III OSK 1955/25

III OSK 1955/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Hanna Knysiak - Sudyka
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 71/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2025-07-01
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lipca 2025 r. sygn. akt II SAB/Bd 71/25 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. W. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 lipca 2025 r. (II SAB/Bd 71/25) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. W. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z 14 marca 2025 r. (data wpływu: 18 marca 2025 r.) skarżąca na podstawie art. 2 w zw. z art. 15 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.") zwróciła się do organu o udostępnienie poniższych informacji publicznych:
1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej ze wskazanych chorób u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?
2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19. roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?
3. Według informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?
5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
6. Ile dzieci i dorosłych do 19. roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?
7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?
8. Za ile z tych niepożądanych odczynów wypłacono odszkodowanie?
9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?
10. W jaki sposób mogę ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?
11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.
12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?
13. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do mojego dziecka?
14. Czy Minister Zdrowia wydając rozporządzenie w sprawie szczepień obowiązkowych zastępujące uchylony przez Trybunał Konstytucyjny komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego dokonał analizy sytuacji epidemiologicznej zgodnie z treścią art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych?
15. Jeśli tak, to gdzie możemy zapoznać się z tą analizą?
16. Jeśli nie ma analizy zawartej w delegacji ustawowej upoważniającej Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia, to czy takie rozporządzenie jest zgodne z Konstytucją RP?
17. Z czego wynika różnica w zakresie szczepień obowiązkowych w dwóch sąsiadujących ze sobą państwach z zapewnionym w ramach Unii Europejskiej prawem do swobodnego przepływu osób np. w Niemczech jedno szczepienie obowiązkowe od 2017 r., w Polsce dziecko otrzymuje ponad 40 dawek szczepień?
Odpowiadając na złożony wniosek, pismem z 31 marca 2025 r. Inspektor Sanitarny odniósł się do postawionych we wniosku pytań, wskazując, że:
1. O wyjaśnienie dotyczące utrzymywania się odporności po podaniu szczepionek jakie Pani wymieniła w piśmie, powinna się Pani zwrócić bezpośrednio do producentów danych szczepionek lub Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, ponieważ Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie jest instytucją prowadzącą działalność naukowo-badawczą i w związku z tym nie posiada informacji w zakresie dotyczącym pochodzenia poszczególnych składników zawartych w preparatach szczepionkowych, które mają wpływ na wytworzenie odporności oraz ich działania na organizm człowieka.
2. Szczepienia obowiązkowe osób dorosłych prowadzone są wtedy jeżeli wymaga tego sytuacja epidemiologiczna. Ponadto obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym jest jednakowy dla osób niepełnoletnich i osób dorosłych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie ma możliwości odpowiedzieć na pytanie o listę osób dorosłych uchylających się od szczepień i się do tego ustosunkować ponieważ nie prowadzi tego typu statystyk.
3. PPIS nie prowadzi statystyk szczepień wykonanych u osób narodowości ukraińskiej, romskiej i czeczeńskiej. Proszę się zwrócić do prof. I. P. skoro takie badania prowadzi.
4. O podaniu szczepionki każdorazowo decyduje lekarz na podstawie prawidłowo przeprowadzonej kwalifikacji. Istotne jest zebranie wywiadu epidemiologicznego przed szczepieniem. Bardzo rzadko występują rzeczywiste przeciwwskazania do podania szczepionki. Są to m.in. silne reakcje alergiczne na składniki szczepionki (w tym wstrząs anafilaktyczny) lub poważny odczyn po poprzedniej dawce tej samej szczepionki. Zabezpieczeniem przed ewentualnym niepożądanymi skutkami szczepień ochronnych stanowi poprzedzające samo szczepienie badanie kwalifikacyjne, wykonane najpóźniej na 24 godziny przed zastosowaniem szczepionki. Badanie przeprowadza lekarz, stosując się do postanowień art. 17 ust. 2-5 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 924 ze zm.), który orzeka o możliwości przeprowadzenia szczepienia lub wskazuje przyczynę uzasadniającą odmowę jego wykonania. Lekarz kwalifikujący do szczepienia ponosi odpowiedzialność za ewentualne negatywne skutki swojej decyzji. Ponadto lekarz dokonujący kwalifikacji do szczepienia powinien każdy przypadek rozpatrywać indywidualnie, zgodnie z aktualnym stanem wiedzy medycznej oraz rozważyć ewentualne przeciwwskazania. Organ nie prowadzi statystyk odroczeń lekarskich, ponieważ każde zwolnienie ze szczepień traktowane jest indywidualnie.
5. Na terenie działania urzędu PPIS w ciągu ostatnich 5 lat nie zarejestrowano przypadku nie wywiązania się z ustawowego obowiązku nie zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego przez lekarza w związku z tym nie było podstaw prawnych do nałożenia grzywny.
6. Do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] w ciągu ostatnich 5 lat nie został zgłoszony żaden przypadek śmiertelny po podaniu preparatów szczepionkowych u dzieci i dorosłych do 19. roku życia. Dane na podstawie rejestrów zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych prowadzonych przez PPIS zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r., nowelizacja z 31 grudnia 2020 r.
7. PPIS na podstawie rejestrów niepożądanych odczynów poszczepiennych, informuje że w ciągu ostatnich 5 lat zanotowano 2 przypadki NOP zakwalifikowanego jako ciężki. Po podaniu preparatu doszło do zasłabnięcia, wystąpił spadek ciśnienia, bladość powłok skórnych, pojawiła się wiotkość uogólniona i nudności.
8. PPIS informuje, iż nie posiada statystyk dotyczących wypłaconych odszkodowań dla osób, u których miało miejsce wystąpienie niepożądanego odczynu poszczepiennego.
9. Konieczność wykonania obowiązkowego szczepienia nie pozostaje w sprzeczności z art. 47 Konstytucji RP. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek szczepień nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (wyrok NSA II OSK 769/19). Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne, każdorazowo poprzedzające szczepienie, celem stwierdzenia, czy istnieją przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Podczas badania rolą lekarza jest ocenić, czy w indywidualnym przypadku bilans korzyści płynących z wykonania szczepienia przewyższa ewentualne ryzyko wystąpienia NOP.
10. W sprawie ewentualnego odszkodowania za szkody spowodowane negatywnym skutkiem szczepienia odpowiada lekarz kwalifikujący do szczepienia o ile popełnił błąd oraz Skarb Państwa, który działa na podstawie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 924 ze zm.). Zakres odpowiedzialności obejmuje również ponoszenie kosztów rehabilitacji.
11. Wykluczenie nadwrażliwości na składniki szczepionki należy rozpocząć od ustalenia faktu występowania takiego stanu. Stopień wrażliwości organizmu na szczepionki jest indywidualny i może zostać ustalony podczas badania kwalifikacyjnego do szczepienia ochronnego prowadzonego w oparciu o art. 17 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 924 ze zm.). W tej sprawie proszę zwrócić się do lekarza przeprowadzającego kwalifikację do szczepień, bądź w razie potrzeby do lekarza specjalisty w danej dziedzinie. PPIS nie prowadzi badań o takim charakterze i nie posiada wiedzy kto oczekiwane przez Panią badania prowadzi oraz jakie rejestruje wyniki.
12. Światowa Organizacja Zdrowia systematycznie opracowuje i aktualizuje rekomendacje dotyczące polityki zdrowotnej, w tym szczepień ochronnych. Jeżeli chodzi o drugi człon pytania proszę się zwrócić bezpośrednio do w/w organizacji.
13. Podstawowym aktem prawnym dotyczącym obowiązkowych szczepień ochronnych jest ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 924 ze zm.). Aktem wykonawczym jest § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1284).
14. - 16. O odpowiedzi na te pytania proszę się zwrócić bezpośrednio do Ministra Zdrowia.
17. Każdy kraj Unii Europejskiej jest niezależnym państwem i dlatego jest odpowiedzialny za swoją krajową politykę dotyczącą zdrowia publicznego, w tym program i harmonogram szczepień. W związku z tym samodzielnie ustala akty prawne dotyczące wykonywania szczepień ochronnych na terenie Polski.
Oprócz tego organ stwierdził, że część postawionych pytań nie dotyczy informacji przez niego wytworzonych, ani też nie odnosi się do niego, jak choćby zapytanie odnośnie badań bezpieczeństwa szczepionek, wskazując, że właściwy w tej materii jest Narodowy Instytut Leków w Warszawie do którego należy się zwrócić. Zakres kompetencji Inspekcji Sanitarnej regulują przepisy ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416). Z kolei część pytań nie dotyczy faktów, a próby uzyskania opinii czy oceny, a w niektórych przypadkach wkraczają w kwestie medyczne, wykraczające poza kompetencje organu. Wątpliwości co do składu, sposobu produkcji i działania szczepionki winny być kierowane do jej producenta, zaś wątpliwości związane z dopuszczeniem na rynek i informacje obejmujące działania niepożądane do Prezesa Urzędu Rejestracji Leków w Warszawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność organu, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, stwierdzając, że wprawdzie organ udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, jednakże odpowiedź ta w nikłym stopniu odpowiadała na postawione pytania, odsyłając do publikacji.
Sąd nie miał wątpliwości, że Inspektor Sanitarny jest organem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust 1 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a zatem spełniona została przesłanka podmiotowa zastosowania ustawy. Do rozważenia pozostał charakter żądanych informacji, a zatem przesłanka przedmiotowa. Odwołując się do treści przepisów u.d.i.p., ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawy o z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania WSA stwierdził, że Inspektor Sanitarny nie uchylił się od realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej, ponieważ udzielił w terminie wynikającym z ustawy odpowiedzi na niego. Zdaniem Sądu meriti pytania postawione we wniosku tylko częściowo komponowały się w zakres informacji publicznej, które mógł posiadać organ, jak w przypadku pytań nr 5 – 7. W pozostałym zakresie, tj. pytań 1 – 4, 8 – 17 w ocenie Sądu pierwszej instancji Inspektor Sanitarny nie był zobowiązany do udzielenia żądanych informacji, a wystarczającym działaniem byłoby poinformowanie wnioskodawczyni, z pominięciem formy decyzji, że organ nie posiada żądanej informacji, bo pytanie nie dotyczy informacji publicznej lub stanowi domenę działalności innego rodzaju podmiotów.
Wymienione we wniosku pytania dotyczyły m.in. stanowiska organizacji międzynarodowej w kwestii szczepień ochronnych (pyt. 12), zgodności z przepisami prawnymi szczepień ochronnych (pyt. 9, 13), udzielenia porady w zakresie sposobu ubiegania się o odszkodowanie (pyt. 10), kwestii medycznych (pyt. 1, 11), udzielania informacji statystycznych, którymi organ nie dysponuje (pyt. 2-4, 8), spraw należących do zakresu działania Ministra Zdrowia (pyt. 14-16), szczepień ochronnych w Niemczech (pyt. 17), które nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej.
W konsekwencji Sąd a quo doszedł do przekonania, że udzielona przez organ odpowiedź była zupełna i prawidłowa. Inspektor Sanitarny w stopniu wystarczającym odniósł się do wszystkich pytań, nie naruszając wskazanych w skardze przepisów u.d.i.p., stąd nie pozostawał w bezczynności.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.
Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca powołując się na jeden z judykatów NSA stwierdziła, że udzielona przez organ odpowiedź na wniosek była niepełna, co traktowane jest na równi z bezczynnością, zaś Sąd meriti związany przepisami prawa, a zwłaszcza art. 134 § 1 p.p.s.a. zobligowany był do zbadania całości sprawy, w tym okoliczności niepodniesionych w skardze. Taka pełna ocena doprowadziłaby sąd do przekonania, że wskutek niepełnego udzielenia odpowiedzi na stawiane pytania organ pozostawał w bezczynności. Ponadto, także w oparciu o orzeczenie NSA stwierdzono, że w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji nie jest wystarczające samo stwierdzenie, ale konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w oparciu o powyższe kryteria, Naczelny Sąd Administracji doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Złożony środek zaskarżenia zawiera wyłącznie jeden zarzut, wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Dla przypomnienia, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.):
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podniesiony zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1. u.d.i.p. Zarzucono w nim, że niezastosowanie tych przepisów skutkowało "uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy organ administracji nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania". W tym miejscu należy zauważyć, że zbliżony konstrukcyjnie do podniesionego zarzut był już przedmiotem rozważań NSA – na gruncie sprawy o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych – w szczególności w wyrokach z 20 stycznia, III OSK 365/25 i III OSK 367/25; z 14 stycznia 2025 r., III OSK 945/25; z 13 grudnia 2024 r., III OSK 2115/24, a argumentacja tam zaprezentowana w pełni koresponduje z niniejszą sprawą i podziela ją w całości Naczelny Sąd Administracyjny, stąd też dalsze rozważania będą zbieżne z poglądami prezentowanymi w powyższych judykatach (zob. też wyrok NSA z 22.05.2025 r., III OSK 319/25; wyrok NSA z 13.12.2024 r., III OSK 2180/24; wyrok NSA z 13.12.2024 r., III OSK 2179/24; te i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.).
Pomijając kwestię wątpliwości sądu, co do prawidłowości kwalifikacji podniesionych jako naruszone przepisów w kategorii prawa materialnego, konstrukcja tak postawionego zarzutu może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia przejawia się tym, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego ma miejsce wówczas, gdy sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 2.12.2025 r., III OSK 2810/24; wyrok NSA z 7.02.2025 r., III OSK 2239/22; zob. także: wyroki NSA z: 24.09.2025 r., I OSK 1861/22; z 29.07.2025 r., III OSK 3229/23; z 18.11.2025 r., III OSK 2709/24; z 15.10.2025 r., III OSK 2876/24).
W analizowanej sytuacji, autor skargi kasacyjnej opisał wyłącznie podniesiony zarzut ze wskazaniem przepisów, bez podania dlaczego w jego ocenie przepisy te winny mieć w sprawie zastosowanie w połączeniu z przepisami, które wskazał sąd w uzasadnieniu. Zatem zarzut ten mógłby odnieść zamierzony rezultat, gdyby skarżąca powołując się na niezastosowanie określonych przepisów, podała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Podniesiony zarzut jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawierają takiego wyjaśnienia, co uzasadniało brak możliwości uznania go za skuteczny.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście zarzutu naruszenia prawa materialnego, wyartykułowanego jako niezastosowanie określonych przepisów, wyraża pogląd, że nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3.12.2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14.05.2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28.03.2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2.03.2012 r., I OSK 294/12). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14.04.2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z 19.12.2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z 15.03.2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3.10.2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16.03.2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej.
Poza tym, nieskuteczność podniesionego zarzutu jest efektem bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1.03.2017 r., II FSK 3133/16).
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (tak też NSA w wyrokach z: 2.12.2025 r., III OSK 2811/24; 28.10.2025 r., II GSK 1800/23).
Podzielić także należy stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r. (II GSK 879/21), w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".
Warto ponownie przypomnieć w tym miejscu, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.
Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności.
Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów (zob.: wyrok NSA z 6.06.2025 r., III OSK 654/22; por. także wyroki NSA z: 4.11.2025 r., III OSK 2485/24; 28.10.2025 r., III OSK 394/24; 7.10.2025 r., III OSK 2197/22).
To zatem treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów determinuje zakres jej rozpoznania. Jednakże nawet wadliwe skonstruowanie zarzutów kasacyjnych nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od rozpoznania złożonego środka zaskarżenia, o czym przesądził NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., wydanej w sprawie o sygn. akt: I OPS 10/09.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27.01.2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.
Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżącej o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 14 marca 2025 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje także do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącej pełnej odpowiedzi na jej pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącej niepełnej odpowiedzi na jej pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w ogóle nie odniosła się do merytorycznej argumentacji Sądu meriti, w której w sposób konkretny wykazano prawidłowość działania organu w kontekście wszystkich siedemnastu pytań wniosku z 14 marca 2025 r. Tymczasem, skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżącej.
W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec braku jakiegokolwiek nawiązania w postawionym zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści tego przepisu, za Sądem pierwszej instancji należy tylko wskazać, że organ nie dokonywał przedłużenia terminu na rozpoznanie wniosku skarżącej i udzielił na niego odpowiedzi w terminie wynikającym z ustawy. Wobec powyższego, zarzut ten jest całkowicie chybiony.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że działanie organu było zgodne z przepisami u.d.i.p. Organ udzielił skarżącej informacji w sposób pełny i konkretny, co uwolniło go od zarzutu bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.