III OSK 1949/25

III OSK 1949/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Ke 187/25 - Wyrok WSA w Kielcach z 2025-05-21
Skarżony organ
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 187/25 w sprawie ze skargi Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie na decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 8 lutego 2021 r. znak: PS.VI.070.75.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 187/25 oddalił skargę Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie na decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 8 lutego 2021 r. znak: PS.VI.070.75.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor MGOPS" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie (dalej w skrócie: "Federacja" lub "skarżąca") z dnia 2 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. znak: PS.VI.070.75.2020, na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej w skrócie: "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
1) wskazania kwoty wynagrodzenia brutto pracowników MGOPS, według zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca wypłaty wynagrodzenia, w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r., wobec pracowników, którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności – zgodnie z art. 5 ust. u.d.i.p.;
2) wskazania kwoty nagrody brutto pracowników MGOPS, według zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca wypłaty nagrody, w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r., wobec pracowników, którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności – zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;
3) wskazania listy awansowanych pracowników MGOPS, według zajmowanego stanowiska wraz z imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony, za okres od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r., wobec pracowników, którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności – zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor MGOPS decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. znak: PS.VI.070.75.2020, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 9 listopada 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż dokonał oceny, czy wnioskowana przez Federację informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną oraz czy skarżąca wykazała, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W rezultacie stwierdził, że wnioskowana informacja, dotycząca nieprzekazanych dotychczas przez organ części informacji publicznej, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, ponieważ jej opracowanie w celu dalszego wykorzystania spowoduje konieczność podjęcia przez organ działań przekraczających proste czynności. Udostępnienie informacji wymaga zebrania pojedynczych informacji znajdujących się w posiadaniu MGOPS: wyodrębnienie z miesięcznych list wynagrodzeń pracowników z okresu styczeń 2019 r. – czerwiec 2020 r. danych poszczególnych pracowników oraz zestawienie poszczególnych informacji i ich zredagowanie, celem wytworzenia nowej jakościowo przetworzonej informacji. MGOPS w okresie styczeń 2019 r. – czerwiec 2020 r. zatrudniał powyżej 90 pracowników. Biorąc pod uwagę żądany okres oraz zakres wnioskowanych danych, a także rotacje pracowników, opracowanie informacji wymaga zaangażowania czasowego i kadrowego. Wszystkie, niezbędne czynności, które organ musi wykonać w celu udostępnienia żądanych informacji, wymagają takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania organu i utrudnią wykonywanie zadań publicznych, do których realizacji został on zobowiązany przez przepisy prawa. Ponadto należałoby przeprowadzić analizę stanowisk pracy w MGOPS, czyli przeprowadzić kolejną ocenę, którzy z pracowników są osobami, które pełnią funkcję publiczną w MGOPS oraz którzy z pracowników mają związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, jak również wobec których pracowników może być udostępniona informacja publiczna, a które dane powinny być wyłączone na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Powyższe wiązałaby się z powołaniem nowego zespołu, jako ciała doradczego/opiniującego. Pracownicy uczestniczący w pracy zespołu musieliby być na długi czas jednocześnie wyłączeni z bieżącej pracy, kosztem wykonywania swoich podstawowych obowiązków służbowych. W ocenie organu, suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności oraz liczby zaangażowanych pracowników – stanowi o informacji publicznej przetworzonej.
Dyrektor MGOPS zaznaczył, że na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał skarżącą do wykazania, w terminie 14 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi Federacja wskazała na zapobieganie nadużyciom finansowym, ochronę praworządności oraz ochronę praw pracowniczych. Organ uznał, że przedstawiony interes publiczny jest zbyt ogólnikowy i nie zawiera żadnych konkretów, wobec czego nie można go uznać za "szczególnie istotny" dla interesu publicznego. Wnioskodawca w okresie ostatnich kilkunastu miesięcy inicjował kontrole organu m.in. przez: Państwową Inspekcję Pracy, audytora wewnętrznego Urzędu Miasta i Gminy Końskie, czy Radę Miejską w [...], które to kontrole nie stwierdziły żadnych uchybień w działalności MGOPS. Skarżąca jest organizacją związkową, w skład której wchodzi zakładowa organizacja związkowa pracowników MGOPS, która liczy zaledwie kilka procent wszystkich pracowników Ośrodka, zatem nie można uznać, że udostępnienie informacji publicznej będzie miało wpływ na znaczną liczbę potencjalnych odbiorców. Zasady wynagradzania, premiowania, czy nagradzania w MGOPS były i są uzgadniane z zakładową organizacją związkową funkcjonującą na terenie zakładu pracy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 263 ze zm., dalej w skrócie: "u.z.z."). W tym zakresie, po przeprowadzonych konsultacjach, związki zawodowe działające w Ośrodku przedstawiały pracodawcy uzgodnione stanowisko i nigdy nie nastręczało to problemów. W ramach toczącego się sporu zbiorowego udostępniane były wnioskodawcy, z pominięciem u.d.i.p., dane dotyczące wynagradzania pracowników na poszczególnych stanowiskach pracy w MGOPS, bez przypisywania danych osobowych. W związku z powyższym, organ odstąpił od przeprowadzenia ponownej, szczegółowej, analizy stanowisk pracy w MGOPS pod kątem, czy pracownicy na konkretnych stanowiskach są osobami pełniącymi funkcje publiczne, ponieważ analiza w tym zakresie na obecnym etapie jest bezprzedmiotowa.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Federacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w której zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 419/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 9 listopada 2020 r. W uzasadnieniu wyroku podał, że w treści sformułowanego przez Dyrektora MGOPS rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w każdym z trzech punktów precyzujących rodzaj i zakres informacji) wskazano na okoliczność braku pełnienia przez pracowników funkcji publicznych oraz zasadę prywatności – zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi natomiast do wniosku, że powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej była okoliczność zakwalifikowania żądanej informacji publicznej do kategorii informacji publicznej przetworzonej oraz przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, iż uzyskanie tych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. W rozstrzygnięciu decyzji organ przywołał zatem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, zaś w uzasadnieniu decyzji organ nawiązał do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w myśl którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególne istotne dla interesu publicznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 5 i 6, § 3 oraz art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na skutek skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 6399/21 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA stwierdził, że WSA w Kielcach w sposób błędny przeanalizował zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 9 listopada 2020 r., dochodząc do wniosku, że w decyzjach tych zachodzi wewnętrzna sprzeczność, polegającą na rozbieżnym przywołaniu podstaw odmowy udzielenia informacji publicznej we wskazanym zakresie w rozstrzygnięciu decyzji oraz jej uzasadnieniu, co z kolei miało doprowadzić do niemożności dokonania przez Sąd pierwszej instancji merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, że w wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia 9 listopada 2020 r. organ w podstawie prawnej rozstrzygnięcia podał m.in. art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., następnie w rozstrzygnięciu wskazał: "odmawiam udostępnienia informacji publicznej w zakresie: (...)", następnie zaś w kolejnych trzech punktach wymienił, w jakim zakresie odmawia udostępnienia tejże informacji. NSA podkreślił, iż faktycznie w punktach tych wskazał na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., lecz powołanie się na ten przepis służyło jedynie dookreśleniu zakresu odmowy udostępnienia informacji publicznej. W punkcie 1) organ uściślił zatem, że odmowa dotyczy wskazania kwoty wynagrodzenia brutto pracowników MGOPS (...), którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności – zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołanie się na ten przepis nie stanowi dodatkowej podstawy rozstrzygnięcia, lecz jedynie precyzuje, że chodzi o pracowników, którzy powołali się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie wyrażając zgody na udostępnienie ich danych. Podobnie w punkcie 2) organ uściślił, że odmowa dotyczy wskazania nagrody brutto pracowników MGOPS (...), którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności – zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołanie się na ten przepis także w tym przypadku nie stanowi dodatkowej podstawy rozstrzygnięcia, lecz jedynie precyzuje, że chodzi o pracowników, którzy powołali się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie wyrażając zgody na udostępnienie ich danych. Analogiczna sytuacja ma miejsce w punkcie 3) – organ uściślił, że odmowa dotyczy wskazania listy awansowanych pracowników MGOPS (...), którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności – zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołanie się na ten przepis również i w tej sytuacji nie stanowi dodatkowej podstawy rozstrzygnięcia, lecz jedynie precyzuje, że chodzi o pracowników, którzy powołali się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie wyrażając zgody na udostępnienie ich danych. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz do orzecznictwa sądów administracyjnych związanego z tym przepisem. Uznał, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a następnie rozważył, czy Federacja wykazała w sprawie szczególnie istotny interes publiczny. W ocenie NSA, w decyzji z dnia 9 listopada 2020 r. nie zachodzi zatem sprzeczność, której dopatrzył się Sąd pierwszej instancji, bowiem uzasadnienie faktyczne i prawne tej decyzji koresponduje z powołaną przez organ podstawą prawną i rozstrzygnięciem. Podobnie, zdaniem NSA, należało ocenić decyzję z dnia 8 lutego 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję z dnia 9 listopada 2020 r. W podstawie prawnej decyzji z dnia 8 lutego 2021 r. organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. W rozstrzygnięciu tym, podobnie jak w decyzji wydanej w pierwszej instancji, określono zakres odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazując w punktach 1) – 3) na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co jednak nie stanowi o powołaniu tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia (z przyczyn podanych wyżej). W uzasadnieniu organ również odwołał się do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz do orzecznictwa sądów administracyjnych związanego z tym przepisem. Ponownie uznał, że żądana przez skarżącą informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a następnie rozważył, czy Federacja wykazała w sprawie szczególnie istotny interes publiczny. W przypadku decyzji z dnia 8 lutego 2021 r. NSA także nie dopatrzył się zatem sprzeczności, którą stwierdził WSA w Kielcach. W konsekwencji NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wydając obie w/w decyzje organ naruszył art. 107 § 1 pkt 5 i 6, § 3 oraz art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. W obu decyzjach zachodzi logiczny związek i zgodność uzasadnienia z rozstrzygnięciem. Sąd pierwszej instancji został zobowiązany do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że Dyrektor MGOPS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), zaś wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i lit. h u.d.i.p.). Obu tych okoliczności nie kwestionowała ani skarżąca, ani organ. Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy wnioskowana informacja publiczna ma charakter prosty, czy przetworzony oraz czy skarżąca wykazała szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wbrew twierdzeniu skarżącej spełnione zostały kryteria uznania żądanej przez nią informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną. Skarżąca domagała się bowiem wskazania kwot wynagrodzenia i nagród brutto pracowników MGOPS oraz wskazania listy awansowanych pracowników MGOPS, według zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca wypłaty wynagrodzenia w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r. Zbioru informacji o takim zakresie nie sposób uznać za informację prostą.
WSA w Kielcach nie podzielił natomiast poglądu organu, że skarżąca nie wykazała "szczególnej istotności" swojego wniosku dla interesu publicznego. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika bowiem, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego, tj. "szczególnie istotnego", oznacza, iż uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa, działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Podmiot żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "istotność" jest wyznaczona materią żądanej informacji, ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższy warunek został w niniejszej sprawie spełniony. Skarżąca w piśmie z dnia 23 lipca 2020 r. wyjaśniła bowiem, że wniosek o udostępnienie żądanej informacji wynika z dążenia do zapobiegania nadużyciom finansowym, ochrony praworządności i ochrony praw prawniczych. Nawet gdyby ocenić sposób oznaczenia szczególnie istotnego interesu publicznego przez skarżącą jako zbyt ogólny, to i tak organ, dokonując jego oceny, powinien był uwzględnić przepisy u.z.z. Podkreślenia wymaga, iż z samej swojej istoty ogólnopolski związek zawodowy (jakim jest skarżąca), działający na podstawie art. 11 u.z.z., realizuje zadania w celu (co wynika z wpisu do KRS 0000442994 Dział 3 Rubryka 3 pkt 1) dbałości przestrzegania standardów wykonywania zawodu pracownika socjalnego lub pracownika pomocy społecznej oraz standardów wykonywanej pracy socjalnej. Charakter, czy też pozycja, podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma zatem wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonej.
Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja o odmowie udostępnienia żądanej w niniejszej sprawie informacji publicznej jest natomiast prawidłowa z uwagi na prywatność pracowników. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Powołany przepis zawiera normę prawną określającą relację pomiędzy dwoma gwarantowanymi przez Konstytucję RP prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) oraz prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Wynika z niego, że w sytuacji kolizji między tymi prawami ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności, niemniej wprowadził wyjątek od tej zasady, obejmujący informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak również przypadki, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. WSA w Kielcach wskazał, że informacje o statusie materialnym danej osoby, w tym wysokości wynagrodzenia, nagród, czy awansów, stanowią niewątpliwie informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżąca nie podważyła natomiast skutecznie zakwalifikowania poszczególnych stanowisk jako niewiążących się z pełnieniem funkcji publicznej. Zgodnie z Regulaminem wynagradzania pracowników MGOPS w [...] (załącznik do zarządzenia nr 14/2018 Dyrektora MGOPS w [...] z dnia 16 lipca 2018 r.), stanowiska takie jak Główny Specjalista, Starszy specjalista, Starszy wychowawca, Starszy asystent rodziny, Wychowawca, Specjalista pracy socjalnej, Starszy pracownik socjalny, Asystent rodziny, Młodszy wychowawca, Pracownik socjalny, Starszy instruktor ds. kulturalno-oświatowych, Pielęgniarka, Młodszy asystent rodziny, Instruktor ds. kulturalno-oświatowych, Aspirant pracy socjalnej, Opiekun w ośrodku, Młodszy opiekun w ośrodku, Sekretarka, Pomoc administracyjna, Kierowca, Kucharz, Konserwator, Pomoc kuchenna i Sprzątaczka zaliczone są do stanowisk pomocniczych i obsługi. Z kolei, jak wyjaśnił organ w protokole z dnia 18 sierpnia 2020 r., osoby pełniące stanowiska urzędnicze nie mają wpływu na wydatkowanie środków publicznych przez MGOPS. Wykonują zadania im powierzone, pod nadzorem kierownika, który podejmuje w konkretnych sprawach ostateczne decyzje. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, wyjaśnił, że "chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów". W ocenie Trybunału, "spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". Co do zasady przyjmuje się zatem, że "funkcja publiczna" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, a co za tym idzie, funkcja ta jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej i oddziaływania na sferę publiczną. Zakłada się, że pojęcie "funkcji publicznej", o której mowa w omawianym przepisie, ustawodawca wiąże z pojęciem "sprawy publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Dostrzegając, że nie są to pojęcia tożsame, wskazuje się na konieczność ich komplementarnej interpretacji, która pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, wpisując się w ten sposób w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4001/21; 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 169/18). Kierując się opisanymi wyżej względami, dyktowanymi dyrektywami wykładni systemowej i celowościowej, pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma realny i skonkretyzowany wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. W ocenie WSA w Kielcach, takiego wpływu nie można jednak przypisać w/w osobom zaliczonym w ośrodkach pomocy społecznej do stanowisk pomocniczych i obsługi, a także osobom na stanowiskach urzędniczych, wykonujących zadania ściśle powierzone, pod nadzorem kierownika. Zadania wykonywane przez pracowników zatrudnionych na tych stanowiskach nie wpływają, chociażby pośrednio, na sytuację prawną innych osób. Należy je więc kwalifikować jako stanowiska o charakterze usługowym lub technicznym.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro poszczególne osoby zatrudnione w MGOPS na stanowiskach niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych nie wyraziły zgody na udostępnienie żądanych informacji, to organ prawidłowo, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Udostępnienie danych wbrew woli tych pracowników naruszałoby ich prawo do ochrony dóbr osobistych, a więc chronionej sfery prywatności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła:
1) art. 5 ust. 2 zd. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i w konsekwencji uznanie, że wszystkie osoby zatrudnione w MGOPS na stanowiskach innych niż stanowisko Dyrektora, Zastępcy Dyrektora, Głównego Księgowego, Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Alimentacyjnych oraz Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych, Stypendiów szkolnych i KDR nie pełnią – w rozumieniu w/w przepisu – funkcji publicznych;
2) z ostrożności – art. 5 ust. 2 zd. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji uznanie, że wszystkie osoby zatrudnione w MGOPS na stanowiskach innych niż stanowisko Dyrektora, Zastępcy Dyrektora, Głównego Księgowego, Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Alimentacyjnych oraz Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych, Stypendiów szkolnych i KDR nie pełnią – w rozumieniu w/w przepisu – funkcji publicznych;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wadliwą kontrolę decyzji organu i pominięcie okoliczności, że decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia danych dotyczących pracowników "którzy nie pełnili i nie pełnią w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] funkcji publicznych", bez wskazania przez organ wydający rozstrzygnięcie konkretnych stanowisk, co do których odmawia się udostępnienia informacji, nie pozwala na dokonanie oceny, czy i w jakim zakresie rozpatrzony został wniosek o udostępnienie informacji publicznej;
4) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, w szczególności przyczyn uznania osób zatrudnionych w MGOPS na stanowiskach innych niż stanowisko Dyrektora, Zastępcy Dyrektora, Głównego Księgowego, Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Alimentacyjnych oraz Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych, Stypendiów szkolnych i KDR, za osoby niepełniące funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Federacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, poprzez uchylenie decyzji z dnia 8 lutego 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 9 listopada 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor MGOPS wniósł o jej oddalenie w całości oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
Zasadny jest przede wszystkim podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za podjętym rozstrzygnięciem. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny, a także gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122; wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10, publ. CBOSA).
Mając na uwadze zakres, treść i funkcje uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, stanowisko, że uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie – błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie, co do zasady, nie odpowiada prawu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, publ. CBOSA). Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2024 r., poz. 1267), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym; b) dochowania wymaganej prawem procedury; c) respektowania reguł kompetencji; (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być zatem tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd administracyjny uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego wynika bowiem, że Sąd pierwszej instancji zastosował w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co stanowiło bezpośrednią przyczynę oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podkreślić natomiast należy, iż WSA w Kielcach orzekał w tej sprawie ponownie, będąc związanym wydanym wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 6399/21, w którym wprost przesądzono, iż przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani decyzji z dnia 9 listopada 2020 r., ani też utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 8 lutego 2021 r. NSA wyraźnie wskazał bowiem, że powołanie się przez organ w sentencjach w/w decyzji na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowiło dodatkowej podstawy rozstrzygnięcia, lecz tylko precyzowało, że chodzi o pracowników, którzy powołali się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie wyrażając zgody na udostępnienie ich danych. Jedyną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej był zatem przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji. Tymczasem – pomimo związania powyższą oceną dokonaną przez NSA – Sąd pierwszej instancji zastosował w tej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazując m.in., iż pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma realny i skonkretyzowany wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. WSA w Kielcach stwierdził następnie, że takiego wpływu nie można jednak przypisać określonym osobom zaliczonym w ośrodkach pomocy społecznej do stanowisk pomocniczych i obsługi, a także osobom na stanowiskach urzędniczych, wykonujących zadania ściśle powierzone, pod nadzorem kierownika. Zadania wykonywane przez pracowników zatrudnionych na tych stanowiskach nie wpływają bowiem, chociażby pośrednio, na sytuację prawną innych osób. W ocenie Sądu pierwszej instancji należy je więc kwalifikować jako stanowiska o charakterze usługowym lub technicznym. Sąd ten podkreślił także, że skoro poszczególne osoby zatrudnione w MGOPS na stanowiskach niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych nie wyraziły zgody na udostępnienie żądanych informacji, to organ prawidłowo, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie.
W okolicznościach niniejszej sprawy WSA w Kielcach nie mógł zatem dokonywać oceny kwestionowanych przez skarżącą decyzji z dnia 9 listopada 2020 r. oraz z dnia 8 lutego 2021 r. w kontekście zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem przepis ten nie był w ogóle przez organ stosowany. Jak już wyżej wskazano, wyłączną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej był w tej sprawie przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i tylko do tej kwestii odnosił się organ w w/w decyzjach, wskazując, iż odstąpił on od przeprowadzenia ponownej, szczegółowej, analizy stanowisk pracy w MGOPS pod kątem, czy pracownicy na konkretnych stanowiskach są osobami pełniącymi funkcje publiczne, ponieważ analiza w tym zakresie na obecnym etapie (a więc z uwagi na niewykazanie przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej) jest bezprzedmiotowa.
Skoro zatem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały kryteria uznania żądanej przez skarżącą informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną, a jednocześnie Sąd ten nie podzielił poglądu organu, że skarżąca nie wykazała "szczególnej istotności" swojego wniosku dla interesu publicznego, a więc uznał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej była z tego powodu niezasadna – to dochodząc do takich wniosków (przy całkowitym pominięciu kwestii stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) winien był w tej sytuacji skargę uwzględnić, a nie oddalić. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, iż nie może dokonać kontroli zasadności takiej oceny (a więc przesądzić tego, czy wnioskowana informacja publiczna ma charakter przetworzony oraz czy skarżąca wykazała szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu), bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji uwzględni powyższe rozważania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie. Oczywisty błąd Sądu pierwszej instancji nie może skutkować obciążeniem kosztami strony przeciwnej.