III OSK 1936/24

III OSK 1936/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 962/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-02-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.31 §2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2556
art.362 ust.1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 962/23 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Rawskiego z dnia 26 czerwca 2023 r., znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz A. z siedzibą w R. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. z siedzibą w R. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 31 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 17 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający ze środowisko (piekarnia) w miejscowości [...] 4, pow. [...], woj. łódzkie oraz dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Wraz z wnioskiem skarżąca złożyła dokumentację fotograficzną oraz materiał filmowy na okoliczność emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska przez podmiot korzystający ze środowiska (piekarnia).
Postanowieniem z 24 lutego 2022 r. Starosta Rawski odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Postanowieniem z 21 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy postanowienie z 24 lutego 2022 r. Skargę na powyższe postanowienie z 21 czerwca 2022 r. wniosła skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 9 grudnia 2022 r., II SA/Łd 752/22 uchylił zaskarżone postanowienie z 21 czerwca 2022 r. oraz poprzedzające je postanowienie z 24 lutego 2022 r.
Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z 26 czerwca 2023 r. Starosta Rawski odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniem skarżącej oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z 26 czerwca 2023 r.
Postanowieniem z 31 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy postanowienia z 26 czerwca 2023 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 362 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm. – dalej: p.o.ś.), którego wszczęcia domaga się skarżąca, jest postępowaniem wszczynanym z urzędu o ile stwierdzone zostaną przypadki negatywnego oddziaływania na środowisko, co wynika z art. 375 p.o.ś. W oparciu o załączoną do akt sprawy dokumentację z kontroli przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi w 2022 r., organ odwoławczy stwierdził, że eksploatowany przez zakład (piekarnię) kocioł KSBS służy do ogrzewania budynku piekarni z zapleczem administracyjno-socjalnym oraz do przygotowania ciepłej wody użytkowej. Opalany jest paliwem stałym, spełniającym normy jakościowe, co potwierdzają przedstawione przez podmiot kontrolowany faktury zakupu opału. W trakcie kontroli nie stwierdzono gromadzenia jakichkolwiek odpadów (komunalnych, jak i przemysłowych), jak również nie stwierdzono nadmiernego zadymienia w trakcie eksploatacji pieca. Kontrolowany podmiot przedstawił aktualne protokoły kontroli przewodów kominowych, potwierdzające ich sprawność oraz możliwość ich eksploatacji. Jednocześnie z informacji uzyskanych od Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Rawie Mazowieckiej wynika, że w latach 2022-2023 w kontrolowanym zakładzie nie były przeprowadzane czynności kontrolno-rozpoznawcze, jak również nie były podejmowane interwencje z powodu zapalenia sadzy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, w sprawie nie stwierdzono okoliczności powoływanych przez skarżącą, które wpływałyby w sposób negatywny na środowisko i co uzasadniałoby wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 362 p.o.ś. Brak jest zatem interesu społecznego, który uzasadniałby żądanie skarżącej.
Skarżąca wniosła skargę na postanowienie z 31 sierpnia 2023 r.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 31 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 grudnia 2022 r. II SA/Łd 752/22 nie przesądzał, czy zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. Sporne w tej sprawie jest, czy za wszczęciem postępowania i dopuszczeniem skarżącej do udziału w tym postępowaniu przemawiał interes społeczny. Dla oceny zasadności żądania skarżącej zawartego we wniosku z 17 stycznia 2022 r. konieczne było przeprowadzenie wstępnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy w rzeczywistości doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający ze środowiska. W tym właśnie celu Starosta Rawski wystąpił do właściwych miejscowo uprawnionych organów w celu pozyskania informacji, które potwierdziłyby wystąpienie negatywnego oddziaływania na środowisko. Z udzielonych w tym zakresie informacji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi, udokumentowanych w aktach sprawy, wynika, że w następstwie przeprowadzenia niezapowiedzianych kontroli zakładu w dniach 2, 9, 11 oraz 17 lutego 2022 r. nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie eksploatowanego źródła ciepła lub wykorzystywanego paliwa stałego. Użytkowany w zakładzie kocioł służy do ogrzania budynku piekarni wraz z zapleczem administracyjno-socjalnym oraz do przygotowania ciepłej wody użytkowej. Samo urządzenie, jak i przewody kominowe, co potwierdza okazany w trakcie kontroli protokół uprawnionego organu, są sprawne i nadają się do dalszej eksploatacji. Wykorzystywany opał spełnia wymagania jakościowe określone w załączniku rozporządzenia Ministra Energii z 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1890), co potwierdzają przedłożone przez kontrolowany podmiot faktury zakupu opału. Nie stwierdzono jakichkolwiek śladów spalania odpadów. Brak potwierdzenia wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko oznaczał, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś. W konsekwencji w sprawie nie została spełniona przesłanka "interesu społecznego" z art. 31 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji podkreślił, że uzyskane przez organ I instancji informacje pochodzą od uprawnionych organów oraz zostały w sposób prawidłowy udokumentowane. Zgodność tych informacji ze stanem faktycznym nie została w skuteczny sposób zakwestionowana przez skarżącą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z 7 lutego 2024 r. wniosła skarżąca.
W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Polegało to na oddaleniu skargi wobec uznania, że organy administracyjne obu instancji zasadnie stwierdziły brak potwierdzenia wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający ze środowiska. W ocenie skarżącej, we wniosku z 17 stycznia 2022 r. uprawdopodobniła, że podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, załączając dokumentację fotograficzną oraz materiał filmowy.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 362 ust. 1 p.o.ś. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., co polegało na błędnej wykładni art. 31 § 1 k.p.a. i przesłanki interesu społecznego w kontekście tej sprawy, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania "art. 32 § 2 k.p.a." i oddalenia skargi wobec uznania, że organy administracyjne obu instancji zasadnie stwierdziły brak podstaw dla wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu społecznego dla wszczęcia postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko względem podmiotu korzystającego ze środowiska. W ocenie skarżącej, we wniosku powołała się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym miejscowej społeczności oraz wskazała na konkretne okoliczności faktyczne i prawne, jednocześnie przedkładając stosowne dowody, które uprawdopodobniły, że organ administracji publicznej powinien wszcząć postępowanie z urzędu i dopuścić organizację społeczną do uczestnictwa w tym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, zgodnie z normami przepisanymi.
Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało ustalenie, czy za wszczęciem postępowania w trybie art. 362 ust. 1 p.o.ś. i dopuszczeniem do tego postępowania skarżącej, przemawiał interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, prowadzi do wniosku, że organy utożsamiły brak interesu społecznego w tej sprawie z brakiem podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś., co wynikało z (jak to określił Sąd I instancji), wstępnego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej konkretnej sprawie tego rodzaju stanowisko nie jest jednak prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że dobrem chronionym w art. 362 p.o.ś. jest środowisko, czyli właśnie interes społeczny, a nie interes indywidualny. Oznacza to, że organ może nałożyć przewidziany w art. 362 ust. 1 p.o.ś. obowiązek po stwierdzeniu, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Ustawodawca nie precyzuje co kryje się pod pojęciem negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc czy swoją dyspozycją norma zawarta w tym przepisie obejmuje tylko stany niezgodnego z prawem oddziaływania na środowisko, czy też wszystkie negatywnie wpływające na przedmiot ochrony (por. A. Lipiński, Komentarz do art. 262, [w:], J. Jendrośka (red.), Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wrocław 2001, s. 867). Nie ulega natomiast wątpliwości, że przepis ten odnosi się do wszelkiego rodzaju naruszeń środowiska zakazanych prawem (por. wyrok NSA z 24.11.2015 r., II OSK 758/14, LEX nr 1990941). Jeżeli zatem skarżąca będąca organizacją społeczną, wnosi o wszczęcie postępowania, powołując się na konkretne okoliczności, w tym wpływ działania podmiotu korzystającego ze środowiska na zdrowie okolicznych mieszkańców, a więc na jeden z elementów środowiska w świetle art. 3 pkt 11 p.o.ś., wskazując konkretne okoliczności, które to oddziaływanie uprawdopodobniają oraz jednocześnie podważają ustalenia inspekcji ochrony środowiska, to organ nie może odmówić wszczęcia postępowania i dopuszczenia tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, tylko z tego powodu, że te kwestionowane ustalenia inspekcji ochrony środowiska nie potwierdzają negatywnego oddziaływania na środowisko. W takiej bowiem sytuacji organ prowadzi postępowanie wyjaśniające, które powinien przeprowadzić już po wszczęciu postępowania, a jednocześnie to postępowanie wyjaśniające w znacznej mierze ogranicza nadając mu pozaustawowy, "wstępny" charakter. Czym innym jest jednak brak podstaw do nałożenia obowiązku na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś., a czym innym brak interesu społecznego do wszczęcia postępowania w tym zakresie. Podkreślenia przy tym wymaga, że w istocie jedynym ustaleniem przemawiającym w ocenie Sądu I instancji za brakiem podstaw do wszczęcia postępowania i dopuszczenia skarżącej do udziału w tym postępowaniu, są ustalenia przeprowadzonych w zakładzie kontroli, które jak już wyżej wskazano są przez skarżącą kwestionowane. Okoliczność, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Rawie Mazowieckiej w latach 2022-2023 w kontrolowanym zakładzie nie przeprowadzał czynności kontrolno-rozpoznawczych nie ma istotnego znaczenia, skoro czynności te nie zostały przeprowadzone.
Oznacza to, że zarzuty podnoszące naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zasługiwały na uwzględnienie. Organy naruszyły bowiem powołane normy Kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzając niepełne, "wstępne" postępowanie wyjaśniające, które powinno zostać przeprowadzone po wszczęciu postępowania w sprawie, a wyniki tego postępowania utożsamiły z brakiem interesu społecznego po stronie skarżącej. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 362 ust. 1 p.o.ś. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. to konkretne okoliczności i wartości chronione przemawiające za udziałem organizacji społecznej w danym postępowaniu, a nie przesłanki wydania decyzji o określonej treści. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że w obu przypadkach zarzuty kasacyjne należało zakwalifikować jako zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ ich przedmiotem była możliwość wszczęcia postępowania i dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.
Powyższe oznacza, że skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Mając na uwadze, że na obecnym etapie postępowania sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, jak i zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienia organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzą pełne postępowanie dowodowe, które pozwoli na wyjaśnienie podstaw do skorzystania z uprawnienia z art. 362 ust. 1 p.o.ś.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a.