III OSK 1931/24

III OSK 1931/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Wr 108/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-04-04
III OZ 632/25 - Postanowienie NSA z 2025-11-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 146
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 293 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 108/24 w sprawie ze skarg A. S.A. z siedzibą w [...] oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2023 r. nr SKO 4135/5/21/23 w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz A. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 18.750 (słownie: osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 108/24, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. S.A. z siedzibą w [...] oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2023 r. nr SKO 4135/5/21/23 w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz A. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 125.017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego (dalej w skrócie: "Marszałek") decyzją z dnia 2 listopada 2021 r. nr DOW-S-I.7253.50.2021.AH, wydaną na podstawie art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 282, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 293 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1973, ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2017 (M. P. z 2016 r., poz. 718), oraz art. 21 § 3, art. 53 § 1 i § 4, art. 54 § 1, art. 55 § 1 i art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm., dalej w skrócie: "o.p."), orzekł o wymierzeniu A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "Spółka") opłaty – stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu – za składowanie odpadów w 2017 r. na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, przy ul. [...] w [...], w wysokości 19.044.933,00 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania Spółki od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 7 listopada 2023 r. nr SKO 4135/5/21/23 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że na prowadzonym przez skarżącą składowisku odpadów nie są już przyjmowane odpady. Powołując się na pozostające w dyspozycji organu odwoławczego akta postępowania w sprawie o sygnaturze SKO 4135/2/23, wskazano, że proces zamykania tego składowiska rozpoczął się z inicjatywy Spółki wydaniem przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego następujących decyzji: 1) z dnia 16 marca 2012 r. o wyrażeniu zgody na zamknięcie kwatery I, następnie zmienionej; 2) z dnia 20 stycznia 2017 r. o wyrażeniu zgody na zamknięcie kwatery IV, następnie zmienionej; 3) z dnia 15 maja 2017 r. o wyrażeniu zgody na zamknięcie kwatery II, następnie zmienionej; 4) z dnia 23 lipca 2019 r. o wyrażeniu zgody na zamknięcie kwatery III. Kolegium ustaliło, że powyższe decyzje określają następujące daty zaprzestania przyjmowania odpadów na poszczególnych kwaterach: 1) na kwaterze nr I: 30 kwietnia 2011 r.; 2) na kwaterze nr II: 31 grudnia 2013 r.; 3) na kwaterze nr III: 19 marca 2019 r.; 4) na kwaterze nr IV: 23 stycznia 2015 r. W roku 2017 na należącym do Spółki składowisku odpadów funkcjonały zatem kwatery, co do których nie zostały jeszcze wydane decyzje o ich zamknięciu. W konsekwencji przyjęcia takiego ustalenia, organ odwoławczy uznał, że zaistniały podstawy do wyliczenia opłaty podwyższonej. W tym zakresie Kolegium przedstawiło szczegółowy sposób wyliczenia opłaty za odpady składowane w roku 2017 na składowisku, przyjmując, że ilość odpadów zdeponowana na składowisku odpadów w danym roku bez instrukcji eksploatacji/prowadzenia składowiska ma wpływ na wysokość opłaty należnej za rok kolejny. Zgodnie z art. 293 ust. 7 p.o.ś., opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Częścią składową opłaty za rok 2017 jest opłata podwyższona za dalsze składowanie odpadów zdeponowanych na składowisku w latach wcześniejszych. Kwota opłaty należnej za 2017 r. objęła więc opłaty podwyższone naliczone od odpadów składowanych w latach wcześniejszych bez wymaganego pozwolenia (były to lata: 2016, 2015 i 2014), a które nadal tam pozostawały, bo były składowane przez cały rok 2017. Wyliczenia w tym zakresie organ przedstawił w sposób tabelaryczny (tabela 1 – opłata za odpady umieszczone w 2017 r., tabela 2 – opłata za odpady umieszczone w 2016 r., tabela 3 – opłata za odpady umieszczone w 2015 i tabela 4 – opłata za odpady umieszczone w 2015 r.). Sumując wysokość opłat należnych za poszczególne lata otrzymano wysokość opłaty należnej za 2017 r. na kwotę 18.412.748,02 zł. Kolegium odniosło się również do kwestii kwalifikacji odpadów powstałych w wyniku pożaru w lipcu 2015 r., stwierdzając, w oparciu o zgromadzone dowody, że w związku z tym zdarzeniem nie mają zastosowania żadne ze zwolnień z obowiązku ponoszenia opłat przewidzianych w art. 2 p.o.ś, ani też wyłączeń przewidzianych w art. 3 ust. 1 pkt 13 lit. a i lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."). Kolegium przyznało, że pożar z lipca 2015 r. był bezspornie awarią techniczną, tym niemniej jednak wskazało na powody, dla których nie można było tego pożaru zakwalifikować za klęskę żywiołową w zakresie jego skutków oraz rodzaju udzielonej pomocy i ochrony. Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do zakwalifikowania tego zdarzenia jako poważnej awarii lub poważanej awarii przemysłowej albo jako szkody w środowisku.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka zarzuciła naruszenie wskazanych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz przepisów p.o.ś.
Powołana decyzja stała się również przedmiotem skargi Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, w której zarzucił naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. oraz art. 12 ustawy z dnia 6 czerwca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm., dalej w skrócie: "p.p."), poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w nieuzasadnionym przyjęciu, że podejmowanie przez Spółkę działań zmierzających do zalegalizowania działalności składowiska oraz niepodjęcie przez Marszałka obligatoryjnych działań zmierzających do wyeliminowania stwierdzonego w trakcie przeprowadzonych kontroli stanu niezgodności z prawem w zakresie prowadzenia składowiska odpadów – nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, co skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem art. 293 ust. 1 p.o.ś., poprzez nieuzasadnione wymierzenie przedsiębiorcy opłaty podwyższonej.
W odpowiedzi na obie skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Według art. 297 p.o.ś., opłatę za składowanie ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3-5. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska – w świetle art. 275 p.o.ś. – są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska. Z kolei art. 3 pkt 20 p.o.ś. określa, że podmiotem korzystającym ze środowiska jest m.in. przedsiębiorca w rozumieniu przepisów p.p. Wysokość opłaty za składowanie odpadów, stosownie do treści art. 274 ust. 5 p.o.ś., zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów. Sytuację korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji reguluje art. 276 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 293 ust. 1 p.o.ś., za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Według art. 293 ust. 2 p.o.ś., magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, z zastrzeżeniem ust. 3.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 239 ust. 1 p.o.ś. zawiera dwie przesłanki wymierzenia opłaty podwyższonej: 1) składowanie odpadów, jako przypadek korzystania ze środowiska; 2) brak posiadania przez podmiot dokonujący składowania odpadów decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Stan braku takiej decyzji nie tylko może być rozciągnięty w czasie, ale także, jak to ma miejsce w przypadku Spółki w tej sprawie, może być niemożliwy do usunięcia. Jednocześnie ustawodawca nie zakreślił granic czasowych ponoszenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, co w skrajnych przypadkach może doprowadzić do sytuacji, że obowiązek jej ponoszenia może trwać aż do zamknięcia składowiska, czyli zgodnie z art. 124 ust. 2 u.o. – przez okres 30 lat od dnia zakończenia rekultywacji składowiska. Kolegium prawidłowo odrzuciło wynik takiej wykładni, jako prowadzący do niedających się zaakceptować konsekwencji społecznych i ekonomicznych. WSA we Wrocławiu zgodził się z poglądem, że momentem takim powinno być wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, o której mowa w art. 146 u.o. Wskazał także na niekonsekwencję w decyzji Kolegium, które zaaprobowanego przez siebie stanowiska nie zastosowało do wyliczenia wysokości należnej opłaty podwyższonej za rok 2017. W podjętym rozstrzygnięciu, pomimo wskazania na legitymowanie się przez Spółkę decyzjami o zamknięciu poszczególnych kwater składowiska, Kolegium nie uwzględniło bowiem tego faktu i nie wyliczyło opłaty z uwzględnieniem czasu składowania odpadów na danej kwaterze do momentu uzyskania decyzji o jej zamknięciu. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób lakoniczny stwierdził jedynie, że w 2017 r. na należącym do Spółki składowisku odpadów funkcjonowały kwatery, co do których nie zostały jeszcze wydane decyzje o ich zamknięciu. Dotyczy to kwatery nr III składowiska, dla której zgodnie z decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 lipca 2019 r. określono datę zaprzestania przyjmowania odpadów na 19 marca 2019 r. Z kolei w odpowiedzi na skargę, poza powołaniem się na zaprezentowaną konkluzję, Kolegium uznało takie ustalenie za wystarczające dla zastosowania konsekwencji prawnych wynikających z art. 293 ust. 1 p.o.ś. Uznało bowiem, że zakres zastosowania tego przepisu aktualizuje się w przypadku "składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska", natomiast jego dyspozycja przewiduje "ponoszenie opłaty podwyższonej w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania". Dostrzeżona przez Sąd pierwszej instancji niekonsekwencja w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia dotyczyła zatem przyznania przez Kolegium, że to decyzja o wyrażeniu zgody na zamknięcie poszczególnych kwater składowiska stanowi chwilę zakończenia naliczania opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 ust. 1 p.o.ś., przy jednoczesnym niestosowaniu tego poglądu do wyliczeń odnoszących się do ustalenia wysokości należnych od Spółki opłat podwyższonych. Kolegium dokonało bowiem naliczenia za okres poeksploatacyjny, w którym nie jest prawem wymagane uzyskanie jakichkolwiek instrukcji, a skarżąca winna kierować się jedynie harmonogramem działań zmierzających do rekultywacji terenu, określonych w decyzji o wyrażaniu zgody na zamknięcie składowiska, w tym przypadku jego wydzielonych części. Takie podejście Kolegium stanowi również odejście od poglądu wyrażonego w tożsamej prawnie i faktycznie sprawie dotyczącej opłaty podwyższonej za 2016 r. W decyzji z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO 4135/6/22, w kontekście zaakceptowanego stanowiska co do maksymalnego terminu ponoszenia opłat podwyższonych, Kolegium stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia okoliczności. Wówczas, wskazując na brak przyjmowania na składowisku odpadów, co znalazło potwierdzenie nie tylko w stanowisku Spółki, ale także w protokole kontroli z 2015 r., organ odwoławczy za istotną uznał nie tylko okoliczność związaną ze sukcesywnym zamykaniem wszystkich kwater, ale także fakt zakończenia w odniesieniu do niektórych z nich procesu rekultywacji.
W ocenie WSA we Wrocławiu nie można za prawidłowe uznać stanowiska Kolegium, które ograniczając się do wykładni językowej art. 293 ust. 1 p.o.ś. potraktowało składowisko jako całość, pomimo że decyzje, mające być punktem granicznym w wyliczaniu opłaty, odnoszą się do poszczególnych kwater jako wyodrębnionych części składowiska. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjęte przez organ odwoławczy rozumienie art. 293 ust. 1 p.o.ś. prowadzi do rezultatów sprzecznych z przedstawionymi na wstępie celami regulacji dotyczącej opłaty podwyższonej. Kolegium powinno zatem powiązać konsekwentnie treść normy prawnej wynikającej z art. 293 ust. 1 p.o.ś. z art. 146 u.o. Skoro bowiem decyzja o zamknięciu składowiska może dotyczyć składowiska jako całości lub jego wyodrębnionej części (kwater), to opłata podwyższona winna być skorelowana z wydaną w tym zakresie decyzją. Inaczej mówiąc, skoro panuje zgoda w sprawie w tym, że opłata podwyższona jest limitowana wydaniem decyzji o wyrażaniu zgody na zamknięcie składowiska lub jego części, to nie można odczytywać art. 293 ust. 1 p.o.ś. w oderwaniu od tego założenia, wskazując z jednej strony, że decyzje zamykające zostały wydane odrębnie dla każdej kwatery, a z drugiej strony, iż w roku 2017 funkcjonowała kwatera III, dla której taka decyzja jeszcze nie została wydana, wobec tego powinno to przełożyć się na składowisko jako całość. Poza powołaniem się na wynik wykładni językowej art. 293 ust. 1 p.o.ś., Kolegium w dalece niewystarczającym zakresie odniosło się do znaczenia decyzji z art. 146 u.o. i jej wagi przy ustalaniu opłaty podwyższonej za rok 2017. W konsekwencji powyższego, jeżeli skład orzekający w zaskarżonej obecnie decyzji wskazał, że podziela stanowisko, iż momentem granicznym, do którego dopuszczalne jest naliczanie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, jest wydanie decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska lub jego poszczególnych kwater, to powinno jednocześnie logicznie wyprowadzić z tego wniosek, że wobec zamknięcia przed rokiem 2017 kwater nr I i II, a w przypadku kwatery nr IV na samym początku tego roku, koniecznym jest ustalenie masy odpadów, która trafiła w roku 2015 i 2016 na kwaterę nr IV, a nie zakładać bez udowodnienia tego, że wszystkie odpady trafiły na kwaterę nr III. Przy czym zdeponowanie odpadów w roku 2015 i 2016 na kwaterze nr IV uniemożliwia w ogóle rozważanie nałożenia opłat podwyższonych za okres po 20 stycznia 2017 r. Nie można także wykluczyć wystąpienia i takiej możliwości, że zgodnie z decyzjami o zamknięciu poszczególnych kwater Spółka mogła w procesie ich rekultywacji wykorzystywać do tego odpady zeskładowane na kwaterach do tego nieprzeznaczonych, w tym na kwaterze nr III. Okoliczność ta wymaga jednak weryfikacji przez Kolegium. W tym celu, w ocenie Sądu, może okazać się dalece niewystarczające uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie tylko o decyzje o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska lub jego wydzielonych części. Nie można bowiem wykluczyć, że w celu jednoznacznego ustalenia, gdzie (na których kwaterach) składowane były odpady przyjmowane w poszczególnych latach, w przypadku braku przedłożenia w tym zakresie wiarygodnych dokumentów przez Spółkę, a także nieposiadania takich informacji przez podmioty odpowiedzialne za kontrolę i nadzór nad składowiskiem odpadów – koniecznym będzie powołanie przez organ biegłego.
Sąd pierwszej instancji uznał natomiast za niewadliwie prawnie stanowisko Kolegium dotyczące niezastosowania w analizowanej sprawie przepisu art. 2 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. W tym zakresie skład orzekający nie znalazł podstaw do akceptacji stanowiska Spółki, która twierdziła, że umieszczenie odpadów powstałych w wyniku działań ratowniczych na składowisku odpadów na polecenie Państwowej Straży Pożarnej nastąpiło w warunkach określonych w tym przepisie, a więc warunkach wyłączających stosowanie ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym przepisów dotyczących opłat podwyższonych. W ocenie Sądu, prawidłowo odczytane powoływane przez Spółkę przepisy odnoszą się wyłączenie do takich przypadków, gdy prowadzenie działań ratowniczych może doprowadzić (po raz pierwszy) do powstania odpadów. Wówczas racjonalnym jest zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Inaczej jest w przypadku skarżącej, która nie dość, że w sposób wieloletni zarządzała składowiskiem odpadów, nie dysponując odpowiednimi pozwoleniami na korzystanie ze środowiska (instrukcji eksploatacji/prowadzenia składowiska odpadów), to jednocześnie nie zapobiegła powstaniu pożaru na składowisku, a obecnie oczekuje, aby w sposób nielegalny zeskładowane odpady uznać w związku z tym zdarzeniem za odpady powstałe w wyniku akcji ratowniczej. Na taką interpretację przepisu art. 2 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. nie może być zgody. Przedmiotem podlegającym opłacie nie były bowiem odpady powstałe w bezpośrednim następstwie akcji ratowniczej (substancje lub przedmioty, które nie miały statusu odpadów), lecz odpady, które miały taki status jeszcze przed zdarzeniem powodującym konieczność przeprowadzenia działań ratowniczych i były już składowane na składowisku odpadów. Wbrew zarzutom skargi, Kolegium właściwie opisało przesłanki zakwalifikowania odpadów powstałych po pożarze składowiska odpadów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Kolegium. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciło:
I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niewłaściwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnych, skutkujące uwzględnieniem skargi i niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium, na skutek błędnego przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób rzetelny, a sprawa rozpoznana wszechstronnie w granicach zakreślonych przepisami prawa materialnego i z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania;
2) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy skarga – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona;
II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 293 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż organy nie rozważyły wszystkich obiektywnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza faktu składowania odpadów na poszczególnych kwaterach prowadzonego przez skarżącą składowiska odpadów;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 293 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 15 i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż "W opisanych w tym miejscu okolicznościach zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak powiązania przez Kolegium treści normy prawnej wynikającej z art. 293 ust. 1 p.o.ś. z normą prawną z art. 146 u.o. Kolegium przy tym z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. pominęło własną ocenę związaną z faktycznym i prawnym wpływem wydanych decyzji o zamknięciu poszczególnych kwater składowiska w kontekście spełnienia przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 293 ust. 1 p.o.ś. Doszło również do naruszenia przepisów rządzących administracyjnym postępowaniem dowodowym, tj. art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.";
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na uchyleniu decyzji Kolegium, w sytuacji, gdy skarżąca podniosła przed Sądem pierwszej instancji zarzut przedawnienia obowiązku zapłaty opłaty podwyższonej, który to zarzut Sąd powinien uwzględnić z urzędu;
4) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy skarga – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Spółka podtrzymała swoje stanowisko także w pismach procesowych z dnia: 15 lipca 2024 r., 17 października 2024 r., 5 listopada 2024 r., 4 marca 2025 r. oraz 11 czerwca 2025 r., przedkładając stosowne wnioski dowodowe.
W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2024 r., zatytułowanym: "Uzupełnienie skargi kasacyjnej", złożonym po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, Kolegium zarzuciło:
I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 54 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) oraz art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie;
2) błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez to, że Sąd pierwszej instancji określił w sposób niejednoznaczny daty, jakie należy przyjąć jako daty zamknięcia poszczególnych kwater składowiska odpadów, bez wskazania podstawy prawnej, z której taki sposób ustalenia powyższych dat wynika;
II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku niespójnych i niejednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu, którego decyzja została uchylona zaskarżonym wyrokiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż uzupełnienie przez organ zarzutów skargi kasacyjnej w piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2024 r. nastąpiło po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, a zatem powołane w tym piśmie zarzuty nie mogą zostać uwzględnione i merytorycznie rozpoznane. Jak już wyżej wskazano, z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne. Zdanie drugie przytoczonego przepisu wskazuje, że nie jest możliwe uzupełnienie zarzutów skargi kasacyjnej po upływie terminu do jej wniesienia, a jedynie możliwe jest przytoczenie nowego uzasadnienia do podniesionych już podstaw kasacyjnych. Tym samym po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 177 § 1 p.p.s.a., możliwe jest tylko i wyłącznie przywoływanie nowego uzasadnienia powołanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, a nawet zmiana tego uzasadnienia, jednakże w ramach już powołanej podstawy.
Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, iż są one wadliwie skonstruowane. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. są bowiem tzw. przepisami wynikowymi, których zastosowanie jest wyłącznie konsekwencją przyjętej przez sąd administracyjny oceny prawnej. Tego typu przepisy nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż określają jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut ich naruszenia, zobowiązany jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym – jego zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Tymczasem w tej sprawie w zarzutach naruszenia prawa procesowego powołano jedynie owe przepisy wynikowe.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Istota zarzutów nr 1 i 2, dotyczących naruszenia art. 293 ust. 1 p.o.ś. w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a., skupia się na podważeniu stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, iż organy nie rozważyły wszystkich obiektywnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza faktu składowania odpadów na poszczególnych kwaterach prowadzonego przez Spółkę składowiska odpadów, uznając, że Kolegium pominęło wcześniejszą własną ocenę wyrażoną w decyzji z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO 4135/6/22, związaną z faktycznym i prawnym wpływem wydanych decyzji o zamknięciu poszczególnych kwater składowiska w kontekście spełnienia przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 293 ust. 1 p.o.ś.
Stosownie do treści art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Sytuację korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji reguluje art. 276 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 297 p.o.ś., opłatę za składowanie ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3-5. W świetle art. 293 ust. 1 p.o.ś., za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Według art. 293 ust. 2 p.o.ś., magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, z zastrzeżeniem ust. 3.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, WSA we Wrocławiu zasadnie zwrócił uwagę, że momentem granicznym, do którego dopuszczalne jest naliczanie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, jest wydanie decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, o której mowa w art. 146 u.o. Za takim poglądem przemawia również charakter i funkcja opłaty podwyższonej, która naliczana jest za naruszenia o charakterze formalnym, a nie za bezpośrednie pogorszenie stanu środowiska. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał także na niekonsekwencję stanowiska Kolegium zawartego w zaskarżonej decyzji z dnia 7 listopada 2023 r., bowiem organ do wyliczenia wysokości należnej od Spółki opłaty podwyższonej za rok 2017 nie zastosował zaaprobowanego przez siebie wcześniej stanowiska, które wyraził w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO 4135/6/22, dotyczącej tożsamej prawnie i faktycznie sprawy w przedmiocie opłaty podwyższonej wymierzonej Spółce za 2016 r. Pomimo wskazania na legitymowanie się przez Spółkę decyzjami o zamknięciu poszczególnych kwater składowiska, Kolegium nie uwzględniło tego faktu i nie wyliczyło opłaty z uwzględnieniem czasu składowania odpadów na danej kwaterze do momentu uzyskania decyzji o jej zamknięciu. W zaskarżonej decyzji z dnia 7 listopada 2023 r. organ jedynie w sposób lakoniczny stwierdził, że w 2017 r. na należącym do Spółki składowisku odpadów funkcjonowały kwatery, co do których nie zostały jeszcze wydane decyzje o ich zamknięciu. Dotyczy to kwatery nr III składowiska, dla której zgodnie z decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 lipca 2019 r. określono datę zaprzestania przyjmowania odpadów na 19 marca 2019 r. Z kolei dopiero w odpowiedzi na skargę, poza powołaniem się na zaprezentowaną konkluzję, Kolegium uznało takie ustalenie za wystarczające dla zastosowania konsekwencji prawnych wynikających z art. 293 ust. 1 p.o.ś. Dostrzeżona przez WSA we Wrocławiu niekonsekwencja w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium dotyczyła zatem przyznania przez organ, że to decyzja o wyrażeniu zgody na zamknięcie poszczególnych kwater składowiska stanowi chwilę zakończenia naliczania opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 ust. 1 p.o.ś., przy jednoczesnym niestosowaniu tego poglądu do wyliczeń odnoszących się do ustalenia wysokości należnych od Spółki opłat podwyższonych. Kolegium dokonało bowiem naliczenia za okres poeksploatacyjny, w którym nie jest prawem wymagane uzyskanie jakichkolwiek instrukcji, a Spółka powinna kierować się jedynie harmonogramem działań zmierzających do rekultywacji terenu, określonych w decyzji o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska, w tym przypadku jego wydzielonych części. Jednocześnie w w/w decyzji z dnia 22 grudnia 2022 r. Kolegium stwierdziło, że zgromadzony w sprawie (opłaty podwyższonej wymierzonej Spółce za 2016 r.) materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia okoliczności. Wówczas, wskazując na brak przyjmowania na składowisku odpadów, co znalazło potwierdzenie nie tylko w stanowisku Spółki, ale także w protokole kontroli z 2015 r., Kolegium za istotną uznało nie tylko okoliczność związaną z sukcesywnym zamykaniem wszystkich kwater, ale także fakt zakończenia w odniesieniu do niektórych z nich procesu rekultywacji. Wskazując na brak w materiałach dowodowych sprawy decyzji o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska lub jego wydzielonych części, Kolegium uznało za konieczne jednoznaczne ustalenie, po pierwsze, kiedy poszczególne kwatery były zamykane, a po drugie, gdzie (na których kwaterach) składowane były odpady przyjmowane w poszczególnych latach, zauważając, że te ostatnie dane nie wynikają z zawartych w aktach sprawy kart odbioru poszczególnych odpadów. Kolegium nie wykluczyło również sytuacji, że Spółka mogła składować przyjmowane odpady na kwaterach do tego nieprzeznaczonych (na które uzyskała zgodę na ich zamknięcie), co może powodować zmianę podstawy prawnej naliczania opłaty, bądź wykorzystywała niektóre odpady w procesie rekultywacji zamykanych kwater. W tym ostatnim przypadku wymagałoby to zbadania zapisów decyzji o wyrażaniu zgody na zamknięcie poszczególnych kwater, ponieważ wobec niewydania przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego decyzji o zatwierdzeniu nowej instrukcji prowadzenia składowiska, w sytuacji sukcesywnego zamykania składowiska, według Kolegium to w tych decyzjach należy upatrywać źródła obowiązków Spółki co do postępowania z przyjmowanymi odpadami. Zwrócono wówczas również uwagę, że wykorzystanie odpadów, np. w celu wykonania okrywy rekultywacyjnej, nie mogłoby być już podstawą do ponoszenia opłaty podwyższonej, skoro składowanie odpadów w tym celu dokonało się po wydaniu decyzji o zamknięciu określonej części składowiska.
W konsekwencji powyższego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że nie można uznać za prawidłowe stanowiska Kolegium, które ograniczając się do wykładni językowej art. 293 ust. 1 p.o.ś. potraktowało składowisko jako całość, pomimo że decyzje mające być punktem granicznym w wyliczaniu opłaty odnoszą się do poszczególnych kwater, jako wyodrębnionych części składowiska. Przyjęte przez organ rozumienie art. 293 ust. 1 p.o.ś. prowadzi bowiem do rezultatów sprzecznych z celami regulacji dotyczącej opłaty podwyższonej. Kolegium powinno zatem powiązać treść normy prawnej wynikającej z art. 293 ust. 1 p.o.ś. z art. 146 u.o. Skoro bowiem decyzja o zamknięciu składowiska może dotyczyć składowiska jako całości lub jego wyodrębnionej części (kwater), to opłata podwyższona winna być skorelowana z wydaną w tym zakresie decyzją. Wobec zamknięcia przed rokiem 2017 kwater nr I i II, a w przypadku kwatery nr IV na samym początku tego roku, koniecznym jest zatem ustalenie masy odpadów, która trafiła w roku 2015 i 2016 na kwaterę nr IV, a nie zakładanie, bez udowodnienia tego faktu, że wszystkie odpady trafiły na kwaterę nr III. Przy czym zdeponowanie odpadów w roku 2015 i 2016 na kwaterze nr IV uniemożliwia w ogóle rozważanie nałożenia opłat podwyższonych za czas po 20 stycznia 2017 r. Nie można także wykluczyć wystąpienia i takiej możliwości, że zgodnie z decyzjami o zamknięciu poszczególnych kwater, Spółka mogła w procesie ich rekultywacji, wykorzystywać do tego odpady zeskładowane na kwaterach do tego nieprzeznaczonych, w tym na kwaterze nr III. WSA we Wrocławiu słuszne zatem uznał, że w/w okoliczności wymagają weryfikacji przez Kolegium.
Wobec powyższych ustaleń, oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ skutku nie mógł odnieść także kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, dotyczący kwestii przedawnienia obowiązku zapłaty opłaty za składowanie odpadów za 2017 rok. Wskazać bowiem należy, że kwestia ta została przez Sąd pierwszej instancji podniesiona przedwcześnie, gdyż może ona dotyczyć jedynie należności, które nie budzą wątpliwości, zaś obowiązek zapłaty w/w opłaty w tej sprawie – jak to już wyżej wskazano – wymaga dokonania istotnych ustaleń faktycznych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2, art. 209 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).