienia lub wprowadzający w błąd, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wbrew informacji Dyrektora zawartej w piśmie z dnia 16 stycznia 2024 r., żądanie zawarte we wniosku skarżącej było sformułowane wyjątkowo jasno i czytelnie - domaga się ona protokołu z kontroli, która odbyła się w organie wraz żądaniami komisji kontrolującej, wyjaśnieniami i zastrzeżeniami złożonymi do protokołu. Z kolei odpowiedź Dyrektora udzielona w formie pisma, czyli bez zachowania trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej, jakoby informacje te wymagały ochrony ze względu na dobro osób prywatnych czy też tajemnicę przedsiębiorcy, w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zdaniem Sądu I instancji całkowicie niezrozumiała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził więc, że Dyrektor w chwili wniesienia skargi i nadal pozostaje w bezczynności (pkt II sentencji wyroku), a zatem zobowiązał go, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie zastosowania się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku (w pkt I sentencji wyroku).
Stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała jednak zdaniem Sądu I instancji miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak Sąd I instancji wskazał, że podziela pogląd, zgodnie z którym prawo tego rodzaju kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. W rozstrzyganej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił zaś, że Dyrektor zareagował na żądanie skarżącej chociaż uczynił to nie zachowując warunków i terminu z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uznanie skargi M. M. za bezzasadną oraz o umorzenie postępowania, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z protokołu rozprawy z powództwa skarżącej przeciwko Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w S. o przywrócenie do pracy przeprowadzonej przed Sądem Rejonowym w S. I Wydział Cywilny w sprawie [...] co do faktu, iż skarżąca miała subiektywny, nie zaś obiektywny interes w udostępnieniu protokołu z kontroli, która odbyła się w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ S. i została przeprowadzona przez Departament Kontroli Ministerstwa Obrony Narodowej.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że adresat wniosku skarżącej – Dyrektor Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S. - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, podczas gdy informacja ta zawiera dane prywatnych osób fizycznych, a ponadto jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż zawiera informacje poufne, nieujawnione do wiadomości publicznej, a dotyczące struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa;
2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne uznanie, iż art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów je przeprowadzających ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy prawo dostępu do informacji publicznej nie ma absolutnego charakteru, ale z mocy art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych;
3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny legalności decyzji organu – Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ bez rozważenia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, które wynikają z akt sprawy i które legły u podstaw zaskarżonego aktu, a więc poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia bez zbadania oraz wszechstronnej oceny stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, których prawidłowa ocena winna doprowadzić Sąd do wniosku, iż organ zasadnie odmówił skarżącej udzielenia informacji dotyczących zagadnień wymienionych w treści protokołu pochodzącego z kontroli przeprowadzonej w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej w S., powołując się na to, że są one objęte tajemnicą przedsiębiorcy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że skarżąca w dniu 9 maja 2023 r. wytoczyła przez Sądem Rejonowym w S. IV Wydział Pracy powództwo przeciwko Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w S. o przywrócenie do pracy. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wniosek z dnia 20 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej został złożony w trakcie toczącego się postępowania o przywrócenie skarżącej do pracy, które nadal nie zostało zakończone. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że podczas rozprawy przeprowadzonej w sprawie dotyczącej przywrócenia skarżącej do pracy, która odbyła się w dniu 10 kwietnia 2024 r. pełnomocnik powódki wniósł o zwrócenie się do strony pozwanej o przedłożenie protokołu z kontroli Departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej z 2023 roku, który skarżąca chciała wykorzystać w toczącej się przed Sądem Rejonowym sprawie.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie powyższe świadczy jednoznacznie o tym, że skarżąca miała subiektywny, nie zaś obiektywny interes w żądaniu udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej protokołu z kontroli, która odbyła się w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S., bowiem chciała ona w ten sposób wykorzystać zawarte w protokole informacje na potrzeby powództwa wytoczonego przeciwko Dyrektorowi w sprawie o przywrócenie do pracy.
W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że prawo dostępu do informacji publicznej stanowi instrument umożliwiający społeczeństwu jak najszerszą kontrolę instytucji publicznych, jednak nie może być wykorzystywane w celu realizacji prywatnych interesów wnioskodawcy, stąd też podlega określonym w ustawie ograniczeniom.
Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie powtórzyła argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę dotyczącą tego, że żądane przez skarżącą informacje zawierają dane prywatnych osób fizycznych, a także są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż zawierają informacje poufne, nieujawnione do wiadomości publicznej, a dotyczące struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa, a także ponownie podniosła zarzut nieprecyzyjności wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że w niniejszej sprawie zasadnie odmówiono skarżącej udzielenia informacji dotyczących zagadnień wymienionych w treści protokołu pochodzącego z kontroli przeprowadzonej w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i udzielenie jej żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem podkreślając jednocześnie prawidłowość zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w którym uznano, że wniosek skarżącej jest sformułowany jasno i czytelnie, jej skarga była uzasadniona, zaś stanowisko Dyrektora całkowicie błędne i sprzeczne z przepisami prawa, a ponadto, że Dyrektor udzielił odpowiedzi w sposób trudny do zrozumienia lub wprowadzający w błąd, a także w formie niezgodnej z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. w formie w pisma z powołaniem się na ograniczenia w dostępie do żądanej informacji publicznej ze względu na dobro osób prywatnych, czy też tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżąca, odnosząc się do argumentacji strony skarżącej kasacyjnej w zakresie zarzutów co do tego, że żądając udostępnienia informacji publicznej realizuje swój prywatny interes, podniosła, że w następstwie wyników przeprowadzonej kontroli Minister Obrony Narodowej zwolnił z pracy osobę pełniącą dotychczas funkcję Dyrektora Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S., a opinia publiczna, czy społeczeństwo w ramach kontroli instytucji publicznych zagwarantowanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej powinno uzyskać dostęp do danych i informacji zawartych w wystąpieniu pokontrolnym z kontroli i wszystkich dokumentów z nią związanych.
W piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2024 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dodatkowych dokumentów załączonych do pisma w celu potwierdzenia, że w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w S. nie funkcjonuje kancelaria tajna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 133 § 1 p.p.s.a. upatrując jego naruszenia w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie "oceny legalności decyzji organu – Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ bez rozważenia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, które wynikają z akt sprawy i które legły u podstaw zaskarżonego aktu, a więc poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia bez zbadania oraz wszechstronnej oceny stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, których prawidłowa ocena winna doprowadzić Sąd do wniosku, iż organ zasadnie odmówił skarżącej udzielenia informacji dotyczących zagadnień wymienionych w treści protokołu pochodzącego z kontroli przeprowadzonej w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej w S., powołując się na to, że są one objęte tajemnicą przedsiębiorcy". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Natomiast wskazane w powyższym przepisie orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, a z treści omawianego zarzutu wynika, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było właśnie wytknięcie Sądowi I instancji dokonanie błędnej oceny zawartych w aktach sprawy dokumentów, tj. odpowiedzi Dyrektora na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, którą zresztą Dyrektor błędnie określa w skardze kasacyjnej jako "decyzja". Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednak służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym pismo Dyrektora z dnia 16 stycznia 2024 r. będące odpowiedzią na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, które – co wymaga podkreślenia – nie stanowi decyzji administracyjnej, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny podnoszona w ramach skargi kasacyjnej nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu, dlatego też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.
W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju skutecznych zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Ze względu na sposób skonstruowania zarzutów naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, czy też ich niewłaściwe zastosowanie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany jako naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez "błędne uznanie, że adresat wniosku skarżącej – Dyrektor Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S. - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, podczas gdy informacja ta zawiera dane prywatnych osób fizycznych, a ponadto jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż zawiera informacje poufne, nieujawnione do wiadomości publicznej, a dotyczące struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z uwagi na jego błędną konstrukcję.
Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia prawa materialnego albo poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 u.d.i.p. albo jego niewłaściwe zastosowanie, strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu powołała w sposób nieprecyzyjny przepis, którego naruszenie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Nie dostrzegła bowiem, że art. 4 ust. 1 u.d.i.p. składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z pięciu punktów, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
Niezależnie jednak od powyższego o wadliwości tego zarzutu świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwym uznaniu, że "Dyrektor Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej SPZOZ w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej", a także w nieprawidłowej - zdaniem skarżącego kasacyjnie - ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, a także odpowiedzi Dyrektora na ww. wniosek. Naruszenia ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jej ocenie przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej oraz w pominięciu przez Sąd I instancji, że zawiera ona dane prywatne osób fizycznych oraz jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia, nieprecyzyjnie powołanego przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.
Strona skarżąca kasacyjnie próbuje zwalczyć ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie także na podstawie drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, w którego treści wytyka naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że przepis ten "zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów je przeprowadzających ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy prawo dostępu do informacji publicznej nie ma absolutnego charakteru, ale z mocy art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych". Również na podstawie tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w nieprawidłowej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej i uznaniu, że zawiera on żądanie udostępnienia informacji, które podlegają ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Natomiast jak już wskazywano niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, co czyni także ten zarzut nieskutecznym.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego sformułowanego w skardze kasacyjnej, jak i wniosku dowodowego skarżącej zawartego w piśmie z dnia 7 sierpnia 2024 r. Wnioski te dotyczyły bowiem przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a zatem nie zachodziła potrzeba włączania ich w poczet tych akt. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający.