III OSK 1935/22

III OSK 1935/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 387/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-12
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 239 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2021 poz 779
art.  240 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Klimatu i Środowiska oraz O. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 387/22 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 stycznia 2022 r., nr DIŚ-III.411.160.2021.MP.3 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 387/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w O., uchylił decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 10 stycznia 2022 r., nr DIŚ-III.411.160.2021.MP.3 oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 22 listopada 2021 r., nr DIŚ-III.411.160.2022.AT.2 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (pkt I), stwierdził nieważność postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z 24 marca 2016 r., znak PZ-ZD-I.7241.32.2016.GG (pkt II), uchylił decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 12 lipca 2019 r., nr 97/19/PZ.O (pkt III) oraz zasądził od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz O. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Minister Klimatu i Środowiska (dalej: organ, Minister) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd za błędną tezę mówiącą o tym, że w niniejszej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcie proceduralne, nieorzekające o prawach ani obowiązkach strony, nie wywołuje skutków ekonomicznych lub gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, podczas gdy wskazane stanowisko prawne jest jurydycznie trafne;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że nie jest uprawniona teza, mówiąca o tym, że w przypadku gdy doszło do zawieszenia przedmiotowego postępowania, należałoby przyjąć, że postępowanie to było już prowadzone, podczas gdy zdaniem organu słuszny jest pogląd, że w warunkach tej sprawy zakończenie postępowania mogło odbyć się wyłącznie wydaniem decyzji administracyjnej (decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania), tj. mającej charakter proceduralny, a nie rozstrzygający sprawę merytorycznie;
c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak konsekwencji i niestwierdzenie nieważności postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z 25 marca 2015 r. z jednoczesnym stwierdzeniem nieważności postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z 24 marca 2016 r. znak PZ-ZD-I.7241.32.2016.GG, co równać miałoby się temu, że w świetle wyroku WSA w Warszawie w tożsamym stanie faktycznym w obiegu prawnym funkcjonować miałyby równolegle postanowienia ważne i nieważne;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji uchylenie decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 22 listopada 2021 r., DIŚ-III.411.160.2022.AT.2 odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka.
Podnosząc powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 387/22, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a w przypadku braku podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że Minister podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące niewystępowania w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jako okoliczność wskazaną przez stronę uzasadniającą jej wniosek. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zakończone decyzją umarzającą prowadzone było na wniosek strony. Było też dwukrotnie zawieszone na wniosek strony pomimo nieusunięcia przez nią braków formalnych podania. Niewątpliwie doszło do tego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Organ I instancji w sytuacji nieuzupełnienia wniosku przez stronę, zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu, winien pozostawić wniosek strony bez rozpoznania. Niemniej jednak, w ocenie Ministra, skoro doszło już do zawieszenia postępowania, to należy przychylić się do tezy, że w konsekwencji postępowanie to było już prowadzone. Zakończenie tego postępowania w okolicznościach faktycznych sprawy mogło odbyć się wyłącznie wydaniem decyzji administracyjnej, w tym przypadku decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania. Postępowanie zostało więc umorzone, czyli zakończone wydaniem decyzji o charakterze proceduralnym, a nie rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Takie rozstrzygnięcie nie kwalifikuje się jako wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Nie nadaje praw, ani ich nie odmawia wbrew wszelkim przesłankom przepisu albo też wbrew tym przesłankom nie obarcza strony obowiązkiem ani obowiązku nie uchyla.
W ocenie Ministra w sprawie nie jest spełniona przesłanka wywołania przez decyzję skutków ekonomicznych lub gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gdyż każde działanie organu w tej sprawie sprowadziłoby się do zakończenia działań dotyczących wniosku strony bez rozstrzygnięcia merytorycznego. Takie rozstrzygnięcie nie kwalifikuje się jako wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Nie nadaje praw ani ich nie odmawia wbrew wszelkim przesłankom przepisu albo też wbrew tym przesłankom nie obarcza strony obowiązkiem ani obowiązku nie uchyla. Minister podkreślił, że ewentualne pozostawienie sprawy bez rozpoznania prowadziłoby do takiego samego skutku prawnego dla strony, która nie otrzymałaby oczekiwanej decyzji. Ponadto wskazano, że to nie samo umorzenie postępowania będące skutkiem braku działań strony (brak wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania) doprowadziło do nałożenia na podmiot opłat podwyższonych, które podaje strona jako argument przemawiający za istnieniem nieakceptowalnych skutków ekonomicznych, ale brak decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Dokładnie ten sam skutek byłby wywołany w sytuacji pozostawienia wniosku bez rozstrzygnięcia. Nie można więc przypisywać decyzji umarzającej postępowanie wywołania przez nią skutków ekonomicznych lub gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Jednocześnie organ wskazał, że gdyby przyjąć hipotetyczne założenie polegające na uznaniu za słuszny kierunku jurydycznego obranego przez WSA w Warszawie w wyroku z 12 maja 2022 r., rzeczone orzeczenie nadal pozostawałoby częściowo wadliwe. Sąd wykazał się w nim bowiem brakiem konsekwencji i w warunkach tożsamego stanu faktycznego orzekł o nieważności postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z 24 marca 2016 r. znak PZ-ZD-I.7241.32.2016.GG, jednocześnie nie odnosząc się w żaden sposób do treści postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z 25 marca 2015 r., co równa się temu, że w świetle wyroku WSA w obiegu prawnym miałyby funkcjonować paralelnie postanowienie ważne i nieważne.
Pismem z 15 lipca 2022 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – spółka O. sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku wniosła również spółka O. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka, Towrzystwo), zaskarżając go w części – w zakresie punktu III, w którym Sąd uchylił decyzję o umorzeniu, a w ocenie skarżącej kasacyjnie winien stwierdzić jej nieważność, zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 98 § 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji o umorzeniu, podczas gdy Sąd dostrzegając, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, powinien był uznać, iż naruszenie to miało charakter rażący (zważywszy, iż doszło do umorzenia postępowania, z uwagi na niepodjęcie w terminie zawieszonego postępowania, podczas gdy stwierdzenie nieważności postanowienia Marszałka z 24 marca 2016 r. o zawieszeniu skutkuje koniecznością przyjęcia, iż do zawieszenia nie doszło, a więc nie było możliwości umorzenia postępowania, które nie zostało zawieszone), a w konsekwencji Sąd winien był stwierdzić nieważność decyzji o umorzeniu tj. wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem wstecz (ex tunc), tak jakby nigdy nie została wydana.
Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkt III i stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu, ewentualnie gdyby Sąd uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkt III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadniając sformułowany zarzut spółka wskazała, że w zaskarżonym wyroku Sąd trafnie uznał, iż Minister błędnie zaakceptował sytuację, w której z rażącym naruszeniem prawa zawieszono postępowanie w sprawie, a w następstwie tego doszło do jego umorzenia.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, stwierdzenie nieważności postanowienia Marszałka o zawieszeniu postępowania z 24 marca 2016 r. rzutuje z kolei na rażącą wadliwość decyzji o umorzeniu. Podstawowym skutkiem stwierdzenia nieważności jest bowiem potwierdzenie, że wadliwy akt, którego nieważność stwierdzono, nie wywołał żadnych skutków prawnych. Stwierdzenie nieważności ma moc retrospektywną - działa ex tunc, co oznacza, iż pierwotne skutki związane z treścią unieważnianego aktu powinny być traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym. Oznacza to przywrócenie tego stanu prawnego, który istniał przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono lub ma służyć dopiero usunięciu następstw jego obowiązywania.
Podkreślono, że w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności postanowienia Marszałka o zawieszeniu postępowania z 24 marca 2016 r. oznacza, iż w sprawie o zatwierdzenie nowej instrukcji prowadzenia składowiska zainicjowanej wnioskiem spółki z 23 stycznia 2015 r. nie doszło do ponownego zawieszenia postępowania administracyjnego. Co istotne, skoro należy przyjąć fikcję prawną, że postępowanie nie uległo zawieszeniu, nie mogło w konsekwencji dojść do podjęcia zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od daty zawieszenia. Idąc dalej, nie sposób było uznać, że żadna ze stron nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie 3-letnim, a tym samym żądanie wszczęcia postępowania należało uważać za wycofane, a postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Konsekwencją przyjęcia przez Sąd fikcji prawnej, iż postanowienie Marszałka o zawieszeniu postępowania z 24 marca 2016 r. nigdy nie było w obrocie prawnym jest konieczność uznania, że nie mogło dojść do wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z tego powodu, że nie złożono wniosku o jego podjęcie w terminie na podstawie art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, już z tego względu, w konkretnych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nieważność postanowienia Marszałka o zawieszeniu postępowania z 24 marca 2016 r. rzutuje automatycznie na nieważność decyzji o umorzeniu. Za wydaną z rażącym naruszeniem prawa należało bowiem uznać decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na jego niepodjęcie w terminie, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy postępowanie to nie zostało w istocie ponownie zawieszone.
Następnie wskazano, że postępowanie w sprawie o zatwierdzenie nowej instrukcji prowadzenia składowiska zainicjowane wnioskiem spółki z 23 stycznia 2015 r. nie stało się również bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek innej przyczyny niż wskazana powyżej, wobec czego nie mogło zakończyć się decyzją o umorzeniu. W szczególności strona nie cofnęła wniosku inicjującego postępowanie, a wręcz przeciwnie, jej wolą było uzyskanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie zainicjowanej tymże wnioskiem.
Sąd I instancji przyjął na gruncie przedmiotowej sprawy, że wada decyzji o umorzeniu ujawniła się dopiero po stwierdzeniu nieważności postanowienia o zawieszeniu, podczas gdy, w ocenie skarżącej kasacyjnie, wada ta tkwiła w decyzji od momentu jej wydania i jest konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Marszałka z 24 marca 2016 r. ze skutkiem wstecz. Skoro należy przyjąć fikcję prawną, iż postanowienie Marszałka o zawieszeniu postępowania z 24 marca 2016 r. nie zostało nigdy wydane, to w konsekwencji należy również przyjąć, że już w dacie wydawania decyzji o umorzeniu nie było prawnej możliwości jej wydania. Z tego względu należało uznać, że decyzja o umorzeniu była wadliwa od początku, a wada wskazująca na nieważność decyzji tkwi w niej samej.
Spółka zauważyła, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji słusznie dostrzegł daleko idące skutki prawne wywodzone w tej konkretnej sprawie z decyzji o umorzeniu, która co do zasady ma charakter formalny (proceduralny), nie rozstrzygający sprawę merytorycznie, nie nadający praw (ani ich nie odmawiający), nie nakładający obowiązków (ani ich nie uchylający). Wydanie decyzji o umorzeniu uniemożliwiło stronie uzyskanie rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z 23 stycznia 2015 r. tj. decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, a z tym z kolei wiąże się przyjmowanie przez organy w sprawach o opłaty podwyższone, że z dniem wydania decyzji o umorzeniu wygasła "stara" decyzja zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska, a strona prowadziła działalność bez wymaganej prawem decyzji. Uchylenie decyzji o umorzeniu, z punktu widzenia czysto teoretycznego powoduje, że decyzja ta od momentu jej wydania do prawomocnego uchylenia pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Tym samym, zdaniem spółki, uchylenie decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zamiast stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powoduje nieakceptowalny stan niepewności prawnej co do konsekwencji, które ta decyzja wywołała w okresie od jej wydania do prawomocnego uchylenia. Przez pryzmat skutków prawnych, które są związane z decyzją o umorzeniu zasadne było zatem stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu, a nie jej uchylenie przez Sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Przy ocenie zasadności zarzutów skarg kasacyjnych niezbędne jest przypomnienie stanu faktycznego sprawy.
Towarzystwo, realizując obowiązek z art. 240 ust. 1 ustawy o odpadach pismem z 23 stycznia 2015 r. wystąpiło do Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej: Marszałek) o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w miejscowości G. Pismem z 10 marca 2015 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Postanowieniem z 25 marca 2015 r. postępowanie zostało zawieszone na wniosek strony. Na wniosek strony postanowieniem z 18 lutego 2016 r. podjęto postępowanie w sprawie. Pismem z 11 marca 2016 r. organ ponownie w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Postanowieniem z 24 marca 2016 r. organ ponownie zawiesił postępowanie na wniosek strony. Decyzją z 12 lipca 2019 r., w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. organ umorzył postępowanie.
Decyzją z 22 listopada 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska po rozpoznaniu wniosku Towarzystwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 12 lipca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z 10 stycznia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 maja 2022 r. w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Klimatu i Środowiska, w punkcie II wyroku stwierdził nieważność postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z 24 marca 2016 r., a w punkcie III uchylił decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 12 lipca 2019 r., rozstrzygając w punkcie IV o kosztach postępowania.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.
Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1381/97, LEX nr 47911; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901).
Tak rozumiany zakres postępowania zakreśla granice sprawy w rozumieniu art. 134 i 135 p.p.s.a. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisie materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w określonym w tym przepisie stanie faktycznym. W tym znaczeniu sprawa administracyjna jest sprawą stosunku prawnego (por. J. Zimmermann, Problem "beneficium novorum" w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, z. 5, s. 64) i dopiero akt lub czynność załatwiająca sprawę konkretyzuje stosunek prawny. Sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi nie może przekroczyć tych "granic" sprawy administracyjnej i stosunku prawnego, ponieważ miałby już do czynienia z inną sprawą, wymagającą najpierw rozstrzygnięcia w drodze nowego aktu lub czynności konkretyzującej inny stosunek prawny. Tak więc granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, LEX nr 183144; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1323/13, LEX nr 1479606 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2027/13, LEX nr 1637128). W konsekwencji, ponieważ zgodnie z bezwzględnie obowiązującym charakterem materialnej normy prawa administracyjnego, treść i zakres sprawy administracyjnej, aktu lub czynności organu administracyjnego i stosunku administracyjnoprawnego determinują właściwe, w każdej "sprawie" wymagające indywidualnego ustalenia, normy prawa materialnego, one w ostatecznym rezultacie wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy administracyjnej, determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie lub czynności i precyzują elementy pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016).
Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 30-31, i Naczelny Sąd Administracyjny w: wyroku z 20 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 68/05, LEX nr 172990; wyroku z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 854/10, LEX nr 745346 i wyroku z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 715/09, LEX nr 744862, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1323/13, LEX nr 1479606).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji i to ona wyznaczyła granice sprawy w ramach, której Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżanej decyzji. Kontrola ta dotyczyła więc postępowania nadzwyczajnego. Sąd I instancji tymczasem przekroczył zakres tej kontroli wychodząc poza granice postępowania nadzwyczajnego toczącego się w trybie nieważnościowym i stwierdził nieważność postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z 24 marca 2016 r. oraz uchylił decyzję tego organu z 12 lipca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnosiły się więc do postępowania zwykłego. Przy czym co istotne Sąd I instancji uchylił decyzję o umorzeniu postępowania, co w trybie prowadzonego postępowania nieważnościowego nie może mieć miejsca. W postępowaniu toczącym się w tym trybie możliwe jest jedynie stwierdzenie przez organ nieważności decyzji lub w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Zarzut skargi kasacyjnej Towarzystwa nie może więc zostać uznany za zasadny, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do uchylenia ani stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, a co za tym idzie zarzut skarżącej kasacyjnie dotyczący konieczności stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności decyzji o umorzeniu postępowania nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach.
Z podanych powyżej względów jako niezasługujący na uwzględnienie należało uznać zarzut skargi kasacyjnej organu dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak konsekwencji i niestwierdzenie nieważności postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z 25 marca 2015 r. z jednoczesnym stwierdzeniem nieważności postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z 24 marca 2016 r. znak PZ-ZD-I.7241.32.2016.GG, co równać miałoby się temu, że w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tożsamym stanie faktycznym w obiegu prawnym funkcjonować miałyby równolegle postanowienia ważne i nieważne. Powyższym zarzutem organ nie kwestionuje naruszenia przez Sąd I instancji granic rozpoznania sprawy, lecz wskazuje na niekonsekwencje i brak stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania z 25 marca 2015 r.
O niezasadności powyższych zarzutów przesądza także fakt, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek wskazać podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu I instancji, określić zarzuty i szczegółowo je uzasadnić, wskazując które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12).
Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów.
W dalszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej i to do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.
Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej organu dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd za błędną tezę mówiącą o tym, że w niniejszej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcie proceduralne, nieorzekające o prawach ani obowiązkach strony, nie wywołuje skutków ekonomicznych lub gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, podczas gdy wskazane stanowisko prawne jest jurydycznie trafne.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja umarzająca postepowanie w sprawie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów miała znaczenie, w tym także ekonomiczne dla spółki.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach) zarządzający istniejącym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy składowiskiem odpadów był obowiązany złożyć wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W myśl zaś art. 240 ust. 3 ustawy o odpadach decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wydana na podstawie ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. wygasa z dniem, z którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stanie się ostateczna. W przypadku gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie złożył wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów w terminie, o którym mowa w ust. 1, decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wygasa z upływem dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy, to jest z dniem 23 stycznia 2015 r.
Wydanie więc kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji o umorzeniu postępowania, która nie rozstrzygała sprawy merytorycznie mogło wywierać także skutki ekonomiczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Konsekwencją składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska jest poniesienie przez korzystającego ze środowiska opłaty podwyższonej (art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.).
Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu w przypadku wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania należało przyjąć, że postępowanie to było już prowadzone i zakończenie tego postępowania mogło nastąpić jedynie poprzez wydanie decyzji o jego umorzeniu.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje, że złożony w sprawie o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wniosek nie wszczął postępowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje także, że w sytuacji nieuzupełnienia wniosku przez stronę, wniosek ten powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania. Nie podważa także stanowiska Sądu I instancji, że do umorzenia postępowania doszło z naruszeniem prawa. Zdaniem jednak organu skoro doszło do zawieszenia postępowania to w konsekwencji należało je umorzyć. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Nie można bowiem ani zawiesić ani umorzyć postępowania, które nie zostało wszczęte. Zawiesić, czy też umorzyć można jedynie wszczęte postępowania, są to bowiem rozstrzygnięcia proceduralne, które dotyczyć mogą biegu wszczętego już postępowania w sprawie.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej organu dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji uchylenie decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 22 listopada 2021 r., DIŚ-III.411.160.2022.AT.2 odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka.
Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, a nie przepisem postępowania. Wskazując, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa skarżący kasacyjnie organ powinien wskazać, który w jego ocenie przepis, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie został naruszony w sposób rażący. W konsekwencji skutkowałoby to brakiem możliwości stwierdzenia, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie został powiązany z żadnym innym przepisem, poza przepisami wynikowymi to jest art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c.
Mając na względzie powyższe skargi kasacyjne jako nieoparte na usprawiedliwionych podstawach prawnych zostały oddalone na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a.