III OSK 863/22

III OSK 863/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ke 878/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 878/21 w sprawie ze skargi A.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 16 września 2021 r. nr SKO.EG-40/5051/30/2021 w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 grudnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Ke 878/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 16 września 2021 r. nr SKO.EG-40/5051/30/2021 w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. z 23 lipca 2021 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. Organ odwoławczy podał, że 20 maja 2021 r. Burmistrz wystawił wobec skarżącego tytuł wykonawczy, wskazując na nałożony ostateczną decyzją Kolegium z 29 października 2018 r. obowiązek usunięcia nielegalnie składowanych na działce nr [...] w O. odpadów oraz przekazania tych odpadów do odzyskania lub unieszkodliwienia podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia oraz przedstawienia wierzycielowi dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania. Kolegium podało, że w przypadku grzywny w celu przymuszenia organ nie bada merytorycznie sprawy, ale zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. Organ stwierdził, że postanowienie zostało wydane zgodnie przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej jako: u.p.e.a.), gdyż grzywna została nałożona w celu wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, jej kwota nie przekracza dopuszczalnej wysokości określonej art. 121 u.p.e.a., zaś postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie wymagane przez art. 122 § 2 u.p.e.a. elementy. Kolegium wyjaśniło, że nawet trudna sytuacja materialna strony nie ma wpływu na prawidłowość zastosowania środka egzekucyjnego, gdyż dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku powoduje, że grzywna w celu przymuszenia staje się bezprzedmiotowa i nie podlega ściągnięciu, a zdaniem organu wysokość nałożonej grzywny jest adekwatna do stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że obowiązek nie został wykonany pomimo, że nałożono go na zobowiązanego ponad dwa lata przed wystawieniem tytułu wykonawczego.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów k.p.a. i u.p.e.a.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Oddalając skargę WSA stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej, skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Podniesiono, że nie ma sporu co do tego, że zobowiązany nie wykonał w całości obowiązku nałożonego decyzją ostateczną Kolegium z 29 października 2018 r., gdyż wprawdzie podjął działania zmierzające do usunięcia odpadów, ale – jak podał - z uwagi na ich dużą ilość, trudności w znalezieniu odpowiedniego terenu do składowania tych odpadów, stan epidemii panującej w kraju i zawieszenie działalności przez wiele firm zajmujących się usuwaniem odpadów, nie udało się obowiązku wykonać. Wskazano, że okoliczności dotyczące trudności w wykonaniu nałożonego obowiązku oraz zakres zaawansowania prac związanych z usuwaniem odpadów nie mogą skutecznie podważać prawidłowości wydania postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Nałożona grzywna ma bowiem spowodować nakłonienie zobowiązanego do wykonania obowiązku w całości. Ponadto od października 2018 r. skarżący powinien był liczyć się z koniecznością usunięcia odpadów i skierować swoją aktywność na wykonanie nałożonego obowiązku. Wskazano, że w decyzji Kolegium z 29 października 2018 r. obowiązek nałożony został na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą, zaś skarżący jako osoba fizyczna jest zarazem przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Prawidłowo zatem wobec niego organ skierował egzekucję administracyjną. Podniesiono, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności stanowiące podstawę wniesienia zarzutów z art. 33 § 1 u.p.e.a. Natomiast zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia określa wysokość grzywny w granicach wyznaczonych ustawą, a także spełnia wymogi art. 122 § 1 i § 2 u.p.e.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego istnienia w obiegu dwóch tytułów wykonawczych wyjaśniono, że uprzednio wystawiony tytuł wykonawczy nie został doręczony prawidłowo zobowiązanemu i nie wszedł do obrotu prawnego, a trudno skutecznie twierdzić, że należało tytuł ten uchylić odrębnym rozstrzygnięciem, do czego organ egzekucyjny nie miał podstaw prawnych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A.A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, w tym brak zbadania, czy skarżący poczynił czynności zmierzające do usunięcia odpadów;
- art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 121 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż organ II instancji uczynił zadość wymogowi wskazania przesłanek, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, a brak jest wyjaśnienia jakimi przesłankami kierował się WSA;
- art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez niespełnienie wymogów tytułu wykonawczego, który został wydany w dniu 20 maja 2021 r. poprzez brak wskazania w tymże tytule wykonawczym dokładnej podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, tj. na jakiej została nałożona grzywna w celu przymuszenia;
- art. 59 u.p.e.a. w zw. z art. 26 u.p.e.a. poprzez bezpodstawne wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie wydanego tytułu egzekucyjnego z 20 maja 2021 r., podczas gdy z obiegu prawnego nie został uchylony poprzedni tytuł wykonawczy z 3 grudnia 2019 r.;
- art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do "uchylania się" zobowiązanego od wykonania obowiązku, podczas gdy jego niezrealizowanie było wynikiem okoliczności niezależnych od skarżącego, a związanych z niemożnością znalezienia firmy, która mogłaby usunąć odpady, o czym organ był wielokrotnie informowany, w następstwie nie można uznać, że uchylił się od jego wykonania.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok WSA został wydany na podstawie wadliwie przeprowadzonego postępowania i ustalenia niewłaściwych okoliczności faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia. Wskazano, że wyznaczenie 30-dniowego terminu wykonania obowiązku nie było niemożliwe do zrealizowania, gdyż zmiana miejsca składowania odpadów wymaga znalezienia odpowiedniego miejsca na ich składowanie, jak również uzyskania szeregu pozwoleń, zaś skarżący musi znaleźć firmę, która dokona transportu znacznej ilości odpadów. Przy określaniu terminu uiszczenia grzywny organ powinien zatem wyznaczyć taki termin, aby realizacja egzekwowanego obowiązku była możliwa. Podniesiono, że organ nie ustalił, jaki czas jest potrzebny na podpisanie odpowiednich umów z firmami, które zajmują się usuwaniem odpadów. Zarzucono ponadto, że grzywna jest nadmiernie wygórowana, ponieważ nie odpowiada zasadzie racjonalnego działania, jak również zasadzie niezbędności. Ponadto organ nie uwzględnił sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, gdyż stwierdził jedynie, że skarżący prowadzi dobrze prosperującą działalność gospodarczą, ale nie zbadał, jak obecnie prosperuje jego firma. Wskazano także, że uchylanie się zobowiązanego od wykonania nałożonego na niego obowiązku następuje, gdy zobowiązany nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku, zaś skarżący podjął czynności, które mają na celu usunięcie odpadów z działki, m.in. nawiązał współpracę z firmą zajmującą się transportem odpadów. Jednakże z uwagi na ograniczenie w ilościach odbieranych odpadów nie jest możliwe jednorazowe usunięcie wszystkich zalegających surowców, zaś ich usunięcie w całości wymaga czasu, ponieważ odpady będą transportowanie etapami. Zarzucono przy tym, że skarżącemu nie zostało doręczone pisemne upomnienie, lecz od razu postanowienie z 16 stycznia 2020 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, dlatego też nie miał odpowiedniego czasu do usunięcia odpadów, bez konieczności nakładania grzywny. Wskazano także, że tytuł wykonawczy został wystawiony na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą E., podczas gdy postanowienie Burmistrza wydane jest na skarżącego, tj. na osobę fizyczną. Podniesiono, że tytuł wykonawczy nie zawiera dokładnej podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, tj. miejsca publikacji oraz wskazania konkretnej regulacji, z której obowiązek wynika. Ponadto poprzedni tytuł wykonawczy z 3 grudnia 2019 r. nie został przez organ uchylony, a w związku z tym organ winien przeprowadzić procedurę zmierzającą do uchylenia poprzedniego tytułu wykonawczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy podnieść należy, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom.
Autor skargi kasacyjnej podniósł wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W ramach tak sformułowanej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym brak ustalenia czy skarżący poczynił czynności zmierzające do usunięcia odpadów, a także art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 121 § 1 u.p.e.a. poprzez brak wyjaśnienia, jakimi przesłankami kierował się WSA. Jak jednak wskazano wyżej, w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie przepisów tego prawa, naruszonych przez sąd, jak i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia. Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, w przedmiotowej sprawie przepisów k.p.a., czy też u.p.e.a., ale o naruszenie przez WSA konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art.174 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt administracyjny (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2535/12). Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., czy też u.p.e.a., lecz przepisy p.p.s.a. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. i u.p.e.a. z naruszeniem przepisów p.p.s.a. prowadzić musiało do uznania tego zarzutu za niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku, ani też prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony lub konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację.
Konstrukcja pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej także nie czyni zadość wskazanym wyżej wymogom, gdyż autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie przepisów u.o.p.e., nie powiązał ich z przepisami p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, może się do nich odnieść, ale tylko w takim zakresie, w jakim ich treść udało się zrekonstruować w oparciu treść całej skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez brak wskazania w tytule wykonawczym dokładnej podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Rzeczywiście art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jednakże podanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji uzależnione jest od tego, co jest źródłem obowiązku podlegającego egzekucji. W przypadku, gdy obowiązek taki wynika z decyzji administracyjnej, to ona winna zostać wskazana w tytule wykonawczym. Jeżeli zaś źródłem egzekwowanego obowiązku jest bezpośrednio przepis prawa, należy wskazać akt prawny, miejsce jego publikacji oraz podać konkretną regulację, z której obowiązek wynika (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 304/06; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2431/11; z 3 lipca 2013 r., II FSK 2229/11, z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt III FSK 1408/21). W przedmiotowej sprawie egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej. Zatem podanie podstawy prawnej wymagało dokładnego jej określenia. W tytule wykonawczym wskazano datę wydania decyzji, organ który ją wydał, a także jej oznaczenie. Tym samym spełniony został wymóg określony w art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 59 u.p.e.a. w zw. z art. 26 u.p.e.a. poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu egzekucyjnego z 20 maja 2021 r., podczas gdy nie został uchylony poprzedni tytuł wykonawczy z 3 grudnia 2019 r. Należy wskazać, że art. 59 u.p.e.a. określa przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, zaś art. 26 u.p.e.a. określa zasady wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zauważyć przy tym należy, że oba te przepisy składają się z kilku paragrafów i punktów. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym wskazuje się, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. W związku z tym nie sposób nie tylko ustalić, który konkretnie przepis w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony, ale także powiązać opisanego w skardze naruszenia z przytoczonymi przepisami prawa. Kwestii tej nie wyjaśnia także uzasadnienie skargi kasacyjnej. W związku z tym zarzutu tego nie można uznać za skuteczny.
Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. podnieść należy, że skarżący kasacyjnie upatruje jego naruszenia w jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że doszło do "uchylania się" zobowiązanego od wykonania obowiązku, podczas gdy niezrealizowanie obowiązku było wynikiem okoliczności niezależnych od skarżącego. Taka konstrukcja zarzutu wskazuje, że dotyczy on naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W petitum skargi kasacyjnej nie zostały jednak sformułowane żadne zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak wskazano wyżej, nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. także wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Ponadto uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Skarżący kasacyjnie powołał jedynie okoliczność, że brak wykonania obowiązku wynika z przyczyn od niego niezależnych, a mianowicie z braku możliwości znalezienia firmy, która mogłaby usunąć odpady, co trudno uznać za właściwe uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej. Należy ponadto wyjaśnić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie wskazano, że od daty wydania ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie odpadów, co miało miejsce 29 października 2018 r., skarżący powinien podjąć działania celem wykonania decyzji. Wprawdzie faktycznie brak jest ustawowej definicji pojęcia "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku", ale w związku tym przyjmuje się, na podstawie całokształtu przepisów u.p.e.a., że organ egzekucyjny przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Przy czym uchylanie się od wykonania obowiązku może mieć miejsce także w sytuacji, gdy zobowiązany wprawdzie podejmuje pewne działania, ale nie prowadzą one do pełnego wykonania obowiązku w bardzo długim okresie czasu. Przyjęcie, że w takim wypadku brak jest podstaw do zastosowania środków egzekucyjnych prowadziłoby do sytuacji, w której zobowiązany mógłby de facto uniemożliwić w ogóle skuteczne wyegzekwowanie nałożonego obowiązku. Należy także zauważyć, że stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zatem celem nałożenia grzywny jest nie tyle sama dolegliwość finansowa, co wymuszenie za jej pomocą wykonania obowiązku, zaś zobowiązany może się zwolnić z konieczności uiszczenia grzywny, jeśli wykona egzekwowany obowiązek. W związku z tym także zarzut naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.