III OSK 1948/21

III OSK 1948/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Łd 310/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-07-18
Skarżony organ
Dyrektor Szpitala
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Wielospecjalistycznego Centrum [...] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 310/19 w sprawie ze skargi Oddziału Terenowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy przy Wojewódzkim Wielospecjalistycznym Centrum [...] w Ł.i na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Wielospecjalistycznego Centrum [...] w Ł. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 310/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Oddziału Terenowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy przy Wojewódzkim Wielospecjalistycznym Centrum [...] w Ł. (dalej: "skarżący" lub "strona skarżąca") na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Wielospecjalistycznego Centrum [...] w Ł. (dalej: "organ") z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu z [...] lutego 2019 r. nr [...] (pkt I wyroku); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z [...] lutego 2019 r. skarżący wystąpił do organu o przedstawienie wydatków Wojewódzkiego Wielospecjalistycznego Centrum [...] w Ł. na wynagrodzenia: wszystkich ordynatorów/kierowników oddziałów, kierowników klinik, kierowników zakładów, kierowników pionów, kierowników poradni oraz dyrektora szpitala i zastępców dyrektora ds. onkologii, ds. lecznictwa, ds. promocji i rozwoju, ds. ekonomiczno-finansowych, ds. administracyjno-technicznych, ds. pielęgniarstwa w roku 2018, z wyszczególnieniem wydatków brutto na wynagrodzenie zasadnicze wypłacone na każdym z wymienionych stanowisk, dodatek funkcyjny wypłacony na każdym z wymienionych stanowisk, premię wypłaconą na każdym z wymienionych stanowisk, nagrodę wypłaconą na każdym z wymienionych stanowisk, wynagrodzenie za dyżury medyczne w przypadku pełnienia dyżurów medycznych, łącznego wynagrodzenia brutto wypłaconego na każdym z wymienionych stanowisk.
Pismem z [...] lutego 2019 r. Zastępca Dyrektora [...] poinformował skarżącego o wynagrodzeniu zasadniczym dyrektora, dodatku za staż pracy, premii uznaniowej oraz premii wypłaconej w listopadzie 2018 r. Natomiast decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wynagrodzenia osób zatrudnionych na stanowiskach wymienionych we wniosku, innych niż dyrektor, nie mogą zostać ujawnione, gdyż mają zastosowanie ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: "u.d.i.p."). Organ wskazał, że wszystkim osobom zatrudnionym na tych stanowiskach przysługuje pewien zakres kompetencji decyzyjnej w ramach Centrum, a zatem w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych pełnią one funkcję publiczną, ponieważ realizują nałożone na szpital zadania publiczne. W sytuacji jednak, gdy żaden przepis szczególny nie stanowi o jawności wynagrodzeń takich osób, jak ma to miejsce w przypadku kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie ma podstawy prawnej do ujawnienia informacji o zindywidualizowanej wysokości ich wynagrodzeń, o ile brak jest na to ich zgody. Organ powołał się również na treść art. 28 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 854 – dalej: "u.z.z.").
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ ponownie przywołał treść art. 28 u.z.z., wskazując, że w świetle tego przepisu informacje o wynagrodzeniach poszczególnych osób są zbędne do prowadzenia działalności związkowej. Dla realizacji ustawowych i statutowych zadań związku zawodowego wystarczające jest bowiem pozyskanie informacji przetworzonych w postaci danych statystycznych dotyczących zasad wynagradzania poszczególnych grup pracowników, która zawiera pewien stopień ogólności. Ustawodawca w u.z.z., stanowiącej lex specialis w stosunku do u.d.i.p., ograniczył uprawnienia kontrolne związków zawodowych dotyczące wysokości wynagrodzenia pracowników do informacji ogólnych, a nie dotyczących konkretnego pracownika. Zdaniem organu zaskarżona decyzja nie narusza również art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż wysokość wynagrodzenia kwalifikuje się jako dobro osobiste, leżące w sferze prywatnego życia pracownika. Ujawnienie przez pracodawcę wysokości wynagrodzenia pracownika osobie nieupoważnionej może doprowadzić do odpowiedzialności karnej z sankcjami przewidzianymi w art. 107 ustawy o ochronie danych osobowych.
Po rozpoznaniu skargi strony skarżącej, opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu z [...] lutego 2019 r. nr [...], a także zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał w pierwszej kolejności, że wobec brzmienia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca, jako organizacja pracownicza, jest uprawniona do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej. WSA wskazał na odrębność i niezależność uprawnienia wynikającego z przepisów u.d.i.p. od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu w zakresie dostępu do informacji na gruncie przepisów u.z.z. W konsekwencji, jeżeli przedmiot żądanej informacji stanowi informacja posiadająca walor informacji publicznej, nie znajduje zastosowania art. 28 u.z.z. Tym samym w niniejszej sprawie organ nie ma podstaw do powoływania się na ograniczenia wynikające z tego przepisu.
WSA stwierdził, że Wojewódzkie Wielospecjalistyczne Centrum [...] w Ł. jest podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, prowadzonym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, który działa na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Podmiotem tworzącym szpital jest samorząd województwa łódzkiego, a centrum działa w oparciu o środku publiczne. Wniosek strony skarżącej jako odnoszący się do kwestii wydatkowania środków publicznych odnosi się zatem do informacji publicznej.
WSA wyjaśnił następnie, że ustawodawca w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził ograniczenie w zakresie dostępu do informacji publicznej związane z ochroną prywatności osoby fizycznej. WSA podkreślił jednak, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W konsekwencji WSA stwierdził, że na skutek wniosku o udostępnienie informacji o wynagrodzeniach osób zatrudnionych na określonych stanowiskach organ winien przeanalizować zakres zadań powierzonych tym osobom (w oparciu o umowy o pracę, zakres obowiązków, regulamin organizacyjny etc.) i stwierdzić jednoznacznie, czy osoby te są osobami pełniącymi funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych spotyka się pogląd, że lekarz zatrudniony w publicznej służbie zdrowia może być uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną, gdy łączy swój zawód z funkcjami o charakterze administracyjnymi (dotyczy to m.in. ordynatorów, czy kierowników klinik). WSA w tym miejscu zauważył, że w decyzji z [...] lutego 2019 r. organ przyznał, że żądana informacja dotyczy informacji publicznej, gdyż obejmuje osoby, którym przysługuje pewien zakres kompetencji, a zatem pełnią one funkcje publiczne. Twierdzenie to jest jednak lakoniczne, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów odnoszących się do zakresu obowiązków osób objętych wnioskiem, które umożliwiałyby zweryfikowanie przez Sąd w sposób jednoznaczny przyjętego założenia. Tym samym z uwagi na fakt, że wniosek istotnie dotyka kwestii "wrażliwych", w ocenie WSA zasadnym jest przeprowadzenie przez organ dokładnej analizy zadań powierzonych w/w osobom w celu jednoznacznego ustalenia, czy wykonują one funkcje publiczne. W przypadku bowiem, gdy rodzaj wykonywanych obowiązków służbowych jednoznacznie wskaże na fakt, że dana osoba na gruncie u.d.i.p. jest uznawana za osobę pełniącą funkcję publiczną, informacje dotyczące wydatkowania środków na jej wynagrodzenie nie będą korzystać z ochrony, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p.
W ocenie WSA brak możliwości udostępnienia informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, wobec brzmienia zdania 2 art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie może również być usprawiedliwiany argumentem, że nie istnieje żaden przepis szczególny, który wprowadzałby wprost zasadę jawności wynagrodzeń osób zajmujących stanowiska, które są przedmiotem wniosku strony skarżącej. Poza oceną WSA pozostawił powoływane przez organ motywy ustawodawcy odnośnie nowelizacji ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, dokonanej ustawą z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2019 r., poz. 371).
Reasumując WSA stwierdził, że na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy nie sposób w sposób jednoznaczny ustalić, czy osoby objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pełnią funkcje publiczne i czy ma do nich zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a poprzez błędne ustalenie, że organ nie przeprowadził analizy zadań powierzonych osobom, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, czym uchybił art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a jednocześnie nie przeprowadzenie przez WSA meriti dowodów uzupełniających z dokumentów w celu usunięcia wątpliwości, czy osoby te pełnią funkcje publiczne,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na uchyleniu się od analizy i oceny zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę, że nowelizacja ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim dokonana ustawą z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2019 r., poz. 371) ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ wskazuje jednoznacznie na wolę ustawodawcy, że ujawnienie wysokości wynagrodzeń osób fizycznych pełniących funkcje publiczne musi posiadać szczególne umocowanie ustawowe.
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 i art. 86 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO), polegające na przyjęciu, że w przypadku kolizji prawa do informacji publicznej w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem tych funkcji z prawem do ochrony danych osobowych - priorytet należy przyznać prawu do informacji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a w każdym z wyżej wymienionych przypadków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał na wykładnię pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. K 17/05. W pojęciu tym według Trybunału Konstytucyjnego chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi więc o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów oraz gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zatem stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny, choćby zajmowane w instytucjach publicznych. Organ wskazał również, że w wyroku z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2111/17 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ordynatorów/kierowników oddziałów w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej należy zakwalifikować do osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem organu pozostałe osoby objęte wnioskiem skarżącego, a konkretnie kierownicy klinik, zakładów, pionów (zabiegowego i niezabiegowego) pełnią analogiczne role w wymienionych komórkach organizacyjnych jak ordynatorzy/kierownicy oddziałów związane z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym - obejmujące zarządzanie podległym personelem i wydzieloną częścią mienia (samorządowego). Tym bardziej odnosi się to do wszystkich zastępców dyrektora zaliczonych do ścisłej kadry zarządzającej szpitala. Wynika to z pisemnych zakresów zadań, odpowiedzialności i uprawnień tych osób oraz z regulaminu organizacyjnego szpitala określającego m. in. zadania poszczególnych komórek wchodzących w skład jego struktury organizacyjnej. Jeśli jednak WSA mimo to powiązał wątpliwości w tym zakresie, to mógł je usunąć przeprowadzając w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a dowód z wyżej wymienionych dokumentów.
Reasumując organ stwierdził, że WSA niezasadnie jako podstawę uwzględnienia skargi na decyzję wskazał naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem do takiego uchybienia faktycznie nie doszło.
Odnosząc się do drugiego z przedstawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ wskazał, że WSA wybiórczo przedstawił stan sprawy oraz uchylił się w uzasadnieniu wyroku od dokonania szczegółowej oceny niektórych zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, co ma pierwszoplanowe znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o zarzut, że bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, a wyłącznie na podstawie u.d.i.p. nie jest możliwe udostępnienie wysokości wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne bez ich zgody, o czym przesądza nowelizacja ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim dokonana ustawą z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim. Skoro bowiem ustawodawca do art. 66 ustawy o Narodowym Banku Polskim wprowadził ustęp o jawności wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne, bo zajmujących stanowiska dyrektorów oddziałów, departamentów i ich zastępców oraz osób zajmujących stanowiska równorzędne w tym Banku i o stosowaniu odpowiednio u.d.i.p. - to jest to równoznaczne z wyrażeniem przez niego woli i zamiaru, aby informacja o wysokości wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne była udostępniania tylko wtedy, gdy jest ustawowa regulacja o jawności wynagrodzeń na konkretnych stanowiskach lub zgoda osób je zajmujących. Zważywszy, że obowiązuje zasada racjonalności ustawodawcy, który tworzy sensowne i celowe regulacje prawne znając cały system prawa - nie można pominąć takiej argumentacji i skwitować ją stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku WSA, że poza oceną Sądu pozostają motywy ustawodawcy odnośnie tej nowelizacji. Nie chodzi tu bowiem o ocenę motywacji ustawodawcy, lecz o treść i konstrukcję uchwalonych przepisów, które stanowią wykładnię autentyczną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. mającą znaczenie i zastosowanie również w niniejszej sprawie.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego organ podniósł, że przepisy Konstytucji RP nie dają dostatecznych podstaw do uznania prawa do informacji publicznej jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych, w tym prawa do prywatności. Wynika to wprost z brzmienia art. 61 § ust. 3 Konstytucji, a także ze sposobu w jaki ustawodawca ukształtował rozstrzygnięcie kolizji między tymi dwoma kolizyjnymi wartościami w sytuacji, gdy sfera prywatności osób fizycznych i sfera publiczna wzajemnie się przenikają. Konstrukcja normy prawnej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie daje podstaw do stwierdzenia prymatu prawa do informacji publicznej nad prawem do ochrony danych osobowych ani też do rozszerzającej wykładni normy prawnej dotyczącej wyłącznie ochrony prywatności osób fizycznych. Potwierdza to wspomniana już nowelizacja ustawy o Narodowym Banku Polskim. Organ wskazał przy tym, że informacja o wysokości wynagrodzenia pracownika jest zgodnie z art. 4 pkt 1 RODO zaliczana do danych osobowych. Natomiast dane osobowe podlegają ochronie, a naruszenie zasad ich ochrony, m. in. przez ujawnienie osobom nieupoważnionym jest penalizowane. Przepis art. 86 RODO nie daje przy tym, zdaniem organu, podstawy do ujawnienia tych danych, ponieważ w aktach prawnych dotyczących dostępu do informacji publicznej nie mogą się znaleźć żadne dowolne odstępstwa od rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE 2016/679), a rolą państw członkowskich jest zapewnienie równowagi pomiędzy prawem publicznego dostępu do dokumentów urzędowych, a prawem do ochrony danych osobowych na mocy tego rozporządzenia. Ujawnienie danych osobowych jest bowiem ich przetwarzaniem w rozumieniu art. 4 pkt 2 RODO i dla swej zgodności z prawem wymaga spełnienia jednego z warunków określonych w art. 6 ust. 1 RODO. Przepisy RODO wprowadzają zatem przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej w porządku prawnym państwa członkowskiego albowiem w przypadku ujawnienia żądanych informacji naruszony zostałby art. 6 RODO. Tym samym zapisy u.d.i.p. jako aktu niższego rzędu powinny ustąpić pierwszeństwa ochronie danych osobowych przewidzianych w RODO.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
I. Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a poprzez błędne ustalenie, że organ nie przeprowadził analizy zadań powierzonych osobom, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, czym uchybił art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie wytyka również, że w razie wątpliwości, co do pełnienia przez osoby objęte wnioskiem dostępowym funkcji publicznej WSA powinien we własnym zakresie, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przeanalizować znajdujące się w aktach sprawy pisemne zakresy zadań, odpowiedzialności i uprawnień tych osób oraz regulamin organizacyjny szpitala określający zadania poszczególnych komórek wchodzących w skład jego struktury organizacyjnej.
Należy podzielić ogólne uwagi systemowe prezentowane tak w skardze kasacyjnej, jak i w wydanych decyzjach administracyjnych, że co do zasady wynagrodzenie pracowników zatrudnionych w podmiotach publicznych stanowi informację publiczną, do której dostęp pozostaje ograniczony, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy jednak osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem takich funkcji. Ustawodawca przyjął zatem – w ślad za wzorcem konstytucyjnym nadanym treścią art. 61 Konstytucji RP – że osoby fizyczne, które w jakimś zakresie wykonują zadania publiczne, a więc realizują zadania nałożone na państwo, nie korzystają z ochrony prywatności, gwarantowanej treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W realiach niniejszej sprawy Dyrektor Centrum odmówił udostępnienia informacji publicznej o wynagrodzeniach wszystkich ordynatorów/kierowników oddziałów, kierowników klinik, kierowników zakładów, kierowników pionów, kierowników poradni oraz zastępców dyrektora ds. onkologii, ds. lecznictwa, ds. promocji i rozwoju, ds. ekonomiczno-finansowych, ds. administracyjno-technicznych, ds. pielęgniarstwa w roku 2018. Z jednej strony Dyrektor Centrum nie kwestionuje, że każdej z osób zajmujących ww. stanowiska przysługuje zakres kompetencji decyzyjnej i że są to osoby pełniące funkcje publiczne (s. 2 uzasadnienia decyzji organu I instancji. s. 4 skargi kasacyjnej), z drugiej zaś wywodzi, iż ma do nich zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika zasadna ocena, że Dyrektor Centrum nie wyjaśnił, czy osoby co do których odmówiono udostępnienia informacji publicznej pełnią funkcje publiczne. Kwestia ta wymaga skonfrontowania zakresu zadań i obowiązków właściwych dla każdego stanowiska z publicznym charakterem zadań, jakie spoczywają na Centrum. Jeżeli w wyniku tej analizy potwierdzi się wniosek skarżącego kasacyjnie, że osoby objęte wnioskiem dostępowym pełnią funkcje publiczne, ograniczenie dostępowe przewidziane treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie znajdzie zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny eksponuje, że normatywne rozumienie pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną jest na gruncie niniejszej sprawy niesporne. Tak samo rozumie je WSA, jak i skarżący kasacyjnie.
Należy wobec tego podzielić przyjętą przez Sąd a quo ocenę, że Dyrektor Centrum naruszył kodeksowe zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie – art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie wyjaśniono bowiem okoliczności istotnych z perspektywy stosowania normy prawnej odtworzonej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – nie ustalono, czy osoby objęte wnioskiem dostępowym pełnią funkcję publiczną, a za tym, czy przewidziana tym przepisem ochrona prywatności nie ma do nich zastosowania. Przedmiotowe uchybienie przełożyło się na braki warstwy informacyjnej uzasadnienia kwestionowanych skargą decyzji – naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżący kasacyjnie nie może uzupełniać deficytów uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji w odpowiedzi na skargę, czy w skardze kasacyjnej. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana decyzja.
Przekonanie skarżącego kasacyjnie co do możliwości usunięcia przedmiotowych uchybień przez WSA w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wadliwe. Celem prowadzonego przez sąd administracyjny, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów nie jest czynienie ustaleń w zastępstwie organu administracji publicznej, celem konwalidowania wad wydanej przez ten organ decyzji, lecz zebranie pełnego materiału dowodowego pozwalającego rozstrzygnąć, czy wydana przez ten organ decyzja jest zgodna z prawem. Innymi słowy, sąd administracyjny uzupełnia materiał dowodowy wyłącznie wówczas, gdy jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest legalnościowa kontrola zaskarżonego aktu lub czynności. Poza kompetencjami sądu administracyjnego pozostaje natomiast uzupełnianie materiału dowodowego w sprawie administracyjnej, w ramach której wydano akt poddany jego kontroli.
II. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że WSA wadliwie sporządził uzasadnienie wyroku, albowiem nie odniósł się do prezentowanego przez Dyrektora Centrum stanowiska, że ujawnienie wysokości wynagrodzeń osób fizycznych pełniących funkcje publiczne musi posiadać szczególne umocowanie ustawowe. O trafności tego stanowiska, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ma świadczyć nowelizacja ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim dokonana ustawą z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2019 r., poz. 371).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08,). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd odniósł się do okoliczności prawnych sprawy i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę.
Nie ma podstaw, by przyjąć, że WSA nie odniósł się do stanowiska skarżącego kasacyjnie o konieczności obowiązywania przepisu szczególnego, uprawniającego do ujawnienia wynagrodzenia osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną. Ocena prawna tego zagadnienia została sformułowana na stronie 8 uzasadnienia wyroku. WSA poza oceną prawną pozostawił przepisy nowelizujące ustawę o Narodowym Banku Polskim wychodząc z założenia, iż nie mają one znaczenia dla sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy.
Niezależnie od powyższego należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że udostępnienie informacji publicznej, do której zalicza się wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne odbywa się na podstawie przepisów u.d.i.p. i nie jest w tym zakresie wymagane "dodatkowe upoważnienie ustawowe". Przepisy szczególne przewidujące odmienne zasady i tryb udostępniania informacji publicznej znajdują zastosowania wyłącznie w tych układach faktycznych, do których odnoszą się hipotezy zrekonstruowanych na ich podstawie norm prawnych – art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym przewidziany treścią art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. 2019 r. poz. 371) tryb udostępniania informacji o wynagrodzeniach osób z kadry kierowniczej Narodowego Banku Polskiego nie może znaleźć analogicznego zastosowania wobec innych osób, w stosunku do których takich rozwiań szczególnych ustawodawca nie wprowadził.
III. Oczekiwanych skutków procesowych nie mógł wywołać zarzut naruszenia art. 6 i art. 86 rozporządzenia RODO (rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/679). Zgodnie z art. 86 RODO, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Z kolei wedle treści art. 6 ust. 1 lit. c RODO możliwe jest przetwarzanie danych osobowych, gdy jest to niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. e RODO przetwarzanie jest dozwolone, gdy jest ono niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Zgodnie z art. 6 ust. 3 RODO podstawa przetwarzania, o którym mowa w ust. 1 lit. c i e), musi być określona: w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego, któremu podlega administrator. Oznacza to, że RODO "samodzielnie nie stanowi podstawy legalizacyjnej przetwarzania, ale jedynie w połączeniu z odpowiednim przepisem prawa obowiązującego w państwie, któremu podlega administrator, lub też w połączeniu z odpowiednim przepisem unijnym" - E. Bielak-Jomaa (red.), D. Lubasz (red.), RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz, LEX 2019. Podstawą legalizującą przekazanie danych osobowych osób pełniących funkcje publiczne na gruncie polskiego porządku prawnego jest art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W związku z brzmieniem art. 6 i art. 86 RODO, udostępnienie informacji publicznej w postaci wynagrodzenia osób fizycznych pełniących funkcje publiczne, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogłoby naruszać postanowień rozporządzenia RODO, a w szczególności jego art. 6 ust. 1 lit. c i e.
Kończąc uwagi dotyczące oceny podniesionego zarzutu należy podać, że WSA nie przesądził o tym, czy wnioskowane informacje powinny zostać udostępnione. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji był brak ustalenia, czy osoby których dotyczył wniosek dostępowy pełnią funkcję publiczną. Na etapie formułowania ocen prawnych przez WSA kwestia stosowania przepisów RODO ma więc wyłącznie charakter potencjalny, stąd zarzut ich naruszenia jest z założenia nieskuteczny.
Mając na uwadze całość powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
W sprawie bez znaczenia pozostaje fakt cofnięcia wniosku o dostęp do informacji publicznej przez Oddział Terenowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy przy Wojewódzkim Wielospecjalistycznym Centrum [...] w Ł. – vide pismo skarżącego kasacyjnie z dnia 9 marca 2023 roku. Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany do rozpoznania skargi kasacyjnej, która nie została cofnięta. Jednocześnie, stosownie do uwag podanych na wstępie części zważającej niniejszego uzasadnienia, związany jest jej granicami i zarzutami. W tym stanie rzeczy, cofnięcie wniosku dostępowego będzie miało wpływ na wykonanie wyroku Sądu pierwszej instancji. Nie może natomiast prowadzić do jego uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, jak wnioskuje się w powołanym piśmie z 9 marca 2023 roku.