III OSK 1928/23

III OSK 1928/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 184/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-02-28
Skarżony organ
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.5 ust.2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Lu 184/22 w sprawie ze skargi P. w W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Lu 184/22 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie do rozpatrzenia wniosku P. w W. z 28 czerwca 2022 r. w zakresie, w którym żądana informacja nie została udzielona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zasądził od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie na rzecz P. w W. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III) oraz oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej (pkt IV).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 28 czerwca 2022 r. P. zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie (dalej jako "Dyrektor MOPR" lub "organ") w sprawie jej wniosku o udostępnienie następującej informacji publicznej:
"1. Prosimy o wskazanie łącznej kwoty przeznaczonej na regulacje wynagrodzeń w miesiącu listopadzie 2021 roku w podziale na poszczególne, komórki organizacyjne MOPR zgodnie z Zarządzeniem nr 62/10/2019 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 października 2019 r. (w podziale na wszystkie komórki organizacyjne MOPR, zgodnie z definicją, że przez komórkę organizacyjną - należy rozumieć: wydział, filię, dział, sekcję lub stanowisko pracy (Rozdział I § 2 pkt 5 Regulaminu organizacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie) wraz ze wskazaniem wysokości regulacji w danej komórce organizacyjnej MOPR (najwyższa, najniższa) oraz podanie ilu pracowników w danej komórce ją otrzymało,
2. Jaka była wysokość wynagrodzenia zasadniczego po regulacjach oraz wysokość dodatku funkcyjnego i specjalnego wszystkich pracowników Ośrodka w miesiącu listopadzie 2021r. z uwagi na zajmowane stanowisko, kategorię zaszeregowania i staż pracy w MOPR. Prosimy o podanie wysokości regulacji, wysokości wynagrodzenia zasadniczego po regulacjach oraz dodatków funkcyjnych i specjalnych w podziale na poszczególne stanowiska zgodnie z Zarządzeniem nr 62/10/2019 Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 października 2019 r. (w podziale na wszystkie komórki organizacyjne MOPR, zgodnie z definicją, że przez komórkę organizacyjną należy rozumieć: wydział, filię, dział, sekcję lub stanowisko pracy (Rozdział I § 2 pkt 5 Regulaminu organizacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie) wg wzoru podanego w załączniku do niniejszego wniosku".
Sąd wskazał, że rozpoznając wniosek organ "skategoryzował pracowników jako nieokreślonych pracowników socjalnych". Skarżąca do wniosku o udzielenie informacji załączyła tabelę żądając, by informacja została udzielona zgodnie z tą tabelą, obejmującą wydziały, działy, sekcje oraz stanowiska. Organ wskazał wprawdzie stanowiska istniejące w Ośrodku, ale nie wyszczególnił w jakich komórkach organizacyjnych one się znajdują.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że wniosek dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz.902, dalej jako "u.d.i.p."), a Dyrektor MOPR jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Poza sporem było, że organ udzielił odpowiedzi na pytanie sformułowane w pkt. 1 wniosku w całości, zaś skarga dotyczy tylko części informacji wskazanej w pkt 2. wniosku. W tym zakresie Sąd wskazał, że organ nie przedstawił przeszkód technicznych, uniemożliwiających udostępnienie skarżącej spornych informacji w sposób wskazany we wniosku. Dopiero w odpowiedzi na skargę podniósł, że udostępnienie informacji w formie określonej we wniosku umożliwiłoby identyfikację pracowników, którzy nie wyrazili na to zgody, co stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednakże w ocenie Sądu udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) może, ale nie musi, wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności.
Biorąc pod uwagę to stanowisko, organ winien był udostępnić żądaną informację, a jeżeli udzielenie żądanych szczegółowych informacji (w tym o stażu pracy) mogłoby prowadzić do identyfikacji konkretnych pracowników, którzy nie wyrazili na to zgody, ochrona prywatności tych osób wymagałaby wydania decyzji odmownej w odpowiednim zakresie. Sąd dodał, że konieczność wydania decyzji odmownej następuje także wtedy, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykaże, że za jej udostępnieniem przemawia ważny interes publiczny.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z 28 czerwca 2022 r., co uzasadniało zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie. Jednocześnie zdaniem Sądu bezczynność nie wiązała się z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ udzielił stronie skarżącej w terminie obszernych informacji, co wymagało dużego nakładu pracy. Z tego samego powodu Sąd za niezasadny uznał wniosek o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor MOPR, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt I), tj.:
1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Dyrektor MOPR miał obowiązek udzielić informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego występując o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, a bezspornie konieczność istnienia takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest niezbędna, aby zaistniały przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej we wskazany sposób i formie, tym samym wnioskodawca wnosząc o informację, która ma charakter informacji przetworzonej, winien wykazać rzeczony interes,
2. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że zaniechanie wydania decyzji odmownej pomimo teoretycznego stwierdzenia przesłanek ochrony prywatności poszczególnych pracowników w zakresie ich wynagrodzeń, których wynagrodzenia nie zostały przedstawione w sposób ujawniający ich wysokość, stanowi bezczynność w sytuacji, gdy informacje w zakresie wynagrodzenia wskazanych grup pracowników nie będących funkcjonariuszami publicznymi nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej we wskazanym zakresie,
3. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że zakres wnioskowanych informacji stanowi w całości informację publiczną i tym samym odmówienie statusu informacji publicznej danym o wysokości wynagrodzeń osób fizycznych pozwoliło na stwierdzenie w tym zakresie bezczynności, w sytuacji, gdy wnioskowane informacje w żądanym układzie danych: wysokość wynagrodzeń i jego składników przed i po podwyżkach, z przypisaniem stażu pracy do tych wynagrodzeń wszystkich pracowników z podziałem na wszystkie komórki organizacyjne i samodzielne stanowiska pracy pozwalających na ujawnienie wysokości wynagrodzeń ww. grup pracowników, w ocenie skarżącej nie stanowi informacji realizującej definicję informacji publicznej, tym samym nie podlegającej udostępnieniu,
4. art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że organ udzielił informacji niezgodnie z formą wskazaną we wniosku a tym samym niezgodnie z tymi przepisami, w sytuacji, gdy organ w dwóch pismach udzielił informacji w sposób i formie wnioskowanej a odstępstwa od formy żądanego układu wniosku wynikały wyłącznie z uznania części informacji za informacje niepubliczne, tym samym niepodlegające udostępnieniu w formie żądanej, o czym wnioskodawca był pouczony dwukrotnie w treści tych pism przewodnich.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II), tj.
1. naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i wydanie wyroku z określeniem obowiązku zamiast odrzucenia skargi z powodu nieważności postępowania,
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że "organ udzielił informacji ale bez wskazania stanowisk pracy w poszczególnych komórkach organizacyjnych. Informacja została więc udostępniana niezgodnie z formą wskazaną we wniosku, a więc niezgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ( ... ) organ nie wskazał przeszkód technicznych, uniemożliwiających udostępnienie skarżącej spornych informacji w sposób wskazany we wniosku" w sytuacji gdy stanowisko to jest niezgodne z treścią udzielonej przez MOPR informacji, a zatem nie wiadomo czy uzasadnienie orzeczenia nie zostało sporządzone w oparciu o nieprawidłowe ustalenia, a ustalenie tych rozbieżności na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe, co w rezultacie uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, odrzucenie skargi i umorzenie przedmiotowego postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podniosła, że organ w ogóle nie kwalifikował żądanej informacji jako informacji przetworzonej, a kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla sprawy. W takiej sytuacji organ winien był wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego, czego nie uczynił. Niezależnie od tego, charakter podmiotu wnioskującego, będącego związkiem zawodowym, wpływa na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności należało ocenić najdalej idący zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i wydanie wyroku z określeniem obowiązku, zamiast odrzucenia skargi z powodu nieważności postępowania. Autor skargi kasacyjnej upatruje nieważności postępowania w tym, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie nie posiada zdolności sądowej a zatem skarga nie powinna być kierowana przeciwko niemu ale przeciwko Prezydentowi Miasta Lublina jako organowi, który był zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzut ten jest niezasadny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie (dalej Dyrektor MOPR) ma zdolność sądową w rozumieniu art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a., tj. ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., bowiem jest organem samorządowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Zatem bezczynność Dyrektora MOPR w rozpoznaniu wniosku [...] z 28 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej może być przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Brak jest zatem podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. i odrzucenia skargi. Wniosek [...] o udostępnienie informacji publicznej z 28 czerwca 2022 r. skierowany został do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W wyroku z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. oraz pojęcie "zadanie władzy publicznej" użyte w art. 61 Konstytucji RP różnicuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie.
Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p., określając podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, nie podlega wykładni rozszerzającej. Przepisy u.d.i.p. regulują bowiem zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., l OPS 1/05). Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach k.p.a., czy p.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost, ale żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać (por. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1558/13). Podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie są wyłącznie władze publiczne, ale również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej, nawet jeżeli posiadają informację, której same nie wytworzyły, ale wykorzystują ją w wykonywaniu tych zadań. Sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez użycie zwrotu "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym.
Mając na uwadze powyższe ogólne uwagi odnoszące się do charakteru podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 28 czerwca 2022 r. występował jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W myśl bowiem art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), dalej u.p.s., zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Ponadto, jak to wskazano w skardze kasacyjnej, zgodnie z § 2 Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie nadanego uchwałą Nr 1193/XLV/2014 Rady Miasta Lublin z 16 października 2014 r. w sprawie Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego, poz. 3378 z 27 października 2014 r.) Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Lublinie jest jednostką organizacyjną Miasta Lublin nieposiadającą osobowości prawnej. Istotne jest to, że zgodnie z § 5 tego statutu Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w Lublinie zarządza i reprezentuje na zewnątrz Dyrektor Ośrodka. Natomiast w kontekście treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. irrelewantne jest to, że Dyrektor działa na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta Miasta Lublin.
Ponadto, oceniając w tym kontekście status Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., a zatem nie jest organem w rozumieniu przepisów k.p.a., a to prowadzi do wniosku, że nie jest również organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wprawdzie Dyrektor MOPS może wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to jednak czyni to wyłącznie w imieniu i z upoważnienia organu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nie będąc przy tym kierownikiem służby, inspekcji czy straży działającym w jego imieniu. Skoro jednak, stosownie do art. 110 ust. 1 u.p.s. miejski ośrodek pomocy społecznej stanowi jednostkę organizacyjną gminy, to także i z tego powodu jej dyrektor należy do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
Stanowisko takie jest podzielane w dominującym aktualnie orzecznictwie sadów administracyjnych, przykładowo w wyrokach NSA z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2373/17, z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2336/15, wyrokach WSA w Warszawie z 26 września 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 389/18, z 4 maja 2560/20 sygn. akt 2560/20, WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 701/20. WSA w Lublinie z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 121/21.
Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w przywołanych przez skarżący kasacyjnie organ wyrokach NSA z 12 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1158/12 i z 27 października 2015 r. sygn. akt 1420/15, który to pogląd został wyrażony na gruncie spraw w przedmiocie pomocy społecznej. Tymczasem, jak już podano wyżej, ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odrębną regulację dotyczącą podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Natomiast odmienny od przyjętego przez NSA w niniejszej sprawie pogląd, wyrażony w przez M. Jaśkowską w "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA" M. Jaśkowska, Wyd. Toruń 2002, str. 45 – 46, nie znalazł akceptacji w aktualnym orzecznictwie.
Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił swoje stanowisko prawne, wskazując na argumenty natury prawnej, które jego zdaniem poskutkowały uwzględnieniem skargi. Odnosząc się do argumentacji przywołanej przez skarżący kasacyjnie organ na poparcie omawianego zarzutu, wskazać należy, że poza sporem jest to, że organ udzielił odpowiedzi na pytanie sformułowane w pkt. 1 wniosku w całości, zaś skarga dotyczyła tylko części informacji wskazanej w pkt 2. wniosku. [...] wyraźnie określiła we wniosku z 28 czerwca 2022 r., że oczekuje informacji o wysokości wynagrodzeń zasadniczych przed i po regulacjach, dodatków: funkcyjnego i specjalnego wszystkich pracowników Ośrodka na danym stanowisku, wraz z kategoriami zaszeregowania i stażem pracy w Ośrodku, przy czym chodzi jej o wskazanie stanowisk w poszczególnych komórkach organizacyjnych, czyli w wydziałach, filiach, działach, sekcjach wg podanego wzoru. Organ udzielił informacji, ale bez wskazania stanowisk pracy w poszczególnych komórkach organizacyjnych. Informacja została więc udostępniona niezgodnie z formą wskazaną we wniosku, a więc niezgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Nawet w skardze kasacyjnej organ przyznaje, że udzielił żądanej informacji publicznej w układzie, który uniemożliwi naruszenie prawa do prywatności poszczególnych pracowników Ośrodka. Już tylko to potwierdza, że organ, chroniąc prywatność pracowników udzielił niepełnej informacji. Tymczasem prawo do prywatności nie wpływa w jakikolwiek sposób na kwalifikację informacji jako publicznej, bowiem jest przesłanką do ograniczenia dostępu do takiej informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto, organ uzasadniając omawiany zarzut nie przedstawił stosownej argumentacji opartej na faktach, która pozwoliłaby stwierdzić, że udzielił wnioskodawcy pełnej informacji żądanej we wniosku z 28 czerwca 2022 r.
We wskazanym stanowisku Sądu I instancji, organ dopatruje się również naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem z tożsamych przyczyn zarzut ten należy uznać za nieskuteczny. Nie sposób bowiem przyjąć, że organ udzielił [...] informacji w sposób i w formie żądanej we wniosku. Forma udzielenia informacji, wynikająca, jak twierdzi organ, z konieczności ochrony prywatności pracowników Ośrodka, spowodowała udostępnienie informacji niepełnej, a w konsekwencji bezczynność organu w rozpoznaniu części wniosku.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p. przez ich błędne zastosowanie. Przede wszystkim Sąd I instancji uznał, że wszystkie żądane we wniosku z 28 czerwca 2022 r. informacje stanowią informacje publiczne. Mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest to stanowisko prawidłowe. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie wynika aby Sąd I instancji przy kwalifikacji żądnych informacji dodatkowo posiłkował się przepisami art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Zatem Sąd nie stosował tych przepisów i tym samym nie mógł ich naruszyć.
Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że żądana we wniosku informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia zasadniczego i dodatków funkcyjnego i specjalnego wszystkich pracowników ośrodka, przedstawiona według kryteriów podanych we wniosku, jest informacja publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie Dyrektor MOPR stoi na stanowisku, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w zakresie objętym prywatnością pracowników niepełniących funkcji publicznych. Jest to stanowisko błędne. Jak już podano wyżej, prawo do prywatności nie ma wpływu na kwalifikację żądanej informacji jako publicznej, jest natomiast przesłanką ograniczenia dostępu do takich informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trzeba bowiem podkreślić, że informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników samorządowych. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami w postaci dodatków funkcyjnych i specjalnych, finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Skoro wynagrodzenia wszystkich pracowników MOPR wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, to należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana przez [...] informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w MOPR, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji R.P. Zatem [...] zasadnie twierdzi, że informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatków funkcyjnych i specjalnych, stanowi informację publiczną. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA : z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1577/19, z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16, z 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3193/15 i z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2273/15.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest też pogląd odmienny, że informacja o wynagrodzeniach (w tym o nagrodach) pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. w wyrokach NSA z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19, z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17 i z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Pogląd ten jest oparty na twierdzeniu, że informacja taka nie jest sprawą publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), bowiem dotyczy sprawy prywatnej (ad personam). Tymczasem pojęcia sprawy publicznej nie można wykładać słownikowo, jako sprawy "dotyczącej tylko ogółu". Bowiem taki "komunitarystyczny" kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo dostępu do informacji publicznej, czemu przeciwstawia się dominujące orzecznictwo i doktryna. Na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania "sprawy publicznej" jako przeciwieństwo sprawy prywatnej, ponieważ to ostatnie pojęcie, jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Należy też zwrócić uwagę na odmienne założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). W tych granicach mieści się także wynagrodzenie pracownika i jego składniki. Gdyby ustawodawca nie uznawał części informacji ze sfery prywatności za informację publiczną, stwierdziłby to wprost, że nie stanowią informacji publicznej informacje ze sfery prywatnej. Podobnie twierdzi M. Bernaczyk, w "Dokument wewnętrzny jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce prawa", Warszawa 2017 r., s XXV-XV,198-199. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania wniosku, przez żądnie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników (np. podmiotów publicznoprawnych) z podaniem ich imienia i nazwiska (ich personalizację) nie wpływa na to, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h) u.d.i.p. Nie można także zaakceptować poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody, dodatki funkcyjne lub specjalne) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną a sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody, dodatki funkcyjne lub specjalne) dla pracowników niepełniących funkcji publicznych, nie jest informacją publiczną, a do takiej zdaje się sytuacji prowadziłoby zaakceptowanie stanowiska Dyrektora MOPR w niniejszej sprawie, który swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel w jakim jest realizowane.
Ochrona prywatności pracowników w zakresie ujawniania wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia, powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności. Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Przypomnieć trzeba, że zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem, wnioskując o podanie wysokości wynagrodzenia i dodatków funkcyjnego i specjalnego przyznanych poszczególnym pracownikom MOPR, wnioskodawca żąda udostępnienia informacji o sprawie publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione, w tym prawo do prywatności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tego wymogu nie spełnił Dyrektor MOPR będący adresatem wniosku [...] z 28 czerwca 2022 r. Wobec tego, Dyrektor MOPR pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu części tego wniosku. W konkluzji należy stwierdzić, że przepisy art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mogły być zastosowane w niniejszej sprawie i Sąd I instancji ich nie stosował. W konsekwencji również zarzut naruszenia tych przepisów jest oczywiście niezasadny.
Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do jego treści prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zarzut ten jest niezrozumiały. Obszerne wywody w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną są irrelewantne dla oceny zaskarżonego wyroku. Należy tylko przypomnieć, że Sąd I instancji tylko ubocznie, w odpowiedzi na stanowisko prezentowane przez Dyrektora MOPR w odpowiedzi na wniosek, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną stwierdził, że "konieczność wydania decyzji odmownej następuje także wtedy, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykaże, że za jej udostępnieniem przemawia ważny interes publiczny; w takim przypadku nie wystarczy pisemna informacja". Zatem, wbrew stanowisku organu, Sąd I instancji nie stosował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i nie przyjął, że organ ma obowiązek udzielenia informacji publicznej przetworzonej, nie oceniał przesłanki szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego. Wynikało to z prostej przyczyny. Mianowicie z tego, że w sprawie w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, Sąd administracyjny nie bada kwestii charakteru informacji publicznej. Jak to trafnie wyjaśnił Sąd i instancji, kwestia ta może być przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak szczególnej istotności w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej. W niniejszej sprawie organ nie wydał takiej decyzji, zatem Sąd I instancji nie zajmował się kwestą kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako przetworzonej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.