III OSK 1924/24

III OSK 1924/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2931/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-21
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 298 ust. 1 pkt 3, art. 307 ust. 4
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/23 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 października 2023 r. nr DI-420/419/2020/ea w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (powoływanego dalej również jako "GIOŚ", "organ odwoławczy") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej również jako "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2931/23, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.W. (powoływanego dalej jako "skarżący", "strona") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 października 2023 r. nr DI-420/419/2020/ea w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (powoływanego dalej również jako "WIOŚ", "organ I instancji") z dnia 20 lutego 2020 r. nr KDI.7061.19.2019.asz (pkt 1 wyroku) oraz zasądzono od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 6917 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w okresie od 28 czerwca do 20 listopada 2019 r. przeprowadził w zakładzie P.W., położonym w miejscowości S., [...] S., Gmina Ż. (wiejska), Powiat K., w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie reprodukcji i wylęg drobiu, kontrolę opartą na analizie badań automonitoringowych, obejmującą analizę pomiarów ilości wody pobieranej przez skarżącego w latach 2011 - 2018. W toku kontroli stwierdzono, że skarżący:
- posiada pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę K. decyzją znak OŚ.6341.83.2011 z 30 sierpnia 2011 r. (dalej pozwolenie/decyzja Starosty z 2011 r.), które zobowiązuje korzystającego z wody do prowadzenia rejestru pobieranej wody z odczytaniem raz na miesiąc o jednakowej porze stanu wodomierza (pkt IV.1 pozwolenia),
- nie przekazuje wyników pomiarów ilości pobieranej wody WIOŚ.
W toku korespondencji ze skarżącym dotyczącej przedłożenia przez niego zaległych wyników pomiarów stwierdzono m.in., iż do pomiarów skarżący używał przyrządów nie posiadających dowodów wymaganej prawnej kontroli metrologicznej.
W związku z powyższym WIOŚ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za pobór wód podziemnych w 2015 r. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty z 2011 r. WIOŚ zawiadomił o powyższym skarżącego pismem z dnia 30 października 2019 r.
Decyzją z dnia 20 lutego 2020 r. nr KDI.7061.19.2019.asz WIOŚ ustalił skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 99.179 zł za pobór wód podziemnych w 2015 r. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. pozwoleniu Starosty z 2011 r. Materialną podstawę do ustalenia w/w kary stanowiły art. 298 ust. 1 pkt 3, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 307 ust. 1, 2 i 4, art. 309 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.) - dalej "p.o.ś." w związku z art. 545 ust. 3d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) - dalej "p.w.".
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 149 ust. 1 p.o.ś. wyniki pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1 prowadzący instalację i użytkownik urządzenia przedstawiają organowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, jeżeli pomiary te mają szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska. Zaznaczył, że w wyniku kontroli dokumentacyjnej stwierdzono, że strona nie przedstawiała wyników pomiarów ilości wody pobieranej w 2015 r., a wezwana przez WIOŚ, pismem z 19 lipca 2019 r., do przekazania zaległych wyników pomiarów ilości pobieranych wód podziemnych do ich przedstawienia przekazała te wyniki, jednak stwierdzono, że dokonując pomiarów ilości pobieranej wody strona używała przyrządów nie posiadających ważnej legalizacji, tj. niespełniających wymagań prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy - Prawo o miarach (Dz.U. z 2019 r. poz.675). Na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów organ stwierdził, że wodomierz, którym skarżący prowadził pomiary w 2015 r. został zakupiony i zamontowany 3 września 2005 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 77, poz. 730), a także zastępującym je rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 5, poz. 29 ze zm.) okres ważności cechy legalizacji wynosi 5 lat, które liczy się od pierwszego stycznia następnego roku po wykonanej legalizacji. W związku z powyższym ważność legalizacji urządzenia pomiarowego wygasła 1 stycznia 2011 r. Skarżący nie posiada dokumentów potwierdzających ponowną legalizację wodomierza. Nowy legalizowany wodomierz strona zamontowała 3 sierpnia 2019 r., zatem nie ma to znaczenia dla niniejszego postępowania. Powyższe, zdaniem WIOŚ, dowodzi, że pomiary ilości wody pobieranej w 2015 r., były wykonywane za pomocą przyrządów niespełniających wymagań prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy - Prawo o miarach.
Organ I Instancji wskazał, że zgodnie z art. 545 ust. 3d p.w., w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. w terminie do 1 stycznia 2021 r.) wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, na podstawie przepisów dotychczasowych, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie p.w., za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, dotyczących ilości pobranej wody oraz ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r. Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji, administracyjne kary pieniężne za przekroczenie - określonej w pozwoleniu zintegrowanym i w pozwoleniu na pobór wód - ilości pobranej wody, natomiast przekroczenie poboru wody - zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 i art. 307 ust. 1 p.o.ś. - stwierdzane jest na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.
Z kolei zgodnie z art. 307 ust. 1 i 2 p.o.ś., karę za przekroczenie ilości pobranej wody wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, z zastrzeżeniem ust. 4, na podstawie prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska pomiarów ilości pobieranej wody, wykonywanych za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy - Prawo o miarach, a przekroczenie ustala się jako ilość wody pobranej z przekroczeniem warunków pozwolenia za poprzedni rok kalendarzowy.
Organ I instancji wyjaśnił, że ponieważ w niniejszej sprawie stwierdzono, że pomiary ilości wody pobieranej w 2015 r. były wykonywane za pomocą przyrządów niespełniających wymagań prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy - Prawo o miarach, to w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 307 ust. 4 p.o.ś., który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi pomiarów, o których mowa w ust. 1, do ustalenia przekroczenia przyjmuje się maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wody, pomnożoną przez ustalony szacunkowo czas ich wykorzystywania. W konsekwencji stwierdził, że w 2015 r. przekroczona została roczna ilość pobieranej wody określona w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty K. znak OŚ.6341.83.2011 z dnia 30 sierpnia 2011 r. i wyczerpane zostały przesłanki wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej za to przekroczenie.
W związku z powyższym, na podstawie zawartych w operacie wodnoprawnym informacji o zamontowanej w studni pompie oraz czasie pracy ujęcia, dodatkowych informacji zawartych w odwołaniu Strony od decyzji WIOŚ z dnia 11 grudnia 2019 r. znak KDI.7061.18.2019.asz, organ I instancji stwierdził, że ilość wody pobranej w 2015 r., obliczona w sposób określony w art. 307 ust. 4 p.o.ś. dla ustalenia wielkości przekroczenia w tym roku, wynosi: 8,7 [m³/h] x 5 376 [h] = 46 771,2 [m3]. Powyższe przekłada się na kwotę 99 179 zł należnej od skarżącego administracyjnej kary pieniężnej.
Pismem z dnia 29 lutego 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji do GIOŚ podnosząc, że organ I instancji zastosował wadliwe założenia do obliczenia wysokości kary, nie biorąc pod uwagę istotnych okoliczności faktycznych związanych z prowadzoną przez skarżącego działalnością. Powyższe spowodowało zniekształcenie rzeczywistego obrazu poboru wody i przyjęcie przez organ I instancji wielkości poboru wody w roku 2015 na poziomie 46 771,20 m3, która to ilość nie ma żadnego przełożenia na prowadzoną przez skarżącego działalność, jak i posiadane pozwolenie wodnoprawne. W ocenie strony, wyliczenie wysokości kary jest nieprawidłowe, ponieważ organ w sposób niewłaściwy określił maksymalną techniczną wydajność instalacji lub urządzeń do poboru wody.
Decyzją z dnia 6 października 2023 r. nr DI-420/419/2020/ea GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w prawidłowy sposób stwierdził naruszenie przez skarżącego warunków określonych w pozwoleniu Starosty w 2011 r. oraz ustalił z tego tytułu administracyjną karę pieniężną.
GIOŚ podzielił w pełni ustalenia organu I instancji. Wskazał, że w świetle danych zawartych w operacie wodnoprawnym, w oparciu o który wydane zostało pozwolenie Starosty z 2011 r., nie można podzielić zarzutów skarżącego co do błędnego określenia przez WIOŚ wielkości parametrów, niezbędnych do oszacowania ilości wód powierzchniowych lub wód podziemnych pobranych z przekroczeniem. Organowi I instancji nie sposób poczynić zarzutu wadliwego ustalenia czasu wykorzystywania urządzeń do poboru wody w ciągu dnia (16 godzin w miejsce wywodzonego przez skarżącego 14-godzinnego dnia pracy urządzeń). Jak bowiem wynika z operatu, dla ustalenia wielkości poboru maksymalnego godzinowego i średniego dobowego przyjęto 16 godzinny pobór wody. Pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek wnioskodawcy, który jest zobowiązany przedłożyć operat wodnoprawny, a zatem organ I instancji słusznie oparł szacowanie czasu pracy urządzeń do poboru wody właśnie o dane określone w operacie wodnoprawnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska z dnia 20 lipca 1991 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 824 ze zm.) do zadań Inspekcji należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy p.o.ś. w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska. W związku z powyższym przedłożony przez skarżącego wyciąg z instrukcji utrzymania stada rodzicielskiego ROSS z roku 2012 nie zasługuje na uwzględnienie.
Organ odwoławczy zaznaczył, że jeśli strona wnioskowała o inne warunki poboru wody (tj. 14 godzinny pobór), a organ wydający pozwolenie nie uwzględnił tego w pozwoleniu, to w terminie 14 dni od daty doręczenia jej decyzji Starosty z 2011 r. mogła się od niej odwołać. Strona w toku eksploatacji instalacji i zmiany stanu faktycznego odnośnie poboru wody, która w jej ocenie w sposób istotny wpływała na warunki określone w pozwoleniu, mogła również wystąpić do organu wydającego pozwolenie o zmianę jego warunków, np. poprzez określenie zapotrzebowania na wodę w okresach hodowli i przerw lub poprzez określenie w pozwoleniu czasu pracy instalacji.
GIOŚ wskazał, że w operacie został również określony czas pracy zakładu, ustalony jako 48 tygodni (336 dni) w roku. Pozwolenie nie reguluje warunków wydajności instalacji w podziale na czas trwania hodowli i na czas trwania przerw hodowlanych. A zatem na uwzględnienie nie zasługuje również argument strony, iż instalacja do hodowli drobiu pracowała z pełną wydajnością przez 221 dni, a pozostałe 145 dni z wydajnością zmniejszoną o połowę.
Organ odwoławczy zauważył, że zarzut błędnego określenia czasu wykorzystywania urządzeń do poboru wody strona podnosiła również w odwołaniu od decyzji WIOŚ w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie rocznej ilości pobieranej wody w 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w decyzji z dnia 19 lutego 2021 r., znak: DI-420/27/2020/ea uznał ten argument za bezzasadny, zaś strona zaskarżyła ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt. IV SA/Wa 680/21 oddalił skargę. Skarżący w dniu 20 września 2021 r. złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku i do dnia wydania niniejszej decyzji nie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie.
Nadto w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na zasadach określonych w art. 189f k.p.a. Pismem z dnia 6 listopada 2023 r. P.W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na ww. decyzję GIOŚ, zarzucając organowi:
1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 147 ust.1 oraz art. 149 ust.1 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że skarżący dokonywał pomiarów wód podziemnych z częstotliwością raz na rok - pomimo, że skarżący przedstawił rejestr poboru wody w układzie miesięcznym,
2) błędne przyjęcie, że skarżący korzystał z urządzeń do poboru wody przez okres 336 dni w roku kalendarzowym, przez 16 godzin na dobę pomimo, że skarżący wykazał, że z pełnej wydajności urządzeń korzystał przez okres 225 dni w roku 2015, a czas wykorzystywania urządzeń na dobę wynosił 14 godzin na dobę,
3) naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 189f k.p.a. poprzez przyjęcie, że waga naruszenia prawa przez skarżącego nie jest znikoma albowiem skarżący przekraczając ilość pobieranej wody podziemnej naruszył środowisko naturalne "jako dobra wspólnego" - pomimo, że organ pierwszej oraz drugiej instancji nie wykazał faktu naruszenia środowiska naturalnego - "dobra wspólnego" a ustalona przez te organy ilość wody pobranej przez skarżącego wynika li tylko z metodologii naliczania administracyjnej kary pieniężnej.
Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji WIOŚ z dnia 20 lutego 2020 r. i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organu I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.
W ocenie skarżącego organy obu instancji błędnie przyjęły, iż skarżący dokonywał pomiarów ilości pobieranej wody z częstotliwością raz na rok. Skarżący zaznaczył, że już w swoim odwołaniu wyjaśnił, iż w roku 2015 r. prowadził rejestr poboru wody w wymiarze miesięcznym, przedkładając stosowny rejestr. Niezależnie od tego przedłożył stosowne zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska, które każdego roku przedkłada właściwemu marszałkowi województwa. Żaden z organów nie wykazał (nie udowodnił) faktu, że w 2015 r. skarżący faktycznie dokonał poboru wody w ilości 46 771,20 m3. Organy nie podjęły nawet próby ustalenia, czy instalacja wodna skarżącego ma możliwości poboru takiej ilości wody.
Skarżący wskazał, że w całości podtrzymuje stanowisko odwołania co do faktycznego wykorzystywania urządzeń przez okres 14 godzin dziennie (a nie 16 godzin). Wyjaśnił, że zmiana ilości godzin wykorzystywania urządzeń do poboru wody wynika z instrukcji utrzymania stada rodzicielskiego ROSS z roku 2012 r. i wynosi aktualnie 14 godzin. Przyjęcie przez organy pracy instalacji przez okres 16 dni na dobę jest nieprawidłowe albowiem mija się z rzeczywistym stanem rzeczy.
Zdaniem skarżącego organy bezpodstawnie nie uwzględniły przy orzekaniu w sprawie wykazanych przez niego przerw w produkcji fermy drobiu, potwierdzonych stosowną dokumentacją przez właściwe organy administracji samorządowej i państwowej. Dlatego przyjęte przez GIOŚ założenie pracy instalacji z pełną wydajnością przez okres 336 dni w roku - do ustalenia (obliczenia) wysokości administracyjnej kary pieniężnej jest nieprawidłowe albowiem mija się z rzeczywistym stanem rzeczy.
Nadto skarżący podniósł, że organy obu instancji nie podjęły nawet próby merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem możliwości zastosowania art.189 f k.p.a. Okoliczności sprawy nie upoważniają w jakikolwiek sposób do wywodzenia, iż naruszenie to umożliwiło skarżącemu negatywne oddziaływanie na środowisko naturalne "jako dobro wspólne" w postaci nadmiernego zmniejszenia zasobów wody podziemnej. Rozstrzygające znaczenie w tym kontekście ma to, iż faktyczne zapotrzebowanie skarżącego na wodę do produkcji drobiu w czytelny sposób obrazuje pozwolenie Starosty z 2011 r., w którym określono wielkość poboru wody w ilości 3 650 m3 rocznie a po drugie, zgodność tak ustalonego limitu z rzeczywistością potwierdzają dane co do poboru wody z okresu 3 sierpnia - 20 grudnia 2019 r., uzyskane już przy użyciu zalegalizowanego urządzenia pomiarowego (1503 m3 pobranych przez okres ponad pięciu miesięcy). W toku postępowania administracyjnego nie wskazano na żadne racjonalne przesłanki nakazujące przyjęcie, iż skarżący mógł wykorzystać pobraną wodę do celów innych niż związane z prowadzeniem fermy drobiu. W szczególności żaden z organów nie przeprowadził jakiejkolwiek faktycznej kontroli zakładu skarżącego pod kątem możliwości wykorzystania pobranej wody na inne cele. Powyższe powoduje brak podstaw do przyjęcia, iż skarżący mógł czy skorzystał z nadmiernej ilości poboru wody (ponad określoną czy wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego) naruszając w ten sposób środowisko naturalne jako dobro wspólne. Jakkolwiek zatem organy przyjęły, opierając się w tym zakresie wyłącznie na czysto matematycznych, abstrakcyjnych wyliczeniach, iż podstawę do wymierzenia skarżącemu kary winna stanowić roczna ilość pobranej wody w wymiarze 46 771, 20 m3, o tyle nie wykazały w jakikolwiek sposób, iż skarżący faktycznie dokonał poboru w takiej wody. Zdaniem skarżącego uznać należy, iż przywołany odczyt poboru wody na poziomie 1503 m3 przez okres ponad pięciu miesięcy, odzwierciedlający normalny poziom wykorzystywania wody do prowadzonej działalności, w oczywisty sposób wyklucza racjonalność domniemywania, iż we wcześniejszym okresie, w którym pomiary poboru wody nie były dokonywane licznikiem zalegalizowanym, skarżący, prowadzący tę samą działalność, posiadał potrzebę pobierania wody w bliżej nieokreślonym, większym zakresie, znacznie wykraczającym poza limit określony w pozwoleniu Starosty z 2011 r. Powyższe w dostateczny sposób uzasadnia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej albowiem waga naruszenia prawa (korzystanie z licznika niespełniającego wymagań prawnej kontroli metrologicznej) jest znikoma.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2931/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 2020 r. nr KDI.7061.19.2019.asz (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od GIOŚ na rzecz skarżącego kwotę 6 917 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji wskazał, że skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza GIOŚ, jak i utrzymana nią w mocy decyzja WIOŚ, wydane zostały z naruszeniem art. 7, 15 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 307 ust. 4 p.o.ś. w związku z art. 545 ust. 3d p.w., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie w/w decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.
W ocenie WSA trafnie podnosi skarga, iż decydujące o wysokości przedmiotowej kary ustalenia orzekających w sprawie organów, dotyczące ilości wód pobranych przez skarżącego w 2015 r. z przekroczeniem warunków pozwolenia Starosty z 2011 r., oparte na parametrach wskazanych w art. 307 ust. 4 p.o.ś., nie są wyczerpujące. Przy dokonywaniu tych ustaleń organy nie dokonały bowiem dostatecznie wnikliwej oceny argumentacji skarżącego dotyczącej: a) maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód oraz b) szacunkowego czasu ich wykorzystywania.
Sąd I Instancji wskazał na treść art. 545 ust. 3d p.w. oraz art. 298 ust. 1 pkt 3, art. 307 ust. 1 i ust. 2, art. 147 ust. 1, art. 149 ust. 1 p.o.ś. i wyniki pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4, art. 307 ust. 4 p.o.ś. Następnie wyjaśnił, że w piśmiennictwie (por. Jerzy Jendrośka (red.) Ustawa - Prawo ochrony środowiska. Komentarz., wyd. LEX) przyjmuje się, że użyte w art. 307 ust. 4 określenie "jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi pomiarów, o których mowa w ust. 1", oznacza zarówno: zaniechanie prowadzenia pomiarów, jak i prowadzenie pomiarów przy użyciu przyrządów nieposiadających wymaganego uwierzytelnienia. W sytuacji określonej w ust. 4 wielkość przekroczenia ustala się w wysokości iloczynu maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji (urządzeń) służących do poboru wody oraz szacunkowo ustalonego czasu ich wykorzystywania. Ustalenie związanych z tym szczegółów następuje w drodze decyzji w sprawie wymiaru kary. Szczegółowe przesłanki dokonania wymiaru kary mogą natomiast być sporne. Co prawda w niektórych sytuacjach "maksymalna techniczna wydajność eksploatowanych urządzeń (instalacji)" wynika z danych technicznych charakteryzujących dane urządzenie (instalację), to jednak w pozostałych sytuacjach musi być ustalana w drodze opinii biegłego [por. art. 84 k.p.a, wedle którego "gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji ... może zwrócić się do biegłego ... o wydanie opinii"]. Może to także odnosić się do ustalenia szacunkowego (w istocie zatem przybliżonego) czasu wykorzystywania instalacji (urządzeń) służących do poboru wody. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zmierzające do ustalenia prawdy materialnej (art. 77 k.p.a.). Nie ma natomiast jakichkolwiek przeszkód ku temu, by podmiot dokonujący przekroczenia poboru wód kwestionował ustalenia dokonane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Z kolei uzasadnienie podjętej decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów przyjętych jako podstawa decyzji oraz przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności innym dowodom (art. 107 § 2 k.p.a.).
WSA wskazał, że skarżący nie neguje, iż z formalnego punktu widzenia dopuścił się deliktu polegającego na prowadzeniu pomiarów poboru wody za pomocą niezalegalizowanego urządzenia pomiarowego. Podnosi jednakże, że sytuacja tego rodzaju nie upoważnia organów, wymierzających z tego tytułu administracyjną karę pieniężną, do stosowania art. 307 ust. 4 p.o.ś., wskazującego podstawę do wymiaru tej kary, w sposób dogmatyczny, całkowicie abstrahujący od stanu faktycznego danej sprawy, tak, iż prowadzi to do wymierzenia kary w kwocie rażąco nieadekwatnej do wagi zaistniałego naruszenia.
Sąd I instancji stwierdził, że zważywszy na ustawową reglamentację poboru wód powierzchniowych i podziemnych, wyrażającą się obowiązkiem uzyskania na tego rodzaju korzystanie z wód stosownego pozwolenia wodnoprawnego, nie może budzić wątpliwości konieczność wyposażenia organów administracji w skuteczne instrumenty, umożliwiające zarówno kontrolowanie przestrzegania warunków pozwolenia przez jego adresata, jak i wyegzekwowanie od tego podmiotu niezwłocznego zaprzestania działań sprzecznych z pozwoleniem. Oczywistym jest, iż używanie przez adresata pozwolenia do nakazanych ustawą i pozwoleniem pomiarów poboru wody niezalegalizowanego urządzenia pomiarowego stanowi przesłankę do kwestionowania wiarygodności tak przeprowadzonych pomiarów, opartą na konieczności zakładania, iż urządzenie to mogło w szczególności zaniżać wielkość pobranej wody, tj. wskazywać, iż pobór ten był mniejszy niż faktycznie dokonany. Instrumentem prawnym, służącym eliminacji takich działań, jest bezspornie wymierzana z tego tytułu administracyjna kara pieniężna, której wysokość stanowi pochodną ilości wód powierzchniowych lub wód podziemnych pobranych z przekroczeniem zezwolenia, oszacowaną w sposób określony w art. 307 ust. 4 p.o.ś., tj. przy przyjęciu maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód pomnożonej przez ustalony szacunkowo czas ich wykorzystywania. Jakkolwiek, aby spełnić swój cel, tj. skutecznie zmotywować adresata pozwolenia do dokonywania pomiarów poboru wody w sposób zapewniający ich wiarygodność, przedmiotowa kara musi się charakteryzować dostatecznym poziomem dolegliwości, tj. jednakże wymiar kary nie może pozostawać w kolizji z zasadami stosowania środków sankcyjnych, mającymi swoje źródło w przepisach Konstytucji RP.
Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12 (OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 68), WSA stwierdził, że po pierwsze, konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie przez ustawodawcę kar finansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego. Dotyczy to w szczególności pieniężnych kar administracyjnych, ustanawianych w różnych obszarach prawa administracyjnego w celu zapewnienia skuteczności jego normom, w drodze prewencji ogólnej i szczególnej. Po drugie, przyzwolenie na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego nie oznacza jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Granice tej swobody wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Minimalny standard w tym zakresie określiło już orzeczenie z 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93 (OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5), w którym Trybunał stwierdził, że podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności (działanie siły wyższej, stan wyższej konieczności, działanie osób trzecich, za które on nie odpowiada). Po trzecie, przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji). Ich surowość powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary, a w rozpatrywanej obecnie sprawie - do stopnia uszczerbku w środowisku. Ustawodawca, ustanawiając te sankcje, nie powinien również całkowicie abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, która ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego; osobę o niskich dochodach wysoka kara może bowiem doprowadzić do degradacji finansowej. Uwzględnienie tej okoliczności należy jednak pozostawić ocenie organu podejmującego decyzję o ukaraniu oraz sądowi kontrolującemu tę decyzję, które powinny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności konkretnego wypadku. Po czwarte, prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Konsekwencją takiej zmiany regulacji materialnoprawnej powinno być poddanie decyzji o ukaraniu kontroli sądu mającego odpowiednio ukształtowaną kognicję. Po piąte, administracyjne kary pieniężne stanowią ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, dlatego ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W ocenie Sądu I instancji adresatem w/w wytycznych jest nie tylko ustawodawca konstruujący administracyjnoprawne normy sanacyjne, ale również organ, ustalający w postępowaniu administracyjnym, na podstawie w/w norm, wysokość indywidualnej administracyjnoprawnej sankcji finansowej w odniesieniu do danego podmiotu, co najmniej w takim zakresie, w jakim normy te przyznają temu organowi pewien margines luzu decyzyjnego.
WSA wskazał, że w art. 307 ust. 4 p.o.ś. uściślono, iż ilość wód pobranych z przekroczeniem ustala się przyjmując maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód pomnożoną przez ustalony szacunkowo czas ich wykorzystywania. Powyższe polega zatem na pomnożeniu godzinowej maksymalnej wydajności instalacji lub urządzenia do poboru wody (tj. maksymalnej ilości m3 wody jaką mogą one pobrać w ciągu godziny) oraz szacunkowej liczby godzin pracy instalacji lub urządzenia w ciągu roku. O ile zatem przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód jest określenie maksymalnej godzinowej, dobowej i rocznej ilości tego poboru w m3, odpowiadającej potrzebom wnioskodawcy, zadeklarowanym we wniosku o wydanie pozwolenia, które to ilości mogą całkowicie abstrahować od maksymalnej technicznej wydajności instalacji i urządzeń, za pomocą których pobór ten miałby być dokonywany (tj. że wykorzystanie w/w limitów nie musi wymagać użycia maksymalnej technicznej wydajności instalacji i urządzeń), o tyle przy wymierzeniu kary koniecznym jest ustalenie takiej ilości poboru wody, jaka zostałaby osiągnięta przy założeniu, że adresat pozwolenia korzystał z maksymalnej technicznej wydajności instalacji i urządzeń. Oczywistym jest, iż wysokość kary jest ściśle zdeterminowana ustaleniami organu co do czasu wykorzystywania urządzeń do poboru wód, które to ustalenia muszą przy braku wiarygodnych wyników pomiarów opierać się na szacunkach. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca nie wymaga aby organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia kary zgromadził materiał dowodowy, pozwalający na ustalenie ścisłej, dokładnej ilości czasu wykorzystywania urządzeń do poboru wód, upoważniając organ do oszacowania tej ilości, z czym jednakże nie wiąże się umocowanie do formułowania wniosków arbitralnych, czy dowolnych.
Sąd I instancji zaznaczył, że w kontekście "szacowania czasu wykorzystywania urządzeń do poboru wód" art. 307 ust. 4 p.o.ś. nie ustanawia żadnych szczegółowych niewzruszalnych domniemań faktycznych (tj. nie nakazuje obowiązku przyjęcia, iż instalacja lub urządzenia do poboru wody były wykorzystywane przez liczbę godzin w roku, określoną bezpośrednio przez samego ustawodawcę, która odpowiadałaby np. 365 dniom pracy instalacji lub urządzenia po 10 godzin dziennie), jak też nie ustanawia żadnych szczegółowych wytycznych co do metodologii dokonywania w/w oszacowania, w tym w szczególności nie zastrzega, iż bezwzględnie wiążące w tym kontekście są dane zamieszczone w operacie wodnoprawnym przedłożonym do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Sąd I instancji zgodził się ze skargą, iż taki sposób zredagowania art. 307 ust. 4 p.o.ś. nie wymusza na organach oszacowywania czasu wykorzystywania urządzeń do poboru wód w sposób schematyczny, sztywny, mający obowiązkowo prowadzić do oszacowania w/w czasu w największym możliwym wymiarze, jaki można wywieść z czysto teoretycznych, abstrakcyjnych przesłanek, nie skonfrontowanych z realiami sprawy. Wprost przeciwnie, przyjąć należy, iż niezwiązanie w art. 307 ust. 4 p.o.ś. organów orzekających w sprawie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 298 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., ścisłymi wytycznymi co do szacowania czasu wykorzystywania urządzeń do poboru wód, umożliwia tym organom oszacowywanie wielkości w/w parametru na realistycznym poziomie uprawdopodobnionym obiektywnymi wskazaniami praktyki prowadzenia działalności, na potrzeby której dokonywano poboru wód powierzchniowych lub podziemnych z formalnym przekroczeniem zezwalającego na ten pobór pozwolenia wodnoprawnego, zestawionymi z przekonującymi dowodami przedłożonymi przez adresata pozwolenia - sprawcę naruszenia. Tego rodzaju wykładnia art. 307 ust. 4 p.o.ś. w oczywisty sposób koresponduje z aksjologią wymierzania administracyjnych finansowych instrumentów sankcyjnych, wyłożoną w przywołanym wcześnie orzecznictwie TK.
WSA stwierdził, że w świetle brzmienia art. 309 ust. 1 pkt 2 i art. 307 ust. 4 p.o.ś. uznać należy, iż zasadnicza dolegliwość dla podmiotu, który działał w warunkach wypełniających hipotezę art. 298 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. wyraża się w tym, iż: a) wysokość kary ustala się jako 10-krotność wielkości jednostkowej stawki opłat, b) przy określaniu ilości poboru wód dokonanego z naruszeniem pozwolenia wodnoprawnego przyjmuje się nie maksymalną wydajność instalacji lub urządzeń do poboru wody (nie zaś średnią, czy też np. odpowiadająca takiej, jaka była uzyskiwana przez adresata pozwolenia w poprzednim okresie rozliczeniowym, w którym prowadził on pomiary prawidłowo). Nie ulega zatem wątpliwości, iż sam fakt dokonywania przez adresata pozwolenia poboru wody z naruszeniem, o którym mowa w art. 298 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., pociągnie za sobą istotne dla tego podmiotu skutki finansowe, niezależnie od tego, że wymagane w art. 307 ust. 4 p.o.ś. oszacowanie czasu pracy instalacji lub urządzenia pobierającego wodę, niezbędne do ustalenia rozmiarów naruszenia, nastąpi nie w sposób abstrakcyjny a nawiązujący do realistycznych uwarunkowań stanu faktycznego sprawy. W tej sytuacji działania na rzecz zwiększenia represyjności kary, mające polegać na pominięciu przy jej ustalaniu uwarunkowań stanu faktycznego i oparciu się o abstrakcyjnie zawyżone szacunki co do czasu eksploatowania instalacji i urządzeń do poboru wody, nie znajdują uzasadnienia.
W konkluzji powyższego Sąd I Instancji stwierdził, iż orzekające w sprawie organy były zobowiązane do wnikliwego rozpatrzenia szczegółowej argumentacji Skarżącego wywodzącej, iż przy oszacowywaniu czasu pracy urządzeń do poboru wody należy przyjąć, iż: a) ilość godzin pracy tych urządzeń w ciągu doby wnosiła 14 godzin (nie zaś 16, jak to podano w operacie), b) ustalenia co do ilości dni, w których pobór miał miejsce, nie mogą powielać orientacyjnej (maksymalnej) ilości wskazanej w operacie, tj. 336 dni (48 tygodni) albowiem konieczne w tym zakresie jest uwzględnienie rzeczywistego stanu rzeczy, tj. przerw w produkcji i okresów, w których hodowla była prowadzona w zmniejszonej obsadzie zwierząt. Na te okoliczności skarżący przedstawił organom stosowną dokumentację, przez nie nierozpatrzoną. Organy winny były również odnieść się do argumentacji skarżącego, odwołującej się poglądowo do wyników rzeczywistych pomiarów z drugiego półrocza 2019 r., tj. jednego z kolejnych okresów rozliczeniowych (pomiary te były prowadzone już za pomocą zalegalizowanego wodomierza), które skarżący interpretuje, jako wskazujące na to, iż jego rzeczywiste potrzeby w zakresie zaopatrzenia w wodę odpowiadają limitom wskazanym w pozwoleniu wodnoprawnym z 2011 r.
WSA podkreślił, iż art. 307 ust. 4 p.o.ś. nie przewiduje, aby przy przewidzianym tam szacowaniu czasu wykorzystywania urządzeń do poboru wód organ wymierzający karę był związany danymi w tym zakresie, zawartymi w operacie wodnoprawnym, przedłożonym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie wprawdzie dane wskazane w operacie, odzwierciedlone następnie pośrednio lub bezpośrednio w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. akcie poprzedzającym dokonywanie poboru wody przez jego adresata, stanowią podstawę do określenia przyznanego adresatowi nieprzekraczalnego limitu poboru, niemniej co do zasady mają wyłącznie charakter prognozy, nie odzwierciedlając tym samym poboru rzeczywistego (o ile bowiem adresat pozwolenia nie może wykroczyć poza limit poboru wody ustalony w tym akcie, o tyle może dokonywać tego poboru w zakresie mniejszym niż dopuszczalny).
W świetle tych okoliczności uniemożliwienie adresatowi pozwolenia na pobór wody, objętemu postępowaniem w przedmiocie wymierzenia kary, o której mowa w art. 298 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., wykazania w oparciu o katalog dowodów z art. 75 k.p.a., iż w okresie trwania naruszenia pobierał on wodę w czasie krótszym niż prognozowany w operacie wodnoprawnym, przedłożonym przez niego w postępowaniu o udzielenia pozwolenia, nie znajduje uzasadnienia na gruncie art. 307 ust. 4 p.o.ś., wykładanej w świetle aksjologii stosowania administracyjnych sankcji finansowych, wyłożonej w przywołanym wcześniej orzecznictwie TK.
WSA w pełni zgodził się ze skargą, iż w sytuacji, w której organy nie są w stanie wykazać, iż w okresie naruszenia adresat pozwolenia wodnoprawnego wykorzystywał wodę na inne cele niż te, do obsługi których uzyskał to pozwolenie, to zobowiązane są zakładać, iż podmiot ten wykorzystywał wodę wyłącznie na cele, do obsługi których uzyskał pozwolenie.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, 15 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 307 ust. 4 p.o.ś., polegającego na zaniechaniu przez organy szczegółowego rozpatrzenia w/w argumentacji skarżącego (aczkolwiek na obecnym etapie sprawy Sąd nie przesądza jej zasadności). Sąd orzekający w sprawie niniejszej zajmuje zatem inne stanowisko niż zajęte w wyroku tut. Sądu z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 680/21, zapadłym w podobnej sprawie ze skargi Skarżącego, dotyczącej przekroczenia poboru wody w 2014 r.
WSA stwierdził, że w świetle konieczności powtórzenia przez organy postępowania wyjaśniającego na zasadniczą okoliczność, kształtującą wymiar przedmiotowej kary, tj. szacunkową wielkość dokonanego przez skarżącego poboru wody, bezprzedmiotowym obecnie jest szczegółowe odnoszenie się do kwestii odstąpienia od ustalania kary na podstawie art. 189f k.p.a.
Od powyższego wyroku GIOŚ, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną zaskarżając ww. wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 15 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy zaniechały przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego.
Wskazując na powyższe okoliczności organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję z dnia 28 sierpnia 2023 r., ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W ocenie organu stanowisko Sądu I instancji jakoby organ odwoławczy naruszył art. 7, 15 oraz art. 77 § 1 k.p.a. jest błędne. GIOŚ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że strona nie przedłożyła WIOŚ prezentacji wyników pomiarów zawierających dane o ilości wody pobranej w latach 2011-2018, a zatem nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z ww. art. 149 ust. 1 p.o.ś. Na wezwanie organu do przekazania zaległych pomiarów, skarżący przedstawił sprawozdania dotyczące poboru wód podziemnych w ww. okresie. Ze sprawozdań wynika, że w roku 2015 skarżący dokonywał pomiarów ilości pobieranej wody z częstotliwością raz na rok, zaś do pomiarów używał urządzenia niespełniającego wymagań prawnej kontroli metrologicznej. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, WIOŚ był zobowiązany do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że WIOŚ pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r., wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. o przesłanie charakterystyki parametrów technicznych eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód oraz operatu wodnoprawnego stanowiącego załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Na podstawie zawartych w operacie wodnoprawnym informacji o zamontowanej w studni pompie oraz czasie pracy ujęcia, a także uwzględniając układ hydroforowy, który funkcjonuje w zakładzie skarżącego, organ I instancji stosownie do art. 307 ust. 4 p.o.ś. określił wielkość przekroczenia. Stosownie do art. 309 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., karę za pobór wód wymierza się w wysokości 10-krotnej wielkości jednostkowej stawki opłat. Wysokość jednostkowej stawki opłat zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2015 r. poz. 1875 ze zm.) wynosi 0,115 zł. Zgodnie z § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia jednostkowe stawki opłaty, o których mowa w ust. 1-3, mnoży się przez współczynniki różnicujące określone w ust. 5 - dla wody podziemnej. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie woda nie podlega procesom uzdatniania, to współczynnik różnicujący wynosi 2. Pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek wnioskodawcy, który jest zobowiązany przedłożyć operat wodnoprawny, a zatem organ I instancji słusznie oparł szacowanie czasu pracy urządzeń do poboru wody właśnie o dane określone w operacie wodnoprawnym.
Organ podkreślił przy tym, iż niezwiązanie w art. 307 ust. 4 p.o.ś. organów orzekających w sprawie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 298 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., ścisłymi wytycznymi co do szacowania czasu wykorzystywania urządzeń do poboru wód, nie wyklucza skorzystania z danych zawartych w operacie. Dane przedstawione przez stronę w toku postępowania w sprawie opłaty mogą być uznaniowe i organ nie jest w stanie zweryfikować czy są one miarodajne. W interesie strony nie jest bowiem ustalenie prawdy obiektywnej, lecz zaniżanie wskazanej wartość celem uniknięcia kary administracyjnej, są pewniejsze.
W piśmie z dnia 27 czerwca 2024 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną sporządzono w oparciu o drugą z ww. podstaw kasacyjnych. Organ zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 15 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy zaniechały przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezpodstawny.
Podnosząc ww. zarzut GIOŚ wskazał, że z przedłożonych przez skarżącego sprawozdań wynika, że w roku 2015 dokonywał on pomiarów ilości pobieranej wody z częstotliwością raz na rok, zaś do pomiarów używał urządzenia niespełniającego wymagań prawnej kontroli metrologicznej. W tak ustalonym stanie faktycznym WIOŚ zobowiązany był do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej. GIOŚ podkreślił, że organ I instancji pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. o przesłanie charakterystyki parametrów technicznych eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód oraz operatu wodnoprawnego stanowiącego załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Następnie, na podstawie zawartych w operacie wodnoprawnym informacji o zamontowanej w studni pompie oraz czasie pracy ujęcia, a także uwzględniając układ hydroforowy, który funkcjonuje w zakładzie skarżącego, stosownie do art. 307 ust. 4 p.o.ś., określił wielkość przekroczenia.
Stosownie do treści art. 307 p.o.ś. karę za przekroczenie ilości pobranej wody wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, z zastrzeżeniem ust. 4, na podstawie prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska pomiarów ilości pobieranej wody, wykonywanych za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy - Prawo o miarach (ust. 1). Przekroczenie ustala się jako ilość wody pobranej z przekroczeniem warunków pozwolenia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2). Jeżeli pobrane z jednego ujęcia ilości wody powodują przekroczenie kilku warunków pozwolenia, karę ustala się za przekroczenie, które powoduje najwyższy wymiar kary (ust. 3). Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi pomiarów, o których mowa w ust. 1, do ustalenia przekroczenia przyjmuje się maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wody, pomnożoną przez ustalony szacunkowo czas ich wykorzystywania (ust. 4).
W art. 307 ust. 4 p.o.ś., jak słusznie zauważył Sąd I instancji, uściślono, że ilość wód pobranych z przekroczeniem ustala się, przyjmując maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wód pomnożoną przez ustalony szacunkowo czas ich wykorzystywania. Powyższe polega zatem na pomnożeniu godzinowej maksymalnej wydajności instalacji lub urządzenia do poboru wody (tj. maksymalnej ilości m3 wody, jaką mogą one pobrać w ciągu godziny) oraz szacunkowej liczby godzin pracy instalacji lub urządzenia w ciągu roku.
Wysokość kary jest ściśle zdeterminowana ustaleniami organu co do czasu wykorzystywania urządzeń do poboru wód, które to ustalenia muszą przy braku wiarygodnych wyników pomiarów opierać się na szacunkach. Przy czym w art. 307 ust. 4 p.o.ś. nie wskazano żadnych szczegółowych wytycznych co do metodologii dokonywania w/w oszacowania.
W istocie dane zawarte w pozyskanym przez organ operacie wodnoprawnym mogą stanowić podstawy ww. szacunków. Jednakże w toku postępowania strona, na podstawie art. 75 k.p.a., może wykazywać, że w okresie trwania naruszenia pobierała wodę w czasie krótszym niż prognozowany w operacie. W takim wypadku organy winny przeanalizować przedstawiony przez stronę materiał dowodowy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Sądu I instancji, że sposób zredagowania art. 307 ust. 4 p.o.ś. nie wymusza na organach oszacowywania czasu wykorzystywania urządzeń do poboru wód w sposób schematyczny, sztywny, mający obowiązkowo prowadzić do oszacowania w/w czasu w największym możliwym wymiarze, jaki można wywieść z czysto teoretycznych, abstrakcyjnych przesłanek, nie skonfrontowanych z realiami sprawy. Wprost przeciwnie, przyjąć należy, iż niezwiązanie w art. 307 ust. 4 p.o.ś. organów orzekających w sprawie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 298 ust. 1 pkt 3 p.o.ś., ścisłymi wytycznymi co do szacowania czasu wykorzystywania urządzeń do poboru wód, umożliwia tym organom oszacowywanie wielkości w/w parametru na realistycznym poziomie uprawdopodobnionym obiektywnymi wskazaniami praktyki prowadzenia działalności, na potrzeby której dokonywano poboru wód powierzchniowych lub podziemnych z formalnym przekroczeniem zezwalającego na ten pobór pozwolenia wodnoprawnego, zestawionymi z przekonującymi dowodami przedłożonymi przez adresata pozwolenia - sprawcę naruszenia.
W rozpoznawanej sprawie skarżący w toku prowadzonego przed organami postępowania podnosił, że przy oszacowywaniu czasu pracy urządzeń do poboru wody przyjąć należy, że: ilość godzin pracy tych urządzeń w ciągu doby wnosiła 14 godzin (a nie 16, jak to podano w operacie); ustalenia co do ilości dni, w których pobór miał miejsce, nie mogą powielać orientacyjnej (maksymalnej) ilości wskazanej w operacie, tj. 336 dni (48 tygodni) albowiem koniecznym w tym zakresie jest uwzględnienie rzeczywistego stanu rzeczy, tj. przerw w produkcji i okresów, w których hodowla była prowadzona w zmniejszonej obsadzie zwierząt. Wskazywał również, że dokonując szacunków organy winny odnieść się poglądowo także do wyników rzeczywistych pomiarów z drugiego półrocza 2019 r., tj. jednego z kolejnych okresów rozliczeniowych (pomiary te były prowadzone już za pomocą zalegalizowanego wodomierza), które skarżący interpretuje, jako wskazujące na to, iż jego rzeczywiste potrzeby w zakresie zaopatrzenia w wodę odpowiadają limitom wskazanym w pozwoleniu wodnoprawnym z 2011 r. Tymczasem organy nie rozważyły szczegółowo ww. argumentów skarżącego ani nie przeanalizowały przedstawionych przez niego dokumentów w tym zakresie.
W tych okolicznościach Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy prowadząc przedmiotowe postępowanie naruszyły art. 7, art. 15, art. 77 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wywiedziona przez organ skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tą oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I FSK 1377/17). W rozpoznawanej sprawie odpis skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego otrzymał 23 maja 2024 r., zaś pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego zostało wniesione 28 czerwca 2024 r. Wcześniejsze pismo pełnomocnika skarżącego z 3 czerwca 2024 r. zostało zwrócone pełnomocnikowi, z uwagi na treść art. 66 § 1 p.p.s.a.