III OSK 1954/22

III OSK 1954/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3067/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-09
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1082
art.89 ust.1 i 3, art.32 ust.5 i 6, art.31 ust.6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.141 §4, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.77 §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3067/21 w sprawie ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji na rzecz Gminy P. 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3067/21 oddalił skargę Gminy P. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 2 lipca 2021 r. nr DWST-WOOS.4021.57.2021.IT w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy P. w dniu 11 lutego 2020 r. podjęła uchwałę nr XVI/95/2020. W uchwale tej wyrażono zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2020 r. Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w J.. Uczniom likwidowanej szkoły jako miejsce kontynuacji nauki wskazano Szkołę Podstawową im. [...] w K.. Zachodniopomorski Kurator Oświaty (dalej także: "kurator") postanowieniem z dnia 13 marca 2020 r. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej.
W związku z powyższym Wójt Gminy P. w dniu 26 marca 2020 r. wniósł zażalenie.
W dniu 28 maja 2020 r. Minister Edukacji Narodowej wydał postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty.
Korzystając z przysługującego mu prawa Gmina P. wniosła skargę na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który tę skargę uwzględnił wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 1482/20.
W dniu 26 lutego 2021 r. Wójt Gminy P. przesłał do Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty wniosek o wydanie opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w J. z dniem 31 sierpnia 2022 r. Do wniosku dołączono uchwałę nr XXXI/179/2021 Rady Gminy P. z dnia 23 lutego 2021r. zmieniającą uchwałę nr XVI/95/2020 Rady Gminy P. z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w J. oraz odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 1482/20.
W związku z powyższym w dniu 8 marca 2021 r. kurator przesłał do gminy pismo wzywające ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku dotyczącego zamiaru likwidacji szkoły w J. Kurator wezwał gminę m. in. do urealnienia i przedstawienia obecnych okoliczności i warunków podlegających analizie przy wydawaniu opinii w ww. sprawie, formy i trybu zawiadomienia rodziców uczniów tej szkoły o zamiarze jej likwidacji z końcem roku szkolnego 2021/2022, aktualnych przesłanek uzasadniających likwidację szkoły w J., planowanej liczby uczniów i oddziałów w ww. szkole od dnia 1 września 2022 roku, zmianach demograficznych szczególnie dotyczących dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu, zabezpieczenia organizacji dowozu uczniów i dzieci od dnia 1 września 2022 r. do szkoły, do której miałyby być przeniesieni uczniowie.
W odpowiedzi na wezwanie kuratora Gmina P. w piśmie z dnia 17 marca 2021 r., znak: OS.4421.1.2020 wskazała, że do wszystkich rodziców uczniów szkoły w J. zostanie wystosowane pismo z informacją o zamiarze likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2022 r. Zawiadomienia zostaną wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej, ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zgodnie z obowiązującymi przepisami w terminie do 28 lutego 2022 r.
Zachodniopomorski Kurator Oświaty, w wyniku uchylenia przez Sąd ww. postanowienia z dnia 13 marca 2020 r., dokonał ponownej analizy złożonego w sprawie wniosku, w tym przesłanek formalnych i prawnych likwidacji szkoły.
Postanowieniem z dnia 26 marca 2021 r., znak: WWEAS.542.19.2021.DA Kurator negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w J. z dniem 31 sierpnia 2022 r.
Na wskazane wyżej postanowienie Wójt Gminy P. pismem z dnia 30 marca 2021 r. wniósł zażalenie do Ministra Edukacji i Nauki (dalej: "Minister").
Po rozpoznaniu zażalenia, Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia 2 lipca 2021 r., nr DWST-WOOS.4021.57.2021.IT, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, zwana dalej: "ustawa Prawo oświatowe"), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na powyższe postanowienie Gmina P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Gminy P. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organy ustaliły, że uczniami Szkoły Podstawowej w J. są także dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego. W odniesieniu do zapewnienia im kontynuacji wychowania przedszkolnego, w uzasadnieniu do uchwały wskazano lakonicznie, że przy Szkole Podstawowej w K. funkcjonują trzy oddziały przedszkolne oraz punkt przedszkolny znajdujący się w miejscowości P. i podporządkowany szkole w K. Minister zauważa, że strona nie poświęciła uwagi ocenie warunków korzystania z wychowania przedszkolnego dzieci dotychczas korzystających z wychowania przedszkolnego w Szkole Podstawowej w J., jak i mających prawo do korzystania z niego. Organ wskazał, iż z danych systemu informacji oświatowej (SIO) wynika, że według stanu w dniu 30 września 2020 r. w roku szkolnym 2020/2021 do oddziału przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w J. uczęszcza 13 dzieci, (5 pięciolatków i 8 sześciolatków). Jak wynika z danych demograficznych przedstawionych w uzasadnieniu do uchwały Rady Gminy P., w roku szkolnym 2022/2023 nawet 42 dzieci urodzonych w latach 2016-2019 i zameldowanych na terenie obwodu szkoły w J., będzie miało prawo korzystania z wychowania przedszkolnego, w tym będzie 12 sześciolatków, mających obowiązek realizacji rocznego przygotowania przedszkolnego, 12 pięciolatków, 10 czterolatków i 8 trzylatków. Zgodnie z protokołem oględzin Szkoły Podstawowej w K., w roku szkolnym 2020/2021 do oddziałów przedszkolnych uczęszcza 62 dzieci, w 3 oddziałach. Według protokołu z oględzin "nie ma tam miejsca na większą liczbę grup dzieci". Co oznacza zagrożenie naruszenia przepisu art. 31 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym dzieci w wieku 3-5 lat mają prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego.
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że organ podkreślił, że gmina P. nie prowadzi żadnego przedszkola. Wychowanie przedszkolne realizowane jest w oddziałach funkcjonujących przy szkołach podstawowych oraz punkcie przedszkolnym w Przelewicach. W systemie informacji oświatowej wykazano, że w oddziałach przedszkolnych w Szkole Podstawowej w K. dostępna liczba miejsc wynosi 75. Z wychowania przedszkolnego w punkcie przedszkolnym - zgodnie z danymi SIO - w roku szkolnym 2020/2021 korzysta 25 dzieci, w tym jeden dwulatek oraz 24 dzieci w wieku 3 lat. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2020 r. poz. 1520), wychowaniem przedszkolnym w punkcie przedszkolnym objętych może być nie więcej niż 25 dzieci. Powyższe informacje wskazują na fakt, że co prawda liczba miejsc w oddziale przedszkolnym szkoły w K. byłaby wystarczająca łącznie dla obecnych przedszkolaków oddziału w K. i J., ale nie pozostałoby już miejsca dla nowych chętnych dzieci. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z ogólnodostępnymi danymi prezentowanymi przez Główny Urząd Statystyczny, liczba dzieci w wieku 3-6 zameldowanych na terenie Gminy P., wg stanu w dniu 31 grudnia 2020 r., a zatem uprawnionych do korzystania z wychowania przedszkolnego, wynosi 208. Liczba ta znacznie przekracza liczbę zorganizowanych miejsc w placówkach wychowania przedszkolnego w Gminie P.
Argumentacje powyższą Sąd I instancji uznał za zasadną i przekonującą, co przełożyło się na ustalenie, iż likwidacja Szkoły doprowadziłaby do naruszenia dyspozycji art. 31 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Należy również zważyć, że przeniesienie uczniów likwidowanej Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w J. do Szkoły Podstawowej im. [...] w K., jak słusznie ocenił organ, powoduje pogorszenie warunków nauczania i w konsekwencji narusza dobro dziecka, a tym samym jest sprzeczne z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał organ w uchwale Rady Gminy P. ani w innych dokumentach nie przedstawiono warunków dowożenia dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Brak nawet deklaracji ze strony organu prowadzącego, że taki dowóz w stosunku do tych dzieci będzie się odbywał oraz brak deklaracji zwrotu kosztów przejazdu dzieci i ich opiekunów sprawia, że Minister uznaje, że dzieci korzystające z wychowania przedszkolnego i mieszkające w pobliżu szkoły w J. zostaną pozbawione ustawowo zagwarantowanej możliwości rozwoju w środowisku przedszkolnym.
Stanowisko powyższe w ocenie Sądu należy uznać za prawidłowe bowiem sprawy związane z odległością placówek oświatowych od miejsc zamieszkania dzieci powinny być uwzględniane w uchwale rady gminy w przedmiocie ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Uchwała tego rodzaju jest aktem prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 32 ust. 1-2 ustawy Prawo oświatowe). Zgodnie z art. 32 ust. 3 zd. 2 ustawy Prawo oświatowe droga dziecka spełniającego obowiązek, o którym mowa w art. 31 ust. 4, i dziecka pięcioletniego z domu do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, niepublicznego przedszkola, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o finansowaniu zadań oświatowych"), oddziału przedszkolnego w niepublicznej szkole podstawowej, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, albo niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w których gmina zapewniła tym dzieciom warunki spełniania tego obowiązku oraz realizacji prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego, nie powinna przekraczać 3 km. Jeżeli natomiast droga do placówki oświatowej przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice (art. 32 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe). Ponadto zgodnie z art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ słusznie zatem wskazał, iż uchwała Rady Gminy P. z dnia 11 lutego 2020 r. nr XVI/95/2020, narusza w tym zakresie dyspozycję art. 32 ust 5 i 6 ustawy Prawo oświatowe Gmina miała zapewnić uczniom oraz dzieciom w wieku przedszkolnym bezpłatny transport zgodnie z powołanymi wyżej przepisami Prawa oświatowego, które określają wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły (oddziału przedszkolnego). To zaś prowadzi do wniosku, że organ prowadzący szkołę (skarżąca Gmina) nie spełniała ustawowego warunku likwidacji szkoły.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."):
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 89 ust. 1 i 3 w zw. z art. 32 ust. 5 i 6 oraz art. 31 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązkiem Rady Gminy w zakresie uzasadnienia projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły przekazanego do zaopiniowania kuratorowi oświaty jest wskazywanie na okoliczności, które wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (m.in. bezpłatnego transportu, czy też zapewnienia możliwości nauki), jak również przejawiające się w uznaniu że ww. kwestie podlegają ocenie kuratora oświaty, co stanowi przekroczenie jego kompetencji ustawowych,
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, polegające na zdawkowym i ogólnikowym odniesieniu się do wpływu elementów o charakterze celowościowym, norm pozaprawnych oraz polityki oświatowej państwa, w sytuacji w której ww. okoliczności nieznajdujące oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa leżały u podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji, jak również poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku,
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy skutkujące uznaniem, że Gmina P. nie zapewni w wyniku likwidacji szkoły prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Gmina P. zapewnia realizację ww. zadania w całości.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił – art. 89 ust. 1 i ust. 3 prawa oświatowego, który pozwala zlikwidować szkołę publiczną przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty w przypadku szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zaznaczyć także należy, że zgodnie z art. 4 pkt 20 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli jest w niej mowa o uczniach, to należy przez to rozumieć także słuchaczy i wychowanków – czyli także np. dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej.
Istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej w uchwałę samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczącą jej likwidacji. Przypomnieć należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, zagwarantowanej przez art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 ustawy Prawo oświatowe). W doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ustawa Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy Prawo oświatowe). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji "organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, subiektywna ocena wpływu przekształcenia szkoły na komfort uczniów czy ogólnie mieszkańców gminy, ani przeświadczenie, iż nauka w większej placówce może mieć negatywny wpływ na edukację uczęszczających do niej uczniów." Co więcej Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że "negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta w części na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, na polityce oświatowej państwa, a więc wykraczającej poza granice ingerencji w samodzielność gminy". Wydawana w przedmiocie likwidacji szkoły opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminy, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa – na co zwracał uwagę zwłaszcza organ I instancji. Prowadzi to do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdy decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy.
Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. Zatem przesłanki wydania zarówno pozytywnej, jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły muszą być określone przez konkretne przepisy ustawy, a oparte na arbitralnym uznaniu organu administracji rządowej. Kurator oświaty (a także minister), jako organ administracji publicznej, wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii nie może działać w sposób dowolny, nawet pomimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów. Naczelny Sąd Administracyjny z aprobatą odnosił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), zgodnie z którym kurator oświaty jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) - (a) z końcem roku szkolnego, (b) po zapewnieniu przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej, o tym samym lub zbliżonym profilu i (c) po powiadomieniu na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły rodziców uczniów i właściwego kuratora. Te wszystkie elementy znalazły się w opiniowanej uchwale Rady Gminy P. z dnia 11 lutego 2020 r. nr XVI/95/2020 zmienionej uchwałą z dnia 23 lutego 2021 r. nr XXXI/179/2021 w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w J. Również organy administracyjne, jak i Sąd I instancji nie dopatrzyły się w tym zakresie żadnych uchybień. Oczywiście nie da się wyczerpująco wskazać przesłanek opinii negatywnej, jednak zawsze niezbędne jest wyznaczenie w niej konkretnego obowiązku, którego realizacja przez organ prowadzący – w razie likwidacji – będzie zagrożona lub uniemożliwiona (Pilich Mateusz (red.), Komentarz do art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz (System Informacji Prawnej LEX). Wyliczenie powyższe nie jest wyczerpujące, ale każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać, co należy mocno podkreślić, podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku zarzut arbitralnego działania przez kuratorowi byłby słuszny.
W niniejszej sprawie Minister Edukacji i Nauki naruszenia takiego obowiązku dopatrzył się w tym, że uczniami Szkoły Podstawowej w J. są także dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego. W odniesieniu do zapewnienia im kontynuacji wychowania przedszkolnego, w uzasadnieniu do uchwały wskazano lakonicznie, że przy Szkole Podstawowej w K. funkcjonują trzy oddziały przedszkolne oraz punkt przedszkolny znajdujący się w miejscowości P. i podporządkowany szkole w K.. Według pozyskanych danych na dzień 30 września 2020 r. w roku szkolnym 2020/2021 do oddziału przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w J. uczęszczało 13 dzieci, (5 pięciolatków i 8 sześciolatków). Jak podaje sam organ posiadane informacje wskazują, że co prawda liczba miejsc w oddziale przedszkolnym szkoły w K. byłaby wystarczająca łącznie dla obecnych przedszkolaków oddziału w K. i J., ale nie pozostałoby już miejsca dla nowych chętnych dzieci. Co oznacza zagrożenie naruszenia przepisu art. 31 ust. 6 ustawy - Prawo oświatowe, zgodnie z którym dzieci w wieku 3-5 lat mają prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. Tym samym, w ocenie Ministra, przedstawiona wyżej sytuacja skłania do przyjęcia wniosku, że organ prowadzący wszczynając proces likwidacji szkoły nie zadbał w sposób dostateczny o miejsce dla wszystkich dzieci w wieku przedszkolnym.
Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 31 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe dzieci w wieku 3-5 lat mają prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. Zatem obowiązkiem gminy jest zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego dla wszystkich dzieci chętnych do skorzystania z tego prawa. Jak wskazano wyżej, w świetle ustaleń samego organu odwoławczego, Gmina P. również dla dzieci uczęszczających do oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w J., na moment jej likwidacji zapewniła możliwość kontynuowania wychowania przedszkolnego w innych placówkach. Jednocześnie organy nie wykazały, że Gmina P. nie wykonała tego obowiązku. Swoje negatywne ustalenia w tym względzie organy odniosły do hipotetycznych rozważań związanych z ogółem dzieci w wieku 3-6 zameldowanych na terenie Gminy P., a więc potencjalnie uprawnionych do korzystania z wychowania przedszkolnego. Odniesiono się zatem do zdarzeń przyszłych i niepewnych, gdyż nie sposób przyjąć ile z tych dzieci będzie rzeczywiście korzystało z prawa do wychowania przedszkolnego w kolejnych latach (o obowiązku, a tym samym o pewnej przewidywalności korzystania z wychowania przedszkolnego, można mówić jedynie w odniesieniu do dzieci w wieku 6 lat – art. 31 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe).
W tym też zakresie zasadnym okazał się być zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy skutkujące uznaniem, że Gmina P. nie zapewni w wyniku likwidacji szkoły prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Gmina P. zapewnia realizację ww. zadania w całości.
Na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 32 ust. 5 i 6 ustawy Prawo oświatowe. Otóż, jak wynika z treści tych przepisów, jeżeli droga, o której mowa w ust. 3, przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Jest to obowiązek gminy wynikający wprost z ustawy, który musi być przez nią realizowany w każdym przypadku, gdy zaistnieją przesłanki do jego spełnienia. Obowiązek ten jest zatem ustawowo wykonywany przez gminę niezależnie od wskazania w uchwale o likwidacji szkoły, że taki bezpłatny dowóz tych dzieci będzie się odbywał, czy też deklaracji o zwrocie przez Gminę kosztów przejazdu dzieci i ich opiekunów. Gmina musi się liczyć z ponoszeniem związanych z tym kosztów i zapewnić w swoim budżecie stosowne środki finansowe.
Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09).
W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje w pełni wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z zapadłym przed Sądem I instancji rozstrzygnięciem nie oznacza, iż został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Kuratora Oświaty z dnia 26 marca 2021 r., znak: WWEAS.542.19.2021.DA.
Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).
Ponownie podejmując postanowienie w przedmiocie uchwały nr XVI/95/2020 Rady Gminy P. z dnia 11 lutego 2020 r. zmienionej uchwałą nr XXXI/179/2021 Rady Gminy P. z dnia 23 lutego 2021 r. w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w J. organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi oraz dokonując oceny i aktualności uchwały na moment orzekania.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.