III OSK 1938/22

III OSK 1938/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1208/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-04-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 96 poz 617
art. 18 pkt 4
Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 i art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1208/21 w sprawie ze skargi Uniwersytetu Jagiellońskiego na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie nieoznakowaną datą, nr DEC-2020/39/B/HS3/02713/1 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie na rzecz Uniwersytetu Jagiellońskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1208/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Uniwersytetu Jagiellońskiego (dalej: "skarżący") na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie (dalej: "organ") nieoznakowaną datą, nr DEC-2020/39/B/HS3/02713/1 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów (pkt II).
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 15 grudnia 2020 r. skarżący wystąpił do Narodowego Centrum Nauki (dalej: "NCN") z wnioskiem o finansowanie projektu badawczego. Zgłoszony projekt pt. "Kobiety, wojna, słowa. Rzeczywistość, legendy i wyobrażenia dotyczące kobiet w okresie wojen napoleońskich" miał być realizowany przez Uniwersytet Jagielloński, Wydział Historyczny, a jego kierownikiem miała być dr A. E. F.
W pierwszym etapie postępowania przed NCN projekt zgłoszony przez stronę skarżącą został oceniony przez Zespół Ekspertów. W wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej (etap I) Zespół Ekspertów nie skierował przedmiotowego wniosku do II etapu oceny merytorycznej.
Decyzją z 25 marca 2021 r. Dyrektor Narodowego Centrum Nauki odmówił przyznania Uniwersytetowi Jagiellońskiemu środków finansowych na realizację projektu badawczego. Od powyższej decyzji odwołanie do organu wniosła dr A. F. Opisaną we wstępie decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora NCN.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z punktu widzenia legalności podjętej decyzji administracyjnej istotne jest, czy opinie przygotowane przez ekspertów były rzetelne i bezstronne w ramach badania przez ekspertów poziomu naukowego projektu, jego nowatorskiego charakteru, osiągnięć naukowych zespołu wykonawców, zasadności planowanych kosztów w stosunku do przedmiotu i zakresu badań oraz wpływu realizacji projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej. Podkreślił przy tym, że nie chodzi w tym przypadku o polemikę naukową, gdyż kwestie te nie mogą być przedmiotem rozważań zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym, a chodzi jedynie o sprawdzenie prawidłowości oceny wniosku w konkursach Narodowego Centrum Nauki. Brak możliwości merytorycznej oceny projektu nie wyłącza obowiązku badania, czy eksperci, którzy recenzowali projekt oraz Zespół ekspertów go oceniający postępowali w sposób rzetelny i bezstronny. Chociaż w postępowaniu konkursowym, czy odwoławczym nie jest możliwa merytoryczna polemika z dokonanymi przez ekspertów ocenami, tym niemniej nie może sprowadzać się to do tego, że w zasadzie o przyznaniu o przejściu do II etapu konkursu i ewentualnie o przyznaniu środków finansowych decyduje dwóch ekspertów recenzujących wniosek, a z ich stanowiskiem nie można w żaden sposób polemizować, nawet w sytuacji, gdy ich ocena całkowicie rozmija się z tematem projektu, a więc z określonym stanem faktycznym. Doszłoby bowiem do sytuacji, że nikt nie ma żadnej możliwości sprawowania kontroli nad opiniami ekspertów, które mogą wszak być nierzetelne, czy stronnicze, a ten brak kontroli prowadziłby do braku kontroli nad środkami finansowymi, które są przyznawane z budżetu państwa, a w tym zakresie trzeba zachować szczególną ostrożność.
W niniejszej sprawie projekt badawczy został zatytułowany: "Kobieta, wojna, słowa. Rzeczywistość, legendy i wyobrażenia dotyczące kobiet w okresie napoleońskim". Kierownik tego projektu wyraźnie wskazał, że podstawą badania są teksty opublikowane w XIX w., przede wszystkim we Francji, a celem jest rekonstrukcja na ich podstawie obrazu kobiety oraz poglądów i spostrzeżeń autorów tychże tekstów. Materiałem badawczym mają być zaś przede wszystkim pamiętniki, dzienniki żołnierzy, prywatna korespondencja, czy teksty literackie. Z kolei ekspert 2 wyraźnie wskazuje, że celem projektu jest opisanie historii płci armii napoleońskiej, stąd też wynikają dalsze jego uwagi dotyczące nierealności realizacji wniosku z uwagi na brak dostępu kierownika projektu do archiwów, czy braku wskazania skąd kierownik projektu zamierza zdobyć informacje demograficzne na temat kobiet we francuskiej armii. Wyraźnie więc wniosek oraz jego merytoryczna ocena rozmijają się, tak jakby ekspert 2 nie zrozumiał skróconego opisu napisanego zgodnie z wymogami Narodowego Centrum Nauki jedynie w języku angielskim. Świadczy to wyraźnie o braku rzetelności dokonanej oceny, co powinno już być dostrzeżone w ramach procedury administracyjnej, która toczyła się przed organami Narodowego Centrum Nauki. Nie chodzi przy tym o merytoryczną dyskusję dotyczącą projektu, odmienne poglądy naukowe, które mogą mieć eksperci oraz zespoły badawcze i kierownicy projektu, ale o dostrzeżenie zwykłego niezrozumienia tematu wniosku, co nawet dla laika jest oczywiste. Należy przy tym podkreślić, że recenzje dokonywane przez dwóch ekspertów mają istotny wpływ na oceny Zespołu Ekspertów stąd konieczna jest ich kontrola pod względem rzetelności, bezstronności, a więc też zgodności ze stanem faktycznym sprawy.
WSA wyjaśnił, że każdy ekspert ma prawo do własnej oceny merytorycznej wniosku i na podstawie własnych przekonań podejmuje określoną decyzję, ale decyzja ta, czy zaprezentowana opinia, musi odnosić się do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W tym przypadku skład orzekający uznał, że stan faktyczny nie został właściwie ustalony. Stąd również drastyczna różnica w ocenach dokonanych właśnie przez eksperta 2 oraz eksperta 1. Organy administracyjne, a więc Dyrektor Narodowego Centrum Nauki, jak i Komisja Odwoławcza powinna pod tym kątem zbadać wydane w sprawie opinie przez Ekspertów i ewentualnie je zakwestionować. Stąd zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ administracyjny obu instancji procedury konkursowej w zakresie braku sprawdzenia pod kątem rzetelności ocen dokonanych przez ekspertów, jak i w następstwie przez Zespół Ekspertów.
W niniejszej sprawie WSA dopatrzył się również naruszenia szeregu reguł proceduralnych w ramach rozstrzygania wniosku OPUS, co miało również wpływ na wynik postępowania.
W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że ustawodawca wymaga, aby wnioski na finansowanie badań były składane w języku polskim i angielskim. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że wszelkie pisma urzędowe, w tym wnioski, powinny być sporządzone w języku polskim. Także uczelnie wyższe, które kształcą studentów w języku obcym, postępowania administracyjne dotyczące indywidualnych spraw tych studentów zobowiązane są prowadzić w języku polskim. Identyczny pogląd należy odnosić do wniosku wszczynającego procedurę administracyjną przed Narodowym Centrum Nauki w sprawie finansowania projektu badawczego. Zdaniem Sądu I instancji nie jest dopuszczalne, aby jego najistotniejsze części były sporządzane w języku angielskim, wbrew nawet wyraźnemu przepisowi art. 29 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. z 2019 r. poz. 1384, dalej: "ustawa o NCN"). Także recenzje ekspertów oraz ocena Zespołu Ekspertów jest dokonywana w języku angielskim, bez urzędowego tłumaczenia przez tłumacza przysięgłego treści oceny na język polski. Należy zauważyć, że chociaż ustawa o Narodowym Centrum Nauki nie wypowiada się na temat języka używanego przez ekspertów w swoich ocenach, jak również akty wewnętrzne Narodowego Centrum Nauki nie odnoszą się do tej kwestii, to przyjmując jako podstawę art. 27 Konstytucji oraz art. 4 ustawy o języku polskim należy wnosić, że wypowiedzi te powinny być sformułowane w języku polskim. W sytuacji, gdy ekspert jest cudzoziemcem i jego rodzimym jeżykiem nie jest język polski taka ocena powinna zostać przetłumaczona na język polski przez tłumacza przysięgłego. Co więcej organ w swoim postępowaniu odwoławczym wypowiadał się w odniesieniu do dokumentów sporządzonych w języku angielskim, samodzielnie tłumacząc określone zwroty, sformułowania użyte przez ekspertów, a kwestionowane przez skarżący uniwersytet. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest to niedopuszczalne, aby organ polemizował z odwołaniem po angielsku rozpatrując znaczenie zwrotów użytych przez eksperta w odniesieniu do wniosku złożonego przez skarżący uniwersytet. Problem bowiem polega na tym, że organ nie ma odpowiednich kompetencji językowych w języku angielskim, aby a priori rozstrzygać znaczenie sformułować użytych w języku obcym. Wprawdzie co do wniosku o finansowanie projektu badawczego uchwała nr 96/2020r. wyraźnie wskazuje, że jego znaczna część ma zostać sporządzona w języku angielskim, to jednak nie jest to akt powszechnie obowiązujący w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok NSA z 20.11.2018r., I OSK 215/17, LEX nr 2611874).
WSA uznał, że choć de lege lata sąd administracyjny nie jest uprawniony do wyeliminowania z obrotu prawnego tego rodzaju pozakonstytucyjnego aktu prawa powszechnie obowiązującego, to jednak w świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji nie jest nim związany w rozpoznawanej sprawie, a co więcej - władny jest kwestionować legalność decyzji administracyjnej będącej wynikiem zastosowania norm prawa powszechnie obowiązującego zamieszczonych w akcie, który nie mieści się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Skład orzekający podkreślił, że argumenty podnoszone przez organ na korzyść stosowania języka angielskiego w ramach postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie środków na finansowanie projektu badawczego, nie mają merytorycznego uzasadnienia. Fakt, że efektem realizacji grantu może być publikacja w wydawnictwie międzynarodowym nie przekłada się w żaden sposób na konieczność stosowania choćby właśnie języka angielskiego w ramach procedury administracyjnej, gdyż wydawnictwa międzynarodowe wyszczególnione na wykazie czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych sporządzonym przez Ministra Szkolnictwa Wyższego i Nauki są w różnych językach obcych nie tylko w języku angielskim.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji doszło również do dalszych naruszeń proceduralnych, które miały istotny wypływ na wynik postępowania administracyjnego.
Po pierwsze, Sąd uznał uzasadnienia sporządzone zarówno przez recenzujących ekspertów, jak i przez Zespół za niezwykle lakoniczne. Trudno na ich podstawie wywnioskować dlaczego w odniesieniu do konkretnych aspektów oceny została przyznana taka, a nie inna ilość punktów.
Po drugie, z załączonej dokumentacji nie wynikało w jaki sposób ilość przyznanych przez Zespół punktów (67) została skalkulowana, podczas gdy średnia ocena ekspertów to 68,25 pkt, co wynika z punktacji przyznanej przez ekspertów (ekspert 1 – 85,5 pkt i ekspert 2 - 51 pkt), chociaż też nie wiadomo, ile za konkretny element, zostało faktycznie przyznanych punktów.
Po trzecie, w odniesieniu do zarzutu braku właściwego uzasadnienia decyzji, Sąd wskazał, że art. 33 ust. 4 ustawy o NCN wyłącza stosowanie miedzy innymi
art. 107 k.p.a. w ramach postępowań w sprawie przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów. Tym niemniej Sąd zgodził się z poglądem, iż nawet wyłączenie w art. 33 ust. 4 ustawy o NCN stosowania w tego rodzaju postępowaniach art. 77 i 107 k.p.a. nie zwalnia i nie może zwalniać ani Dyrektora, ani Komisji Odwoławczej, od obowiązku sporządzenia rzetelnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie każdej decyzji powinno zawierać przedstawienie pełnego, jasnego, logicznego i spójnego wnioskowania, które doprowadziło organ do podjęcia rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie decyzje organów konkursowych nie byłyby weryfikowalne. Organ pierwszej instancji powinien więc przedstawić ocenę wraz z jej szczegółowymi motywami, zawierającymi wyjaśnienie wszystkich kryteriów wymienionych w art. 30 ustawy o NCN w odniesieniu do wniosku. Konieczność sporządzenia rzetelnego uzasadnienia opartego na treści art. 30 ustawy o NCN odnosi się również do rozstrzygnięcia organu II instancji. W niniejszej sprawie brak takiego rzetelnego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie jest niezwykle lakoniczne i jedynie stwierdza, że Zespół Ekspertów nie skierował przedmiotowego wniosku do II etapu oceny merytorycznej, a opinie ekspertów są rzetelne i bezstronne. Takie uzasadnienie uniemożliwia jakakolwiek racjonalna kontrolę tejże decyzji. Brak w niej jakiegokolwiek odniesienia się do art. 30 ustawy o NCN.
Po czwarte, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 138 kpa w zw. z art. 7 i 15 k.p.a., to jest braku ponownego rozpoznania sprawy, Sąd także w tym punkcie zgodził się ze skarżącym uniwersytetem. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o NCN. odwołanie przysługuje w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Nie oznacza to w ocenie WSA, że organ II instancji nie powinien badać prawidłowości uwzględnienia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. W sytuacji bowiem badania jedynie formalnej poprawności przeprowadzonego konkursu powstałaby sytuacja nie do zaakceptowania, iż faktycznie o przyznaniu środków decydowałoby dwóch ekspertów, którzy recenzują projekt, a następnie Zespół Ekspertów, który z kolei opiera się na ocenie dokonanej przez pierwszych recenzentów. Wówczas powstałaby sytuacji, w ramach której całe postępowanie przed Dyrektorem i Komisją Odwoławcza miałoby charakter jedynie pozorny, gdyż o wszystkim decydują eksperci, których oceny merytoryczne są niepodważalne, a przecież mogą się mylić, lub być nierzetelni, czy stronniczy, a nawet niepoprawnie zrozumieć sam temat zaprezentowanego projektu, tak jak w niniejszym postępowaniu. Rodzi to również pole do nadużyć, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Zarówno ustawa o NCN, jak i kodeks postępowania administracyjnego, którego tylko niektóre przepisy zostały wyłączone ze stosowania w ramach procedury konkursowej, a niektóre jedynie stosuje się odpowiednio, przewidują dwuinstancyjność procedury, która nie może mieć charakteru pozornego.
Powyższy wyrok w całości zakwestionował organ zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.:
a) art. 27 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej: ,Konstytucja") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że przepis ten zobowiązuje Narodowe Centrum Nauki do tłumaczenia z języka angielskiego na język polski całej dokumentacji powstałej w sprawie o przyznanie finansowania co prowadzi do naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 11 czerwca 2019 r. o języku polskim (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 672) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której winien on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zw. z art. 18 pkt 7 ustawy o NCN, który stanowi przepis szczególny zobowiązujący do dopuszczenia ocen zagranicznych ekspertów w konkursach organizowanych przez NCN bez urzędowego tłumaczenia ich na język polski;
b) naruszenie art. 29 ustawy o NCN w zw. z art. 18 pkt 4 ustawy o NCN który reguluje sposób ustalania przez Radę Narodowego Centrum Nauki, że część wniosku w danym konkursie ma zostać sporządzona wyłącznie w języku angielskim poprzez błędne jego zastosowanie;
c) naruszenie art. 267 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2022 poz. 574), (zwanej dalej: ,p.s.w.n.") poprzez jego zastosowanie i uznanie, że akt wykonawczy tj. Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych z dnia z dnia 7 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2152), znajduje zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy;
d) art. 33 ust. 4 ustawy o NCN poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, które polegało na założeniu, że organ I instancji jak i skarżący kasacyjnie organ powołując się na wyłączenie stosowania art. 107 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) zwana dalej: "k.p.a." do postępowań konkursowych toczących się przed Centrum z uwagi na zasady ogólne k.p.a. nie sporządził pełnego, jasnego, logicznego i spójnego wnioskowania, oraz naruszenie art. 30 ustawy o NCN poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organy obu instancji przy wydawaniu swoich decyli nie wzięły pod uwagę treści przedmiotowego przepisu;
e) art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 r. poz. 78 z poźn.zm.) zwana dalej: "Konstytucją RP" w zw. z art 18 pkt. 4 ustawy o NCN, art. 20 ust. 2 ustawy o NCN i art. 25 ust. 2 i 3 ustawy o NCN, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z poźn. zm.), zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w myśl którego to wyłączenie na podstawie zasady niezawisłości sędziowskiej Sąd I instancji uznał, że dokumentacja konkursowa nie stanowi źródeł prawa powszechnie obowiązującego w znaczeniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że uchwała Rady Narodowego Centrum Nauki o nr 96/2020 nie mogła wyraźnie wskazywać, że wniosek sporządzony ma być częściowo w języku angielskim;
f) art. 33 ust. 2 ustawy o NCN w zw. z art. 15 k p a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu ograniczenia ustawowego w zakresie postępowania odwoławczego. Zgodnie bowiem z normą art. 15 k.p.a. przepis szczególny, jakim jest art. 33 ust. 2 ustawy o NCN ogranicza zakres dopuszczalnej ustawowo kontroli Komisji Odwoławczej Rady NCN do weryfikacji sprawy w odniesieniu do naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych;
2. przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które legły u podstaw jej wydania, tj. całej dokumentacji konkursowej, jak i niewzięcie pod uwagę tłumaczenia dokumentacji sporządzonej przez tłumacza przysięgłego na wezwanie Sądu I instancji, stanowiących istotną część materiału zgromadzonego w sprawie, co stanowi naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, rozpoznanie na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesiono w niej zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych dopuszczonych postanowieniami art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a więc zarówno na zarzucie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Oś argumentacji skarżącego kasacyjnie organu jest dwukierunkowa. Po pierwsze, podważa stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że materiał, w oparciu o który dochodzi do rozstrzygnięcia o przyznaniu finansowania projektu badawczego w oparciu o przepisy ustawy o NCN powinien być sporządzony w języku polskim, i po drugie, koncentruje się na wykazaniu, że WSA nie rozważył i nie ocenił całego materiału aktowego, przez co podstawa faktyczna wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia była niepełna, co miało wpływ na wynik sprawy.
I. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji co do kierunku i sposobu wykładni art. 29 ustawy o NCN. Stosownie do treści powołanego przepisu "wnioski o finansowanie projektów badawczych składa się w języku polskim i w języku angielskim. Rada może wskazać dziedziny lub dyscypliny nauki, w których wnioski składa się tylko w języku polskim." W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści powołanego przepisu należy zrekonstruować normę, która zobowiązuje podmiot składający wniosek o środki finansowe na projekt badawczy do sporządzenia go w dwóch wersjach – tj. w języku polskim i w języku angielskim. Konstruując art. 29 ustawy o NCN ustawodawca posłużył się bowiem koniunkcją "i", co oznacza, że do właściwej realizacji wynikającej z niego dyrektywy koniczne jest zrealizowanie obu członów tej koniunkcji. Gdyby intencją ustawodawcy było przyjęcie promowanego w skardze kasacyjnej rozwiązania, a więc dopuszczenie możliwości złożenia wniosku wyłącznie w języku angielskim, wyłącznie w języku polskim, albo też częściowo w języku angielskim i częściowo w języku polskim, posłużyłby się alternatywą rozłączną "albo" lub alternatywą łączną "lub" przy jednoczesnym doprecyzowaniu granic swobody organu organizującego postępowanie konkursowe, co zresztą uczynił w zdaniu drugim art. 29 ustawy o NCN dopuszczając możliwość wskazania przez Radę NCN dziedziny lub dyscypliny nauki, w których wnioski składa się tylko w języku polskim.
Przyjętego założenia nie zmienia treść art. 18 pkt 4 ustawy o NCN, który stanowi, że "do zadań Rady należy określanie tematyki projektów badawczych
i warunków przeprowadzania konkursów na ich realizację". W zakresie przyznanych cytowanym przepisem kompetencji Rada może więc wyznaczać przedmiotowy zakres naukowej eksploracji projektów biorących udział w postępowaniu konkursowym oraz określać warunki tego postępowania, a więc procedurę składania wniosków, ich oceny oraz wydawania rozstrzygnięcia. W ramach przyznanych w art. 18 pkt 4 ustawy o NCN uprawnień Rada nie może jednak modyfikować innych postanowień tej ustawy, w tym jednoznacznie sformułowanego w art. 29 nakazu składania wniosków w języku polskim i angielskim. Z tego też względu postanowienia § 11 uchwały nr 96/2020 Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 14 września 2020 r. w sprawie warunków przeprowadzania konkursu OPUS na projekty badawcze w tym realizowane w ramach współpracy Lead Agency Procedure, w zakresie w jakim dopuszczają sporządzenie wniosku częściowo wyłącznie w języku angielskim, częściowo wyłącznie w języku polskim i częściowo obu tych językach, należy uznać za niezgodne z treścią art. 29 ustawy o NCN.
Należy jednocześnie odnotować, że analiza regulacji przywołanej uchwały Rady NCN z dnia 14 września 2020 r. prowadzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do wniosku, że jest to akt normatywny (generalny i abstrakcyjny) zawierający przepisy prawne regulujące warunki, jakie spełnić muszą podmioty zewnętrzne wobec Narodowego Centrum Nauki, aby przyznane zostały im środki finansowe na projekty badawcze. Postanowienia ww. uchwały Rady NCN oddziałują jak akt prawa powszechnie obowiązującego – analogicznie NSA w wyrok z 4 września 2018 r., I OSK 2827/16, LEX nr 2570947. Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały zostało zadekretowane w art. 21 ustawy o NCN. Prawna istotność uchwały polega więc na tym, że ustawa upoważniła Radę do określenia reguł postępowania konkursowego. W obszarze prawa publicznego stosowana jest konstrukcja odesłania zawartego w normie prawa powszechnie obowiązującego do norm wiedzy, norm obyczajowych, innych norm (J. Supernat (w:) J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 119). Zatem "związanie" organów NCN oraz stron postępowania administracyjnego powołaną uchwałą wynika z upoważnienia wynikającego z art. 21 ustawy o NCN. Odesłanie do reguł nienależących do systemu prawa powszechnie obowiązującego jest wiążące dla podmiotu stosującego prawo, gdyż taki nakaz formułuje przepis prawa powszechnie obowiązującego - zawierający owe odesłanie. Z tych też względów uznać należało, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że jest uprawniony do odmowy zastosowania przepisu uchwały, w stosunku do której stwierdził niezgodność z ustawą. Wynika to z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji RP i ustawom. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący, iż ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisów rozporządzenia, uchwały, lub innych aktów podustawowych - wyrok siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Nie ulega zatem wątpliwości, że sąd administracyjny może
w procesie wykładni operatywnej pominąć przepis uchwały Rady NCN, wydanej na podstawie art. 21 ustawy o NCN, o ile reguły w niej zawarte naruszają zakres upoważnienia ustawowego lub są sprzeczne z normami prawnymi wynikającymi
z ustawy – tak również NSA w wyroku z 29 stycznia 2025 r., III OSK 6400/21.
II. W kwestii zasadności zarzutu naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy o NCN trzeba stwierdzić, że niewątpliwie rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż z owego przepisu wynika wprost wyłączenie stosowania art. 107 i art. 77 k.p.a., zatem wykładnia, w myśl której przyjmuje się, że mają one zastosowanie do postępowań w sprawie przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o NCN, jest wykładnią contra legem. Rację ma jednak Sąd pierwszej instancji twierdząc, że wyłączenie w art. 33 ust. 4 ustawy o NCN stosowania w tego rodzaju postępowaniach art. 77 i art. 107 k.p.a. nie zwalnia i nie może zwalniać ani Dyrektora NCN, ani Komisji Odwoławczej, od obowiązku sporządzenia rzetelnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie każdej decyzji powinno bowiem zawierać przedstawienie pełnego, jasnego, logicznego i spójnego wnioskowania, które doprowadziło organ do podjęcia rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie decyzje organów konkursowych nie byłyby weryfikowalne. Obowiązek uzasadnienia decyzji wynika także z zasad ogólnych k.p.a., a uzasadnienie decyzji pozwala sądowi administracyjnemu na prześledzenie toku rozumowania organu, w a konsekwencji pozwala na dokonanie oceny działań organów obu instancji. Ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego musi uwzględniać całokształt okoliczności sprawy, w tym oceny ekspertów. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów NCN czy ekspertów w formułowaniu ocen naukowych. Stąd nie jest możliwe, aby sąd administracyjny zastąpił ocenę ekspertów, co do liczby punktów przyznanych w danej kategorii, swoją oceną i punktacją. Nie oznacza to jednak, że prawidłowość ich wystawienia przez ekspertów w ramach postępowania konkursowego oraz akceptacji tego dowodu przez organy NCN (dyrektora i Komisję Odwoławczą) pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. W odmiennym przypadku regulacja art. 33 ust. 5 ustawy o NCN, że na decyzję Komisji Odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego, byłaby rozwiązaniem jedynie pozornie gwarantującym jednostce prawo do sądu, skoro kluczowy proces subsumpcji przez organ pozostawałby poza zakresem kontroli sądu, podobnie jak prawidłowość przeprowadzenia determinującego rozstrzygnięcie sprawy dowodu w postaci oceny wniosku przez powołanych ekspertów. Taka interpretacja prowadziłaby do niezgodności ww. przepisu z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji, zatem konieczne jest wyłożenie normy art. 33 ust. 5 ustawy o NCN w sposób nienaruszający regulacji konstytucyjnych. Podobnie rzecz się ma z powołanym w skardze kasacyjnej art. 33 ust. 2 ustawy o NCN, stanowiącym, że odwołanie do Komisji Odwoławczej przysługuje "w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych". Rozumienie pojęcia "procedury konkursowej" musi obejmować także zgodność oceny wniosku,
w tym przeprowadzenia podstawowego dowodu w sprawie jakim jest ocena sporządzona przez ekspertów, z określonymi przez przepisy prawa kryteriami, zasadami i trybem jej przeprowadzania, gdyż w innym przypadku prawo zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji i art. 15 k.p.a., byłoby iluzoryczne (por. A. Jakubowski, Decyzje w przedmiocie grantów naukowych, ZNSA 2015, nr 5, s. 92). Istotnie zaś zgodzić się należy, że w sytuacji, gdy ocena wniosku została dokonana wyłącznie w zakresie kryteriów wynikających z przepisów prawa (art. 30 ust. 1 ustawy o NCN), w przepisanym trybie i składzie (art. 20 ust. 2, art. 21 in fine, art. 22 ust. 1-2, art. 30 ust. 3, art. 32 ustawy o NCN) oraz w sposób świadczący, że z perspektywy tych kryteriów dokładnie wyjaśniono stan faktyczny w sprawie (art. 7 k.p.a.) - i znajduje to potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy - to wówczas ocena ta determinuje wynik konkursu oraz decyzję dyrektora NCN (art. 20 ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 6, art. 31, art. 33 ust. 1 ustawy o NCN modyfikujące art. 80 k.p.a.) i nie może być skutecznie zakwestionowana w postępowaniu odwoławczym (art. 33 ust. 2 ustawy o NCN) lub sądowoadministracyjnym (art. 33 ust. 5, ustawy o NCN) – analogicznie NSA
w wyrokach z 4 września 2018 r., I OSK 2827/16 i z 21 lutego 2024 r., III OSK 3669/21.
III. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutu naruszenia art. 27 Konstytucji w zw. z art. 5 ust. 1, art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 11 czerwca 2019 r. o języku polskim i art. 18 pkt 7 oraz art. 33 ust. 2 ustawy o NCN. Jest bezsporne, że organ wydający na podstawie art. 33 ust. 1-4 ustawy o NCN decyzję w przedmiocie przyznania środków finansowych na projekt badawczy zobowiązany jest posługiwać się językiem polskim. Zarówno Dyrektor, jak i Komisja Odwoławcza Rady działają w imieniu państwa, rozstrzygając władczo
o rozdysponowaniu środków publicznych. Działalność o tak wyznaczonej charakterystyce przedmiotowej niewątpliwie ma charakter urzędowy. Zgodnie zaś
z art. 27 Konstytucji, językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski. "Język urzędowy" to język, w którym organy władzy państwowej realizują swoje kompetencje. Jest to zatem język, w którym komunikują się one z jednostkami oraz innymi organami państwa, jak również wydają indywidualne decyzje na podstawie norm generalnych zawartych w aktach normatywnych, a sformułowanych w języku prawnym – szerzej zob. Zob. J. Trzciński, Język urzędowy – art. 27 Konstytucji RP, w: Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, pod red. T. Dębowskiej-Romanowskiej, A. Jankiewicza, Warszawa 1999, s. 49; A. Choduń, M. Zieliński, Język urzędowy a język urzędników. Precyzja, adekwatność, komunikatywność, w: I Kongres języka urzędowego, Kancelaria Senatu, Warszawa 2012, s. 67-68; A. Wiltos, Język polski jako język urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej i Unii Europejskiej, ZNSA 2014, nr 5, s. 78-90.
Jeżeli zatem organ ma wydać decyzję o przyznaniu środków finansowych na badania w języku polskim i jednocześnie jest w tym zakresie związany ocenami ekspertów (Zespołu Ekspertów), które mogą być sporządzone w języku angielskim, to nie ulega wątpliwości, że dla wykazania prawidłowości tej decyzji konieczne jest przełożenie treści tych ocen na język polski. Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 21 lutego 2024 r., III OSK 3669/21, że oceny, opinie ekspertów z założenia nie muszą podlegać urzędowemu tłumaczeniu na język polski. Niemniej jednak, jeżeli w toku postępowania strona zarzuci, że sporządzona w języku angielskim opinia eksperta w ogóle nie odnosi się do wniosku, odnosi się do wniosku, który nie został przez eksperta właściwie zrozumiany, albo ocenia wniosek przez pryzmat nie wszystkich kryteriów wymienionych w art. 30 ustawy o NCN, albo przez pryzmat kryteriów nieujętych w tym przepisie, to rzeczą organu jest odnieść się do przedmiotowych kwestii w wydanej decyzji w sposób umożliwiający weryfikację zajętego stanowiska, co in casu może wymagać urzędowego przetłumaczenia opinii (oceny) eksperta. Obowiązek poszanowania merytorycznej autonomii ekspertów nie oznacza, że organ przed wydaniem decyzji o przyznaniu środków finansowych na badania nie ma obowiązku zweryfikować, czy ekspert ocenił wniosek zgodnie z reżimem narzuconym treścią art. 30 ustawy o NCN. Aby można było stwierdzić, że wniosek został oceniony, należy mieć pewność, że opinia eksperta w ogóle się do niego odnosi i że jej finalne konkluzje opierają się na ewaluacji kryteriów wskazanych w art. 30 ustawy o NCN. Jeżeli, jak w niniejszej sprawie, strona formułuje zarzut, że ekspert w ogóle nie zrozumiał treści wniosku – celu i zakresu badań naukowych – i przedstawia w tym przedmiocie konkretne i sensowne zarzuty, to obowiązkiem organu jest się do takich zarzutów odnieść poprzez skonfrontowanie ich z treścią opinii (oceny) eksperta. Zrealizowanie tego zadania w sposób urzeczywistniający konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) oraz prawa do sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 1 Konstytucji) będzie wymagało przełożenia treści opinii eksperta na język polski i ujawnienia jej w uzasadnieniu wydanej na podstawie art. 33 ustawy o NCN decyzji. Jak z powyższego wynika, przetłumaczenie opinii eksperta na język polski nie jest wymagane zawsze, a jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do rozważenia powstałych w toku postępowania wątpliwości co do tego, czy opinia ta jest "oceną wniosku" w rozumieniu art. 30 ustawy o NCN. Wątpliwości
o takim charakterze należy rozważać w ramach "naruszenia procedury konkursowej", o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o NCN.
IV. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Należy wyeksponować, że do sporządzenia przez organ tłumaczenia wniosku oraz ocen ekspertów doszło na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Na etapie wydania decyzji organ nie dysponował przedmiotowym tłumaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił przedmiotowe tłumaczenie jako materiał aktowy niezbędny do oceny legalności zaskarżonej decyzji, a nie jako materiał, stanowiący podstawę jej wydania, gdyż na tym etapie organ nim nie dysponował. Opierając się o dostarczone przez organ tłumaczenie WSA potwierdził stanowisko skarżącego Uniwersytetu, że ekspert nr 2 nieprawidłowo zrozumiał cel i zakres przedmiotowy badań naukowych przedstawionych do oceny we wniosku.
Nie jest kwestionowane, że projekt otrzymał nazwę: "KOBIETY, WOJNA, SŁOWA. Rzeczywistość, legendy i wyobrażenia dotyczące kobiet w okresie wojen napoleońskich". Jak wynika z "Celu naukowego projektu" jego zadaniem jest rekonstrukcja obecnego w badanych tekstach obrazu kobiet oraz poglądów i spostrzeżeń autorów. Autorka projektu stwierdza wprost: "Głównym celem projektu jest wydobycie z wojskowych wspomnień obrazów kobiet, a następnie ich zestawienie"; "materiał źródłowy nie jest przytłaczający w sensie ilościowym, ale ma dość złożony charakter, jako że kobiety, których dotyczy, należą do kilku różnych kategorii. Są między nimi kobiety z rodziny żołnierzy, które pozostały w domu oraz takie, które zdecydowały się towarzyszyć wojsku, kobiety podążające za oddziałami z racji zawodu (m.in. markietanki, prostytutki, żołnierki), jak również przypadkowe kobiety spotykane w rozmaitych okolicznościach"; "materiał badawczy, na który składają się przede wszystkim pamiętniki i dzienniki żołnierzy, oficerów i personelu cywilnego wojsk okresu napoleońskiego, uzupełniony zostanie o źródła innego jeszcze rodzaju - prywatną korespondencję oraz teksty literackie."
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że celem ocenianego projektu było odtworzenie ze wspomnień żołnierzy i personelu wojsk napoleońskich obrazu kobiet in genere. Tymczasem z opinii (oceny) eksperta nr 2 wynika jednoznacznie, iż jako cel wniosku przyjął "historię płci armii napoleońskiej" (pkt. A.1.3. opinii), przez którą rozumiał "obraz kobiet we francuskiej armii" (pkt. A.3. opinii). Negatywna ocena wniosku przyjęta przez eksperta nr 2 zasadzała się zatem na wadliwych założeniach bazowych, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest równoznaczne nieprzeprowadzeniem oceny wniosku ergo naruszeniem procedury konkursowej w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NCN. Owszem, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w ramach badań, autorka zamierzała badać obraz kobiet zaangażowanych w funkcjonowanie armii napoleońskiej, ale – jak wynika jednoznacznie z treści wniosku – nie było to jedyne pole badawcze. Celem projektu było odtworzenie obrazu kobiet ze wspomnień żołnierzy armii napoleońskiej.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 267 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W żadnym miejscu swojego uzasadnienia nie powołał się na powołany przepis, podobnie jak nie zawarł w nim stwierdzenia, iż w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.