III OSK 1926/23

III OSK 1926/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 46/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-04-06
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 46/23 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SAB/Kr 46/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), I. stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązał Starostę do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że decyzją Starosty z 5 października 2017 r. Spółka uzyskała zezwolenie na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, ważne do 21 października 2027 r. W związku z nałożonym na posiadaczy decyzji dotyczących zezwoleń w zakresie m.in. przetwarzania odpadów, obowiązkiem dostosowania ich treści do wymogów nowelizacji, wprowadzonej ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm., dalej jako: ustawa nowelizująca u.o.o.) Spółka w ustawowym terminie, tj. w dniu 28 lutego 2020 r. złożyła stosowny wniosek. Pismem z 6 listopada 2020 r. Starosta wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi, pismem z 14 grudnia 2020 r., złożonym w organie 15 grudnia 2020 r., Spółka złożyła korektę wniosku, formułując przy tym wątpliwości, co do zasadności i poprawności niektórych wymagań zawartych w piśmie organu z 6 listopada 2020 r. Pismem z 7 stycznia 2021 r. organ poinformował Spółkę o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z uwagi na niedochowanie terminu (30 dni) do jego uzupełnienia. Ponadto podano, że z uwagi na całkowitą pojemność instalacji rozpatrzenie wniosku leży w kompetencji Marszalka Województwa. W związku z tym w dniu 28 stycznia 2021 r. Spółka wystąpiła do organu o przekazanie informacji, z jaką datą i z jaką sygnaturą Starosta przekazał akta sprawy Marszałkowi. Swoją prośbę Spółka ponowiła w piśmie z 12 sierpnia 2022 roku. W odpowiedzi, w piśmie z 23 sierpnia 2022 r. Starosta podał, powołując się na art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej u.o.o., że Spółka nie posiada aktualnie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Starosta pouczył także Spółkę, że w przypadku, gdy całkowita pojemność (wyrażona w Mg) instalacji obiektu budowlanego wynosi 200.000 Mg, należy złożyć nowy wniosek do Marszałka Województwa, właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności.
W piśmie z 1 września 2022 r. Spółka wezwała Starostę do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu. W odpowiedzi, w piśmie z 15 września 2022 r., Starosta ponownie wyjaśnił, że wniosek o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne pozostawiony został bez rozpoznania w związku z brakiem właściwych uzupełnień i wyjaśnień, o które Spółka została wezwana. W konsekwencji Spółka utraciła posiadane zezwolenia z mocy prawa, z dniem 5 marca 2020 r. Podano, że wniosek był procedowany w trybie określonym w art. 14 ustawy nowelizującej u.o.o., a w związku z tym organ nie analizował deklaracji zmiany ilości odpadów. Po kolejnej wymianie korespondencji, w piśmie z 17 października 2022 r. organ podkreślił, że sprawa o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów została zakończona.
W dniu 22 listopada 2022 r. Spółka złożyła zażalenie na bezczynność Starosty do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które postanowieniem z 1 grudnia 2022 r. stwierdziło, że Starosta nie dopuścił się bezczynności.
W związku z tym Spółka wniosła skargę na bezczynność organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 28 lutego 2020 r. W skardze podniesiono, że odpowiedź Spółki na wezwanie do złożenia wyjaśnień i uzupełnień wniosku zostało doręczone organowi w zakreślonym terminie. Podkreślono, że skoro Starosta wskazał, że z uwagi na korektę wniosku z 14 grudnia 2020 r. odnośnie do całkowitej pojemności instalacji obiektu budowlanego, rozpatrywanie przedmiotowego wniosku leży w kompetencji Marszałka Województwa, to w ocenie Spółki obowiązkiem Starosty jest niezwłoczne jego przekazanie organowi właściwemu, a nie pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Podano, że w piśmie z 14 grudnia 2020 r. Spółka złożyła tylko częściowe uzupełnienie (korektę) do wniosku, który w dalszym ciągu nie spełniał wszystkich wymogów wskazanych w art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej u.o.o. W związku z tym pismem z 7 stycznia 2021 r. organ powiadomił skarżącą, że jej wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Ponadto organ poinformował Spółkę, że ze względu korektę całkowitej pojemności instalacji, winna złożyć nowy wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów do Marszałka jako organu właściwego w sprawie. Podano, że w myśl art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej u.o.o., jeżeli posiadacz odpadów nie złożył wniosku spełniającego wymagania, zezwolenie wygasa z mocy prawa z dniem 5 marca 2020 r. W związku z tym Spółka nie posiada aktualnie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zaś przedmiotowa sprawa została przez organ zakończona, o czym strona była wielokrotnie informowana.
Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że organ prowadził przewlekle postępowanie do 6 listopada 2020 r., zaś od 7 stycznia 2021 r. do dnia orzekania przez Sąd, organ dopuścił się bezczynności. Podano, że wniosek skarżącej Spółki wpłynął do organu 28 lutego 2020 r. i od tej daty do 6 listopada 2020 r. aktywność organu ograniczała się jedynie do zawiadamiania skarżącej (pismami z 24 marca 2020 r. oraz z 30 września 2020 r.) o niezałatwieniu sprawy w terminie z powodu zwiększonej ilości rozpatrywanych spraw. Podano, że wezwanie do skarżącej o uzupełnienie wniosku skierowano pismem z 6 listopada 2020 r., doręczonym w dniu 20 listopada 2020 r. Termin wyznaczony w tym wezwaniu upływał zatem 20 grudnia 2020 r., zaś w piśmie z 14 grudnia 2020 r., nadanym 15 grudnia 2020 r., skarżąca odpowiedziała na wezwanie. W pismach z 25 listopada i 16 grudnia 2020 r. organ zawiadamiał ponownie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i co do tego okresu Sąd I instancji nie dopatrzył się ani przewlekłości, ani bezczynności. Natomiast WSA uznał, że organ pozostawał bezczynny począwszy od pozostawienia wniosku bez rozpoznania, o czym organ zawiadomił w piśmie z 7 stycznia 2021 r. Podniesiono, że w piśmie wzywającym Spółkę do złożenia uzupełnień i wyjaśnień, obok przepisu dotyczącego braków formalnych oraz fiskalnych wniosku (art. 64 § 2 i art. 261 § 1 k.p.a.), organ przywołał art. 50 § 1 k.p.a. dotyczący wezwań osób, kierowanych przez organ do udziału w podejmowanych czynnościach oraz do złożenia wyjaśnień i zeznań, a zatem w czynnościach postępowania wyjaśniającego, na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy. Ponadto, zdaniem WSA, wezwanie do usunięcia braków w wyznaczonym terminie nie zostało sformułowane w sposób prawidłowy. W wezwaniu tym, obejmującym 12 punktów, organ przeniósł sformułowania art. 14 ust. 1 i 2 stawy nowelizującej u.o.o., nie odnosząc ich konkretnie do okoliczności sprawy i do złożonego przez skarżącą wniosku wraz z załącznikami, a nadto sformułował je w taki sposób, że w części było ono niezrozumiałe. Jako przykład podano pkt 4 wezwania sformułowany następująco: "proszę podać proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a ustawy zmienianej w art. 1", a także punkt 7: "proszę przedstawić oświadczenia o niekaralności osób, o których mowa w pkt 1, lub o licznie prawomocnych wyroków skazujących te osoby, za wykroczenia określone w art. 178, art. 183, art. 189 ust. 2 pkt 6 lub art. 191". Podano, że punkt 7 wezwania nie nawiązywał do punktu 1 wezwania, w którym zobowiązano skarżącą do wskazania "w jaki sposób została wyliczona maksymalna masa poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku". W kontekście pkt 1 wezwania podniesiono, że wnioskodawca zobowiązany był do podania we wniosku maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku. Natomiast jeśli wątpliwości organu budził sposób ich wyliczenia, to należało je wyjaśnić w toku postępowania. Podniesiono ponadto, że w piśmie z 7 stycznia 2021 r., informującym o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, organ stwierdził jedynie ogólnikowo, że wniosek w dalszym ciągu nie spełnia wszystkich wymogów zgodnie z art. 14 ustawy nowelizującej u.o.o., nie odnosząc się ani do wyjaśnień wnioskodawcy, ani sformułowanych przez niego zastrzeżeń w piśmie z 14 grudnia 2020 r. WSA uznał zatem, że nie wiadomo, w jakim zakresie wniosek pozostał w ocenie organu niekompletny, czym organ dopuścił się istotnego naruszenia art. 7 (zasada legalności), art. 8 § 1 (zasada budzenia zaufania) oraz art. 64 § 2 k.p.a. Podano ponadto, że w związku z dokonaną przez wnioskodawcę modyfikacją wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, ze względu na treść przepisów ustawy o odpadach regulujących właściwość organów, powinnością organu było należyte wyjaśnienie tego, czy pozostał w przedmiotowej sprawie właściwy. Jeśli bowiem organ uznałby się za niewłaściwy, to powinien zastosować art. 65 § 1 k.p.a., a jeśli uznałby, że wniosek dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, to powinien – po myśli art. 66 § 1 k.p.a. - uczynić przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, równocześnie zawiadamiając wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, informując go o treści § 2, a takich czynności organ nie podjął. Zatem w ocenie WSA nie doszło do skutecznego pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a w konsekwencji organ, od dnia błędnego poinformowania skarżącej o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, pozostawał w bezczynności. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności WSA uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził sposób działania organu, który nie tylko nie podejmował czynności zmierzających do nadania sprawie biegu, przez co uniemożliwił stronie skarżącej uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a co w konsekwencji - jak twierdzi organ - doprowadziło do wygaśnięcia zezwolenia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Starosta, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie zostało sformułowane w sposób prawidłowy poprzez przeniesienie do wezwania sformułowań zawartych w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej u.o.o., nie odnosząc ich do okoliczności sprawy i do złożonego przez skarżącą wniosku, przez co nie sposób ustalić, w jakim zakresie wniosek pozostawał niekompletny, podczas gdy wymagania formalne wniosku oraz wykaz dokumentów precyzyjnie określił ustawodawca, a skarżąca, jako profesjonalny podmiot, zobowiązana była nie tylko spełnić te wymagania na dzień złożenia wniosku, ale również uzupełnić braki w zakresie, w którym wezwanie nie budziło jej wątpliwości, co doprowadziło Sąd I instancji do wydania wyroku nieodpowiadającego prawu;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że powinnością organu było należyte wyjaśnienie tego, czy w związku z modyfikacją wniosku pozostawał w przedmiotowej sprawie właściwy, podczas gdy organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, bowiem wniosek był dotknięty wadami, które nie pozwalały na jego merytoryczne rozpatrzenie, co doprowadziło Sąd I instancji do wydania wyroku nieodpowiadającego prawu;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. - jako konsekwencja naruszeń, o których mowa w pkt 1 powyżej - poprzez stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wskutek nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, organ nie mógł wszcząć postępowania w sprawie, a w konsekwencji obowiązany był pozostawić podanie bez rozpoznania, co doprowadziło Sąd I instancji do wydania wyroku nieodpowiadającego prawu.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 64 § 2 k.p.a., uzasadniające pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Podano, że do wniosku o zmianę zezwolenia Spółka załączyła tylko część wymaganych w art. 14 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej u.o.o dokumentów, w związku z czym wezwano ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Podniesiono, że odpowiadając na wezwanie organu skarżąca przedłożyła jedynie korektę wniosku w zakresie całkowitej pojemności instalacji, obiektu budowlanego lub innego miejsca składowania odpadów, a następnie wskazała, które zapisy wezwania były dla niej niezrozumiałe. Przy czym wątpliwości skarżącej dotyczyły jedynie punktu 6 i 7 wezwania, a zatem skarżąca powinna uczynić zadość pozostałej treści wezwania. Podkreślono, że skarżąca jest profesjonalnym podmiotem, który składając wniosek o zmianę posiadanej decyzji zobowiązany jest nie tylko znać obowiązujące przepisy prawa, ale także dochować minimum należytej staranności przy jego składaniu. Poza tym Spółka w swoim wniosku sama powołała się na art. 14 ustawy nowelizującej u.o.o., a zatem miała świadomość, jakie ustawodawca stawia wymagania co do samego wniosku, jak i jego załączników. W związku z powyższym organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania i w zaistniałej sytuacji nie miał podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Z uwagi na brak wyjaśnień w zakresie dokonanej zmiany wniosku oraz brak odpowiedzi, w jaki sposób wyliczona została maksymalna masa poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalna łączna masa wszystkich odpadów, organ nie był uprawniony do oceny, czy jest organem właściwym w sprawie, gdyż przekazanie podania do innego organu może nastąpić po wykluczeniu przez organ, do którego ono wpłynęło, swojej właściwości do rozpoznania sprawy. Zatem dopiero po wszczęciu postępowania organ mógł dokonać analizy, czy jest właściwy w sprawie. Podniesiono także, że w celu ustalenia rażącego naruszenia prawa, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia. Tymczasem organ załatwił sprawę, pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania, do czego był uprawniony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy też uzupełniać, konkretyzować, uściślać lub interpretować niejasno sformułowane zarzuty kasacyjne, czy też nadawać im inne znaczenie niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawiać jakiekolwiek hipotezy i snuć domysły w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywać tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Należy zatem zauważyć, że w skardze kasacyjnej organ niewłaściwie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a., gdyż zaskarżone orzeczenie WSA zostało wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie była decyzja czy postanowienie, lecz bezczynność organu. W związku z tym powołany przepis p.p.s.a. w ogóle w sprawie nie miał zastosowania i już chociażby z tego powodu zarzuty podniesione w skardze nie mogły okazać się skuteczne. Z uwagi jednak na to, że w myśl uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił się odnieść do podniesionych zarzutów w takim zakresie, w jakim udało się je zrekonstruować w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Należy zatem podnieść, że przedmiotem skargi do WSA była bezczynność organu w załatwieniu wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne. Konieczność dokonania takiej zmiany zaistniała w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej u.o.o. Art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.o. nałożył bowiem na posiadaczy odpadów, którzy przed dniem wejścia w życie tej ustawy uzyskali zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów obowiązek złożenia w terminie do dnia 5 marca 2020 r. wniosku o zmianę posiadanej decyzji ze wskazaniem w nim informacji i danych, które zostały określone w pkt 1-3 powołanego przepisu. Ponadto w art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej u.o.o. wymieniono w siedmiu punktach dokumenty, jakie należy dołączyć do wniosku, zaś w art. 14 ust. 3 ustawy nowelizującej u.o.o. określono, w jakiej formie należy złożyć oświadczenia dołączane do wniosku. Złożenie przedmiotowego wniosku warunkowało możliwość dalszego prowadzenia działalności w zakresie zbierania, przetwarzania i wytwarzania odpadów, gdyż stosownie do art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej u.o.o., jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa.
Z powołanych wyżej uregulowań jednoznacznie wynika, że postępowanie dotyczące zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu posiadającego takie zezwolenie, spełniający ustawowo określone wymogi. Skoro zatem wszczęcie postępowania określonego w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.o. następuje na wniosek indywidualnego podmiotu, to wyłącznie wnioskodawca jest dysponentem wniosku i to on określa przedmiot zgłaszanego żądania. Natomiast do organu należy ocena, czy złożony wniosek spełnia wymogi określone przepisami prawa, a także czy w związku ze złożonym wnioskiem organ jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a tym samym dokonać oceny wniosku, już na etapie jego wniesienia - pod katem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania.
W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 65 § 1 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w uznaniu przez WSA, że powinnością organu było wyjaśnienie, czy w związku z modyfikacją wniosku pozostawał w przedmiotowej sprawie właściwy.
Należy zauważyć, że w piśmie z 14 grudnia 2020 r. Spółka zmodyfikowała wniosek o zmianę decyzji zezwalającej na zbieranie wskazując, że całkowita pojemność instalacji wynosi 200.000 MG, zaś maksymalna masa wszystkich odpadów przetwarzanych w ciągu roku nie przekroczy 60.000 MG. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 zez zm.) marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Przy czym należy podkreślić, na co wskazywano już wyżej, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96), a tym samym i przedmiot postępowania. Nawet w razie wątpliwości, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OW 39/21 i z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OW 176/21). Zatem określając swoją właściwość organ powinien mieć przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawcy, który ubiega się o zmianę decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów w zakreślonych przez siebie granicach. Nie jest przy tym zasadne stanowisko organu, że dopiero wszczęcie postępowania i rozpoznanie merytoryczne wniosku pozwoliłoby na ustalenia co do właściwości organu, gdyż następuje ono już na etapie złożonego wniosku. Wprawdzie WSA nieprawidłowo nakazał organowi ustalenie swojej właściwości, gdyż w stanie faktycznym sprawy rozstrzygnięcie to należało do Sądu I instancji, skoro nieprzekazanie podania organowi właściwemu nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i może zostać zakwestionowane właśnie w trybie skargi na bezczynność organu. Natomiast dopiero organ właściwy do rozpoznania wniosku będzie uprawniony do oceny, czy wniosek ten odpowiada wymogom prawa.
W związku z powyższym, na tym etapie postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie może formułować żadnych poglądów co do poprawności złożonego wniosku, a także nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., gdyż zarzut ten jest co najmniej przedwczesny.
Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie do końca podzielił stanowisko Sądu I instancji, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale uznał, że WSA prawidłowo stwierdził, że organ pozostaje bezczynny. Stosownie zaś do art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu nie tylko w sytuacji, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także w przypadku, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wskazano wyżej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast skuteczne zakwestionowanie rozstrzygnięcia WSA co do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa wymagałoby nie tylko podniesienia zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., ewentualnie w powiązaniu z innymi przepisami, le także wskazania, czy zarzut ten dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy też naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także właściwego jego uzasadnienia. Takich zarzutów w skardze kasacyjnej nie sformułowano, a w związku z Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł powyższego zarzutu uczynić przedmiotem swoich rozważań.
W tych okolicznościach zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne.
W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Przy czym w zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku przedstawił inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, ocena ta będzie wiążąca dla organów administracji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.