III OSK 1921/21

III OSK 1921/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Gd 49/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-07-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust.1 pkt 5 lit d i e
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 106 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Tezy
1. faktem notoryjnym nie jest stan prawny. Wykonywanie zadań publicznych przez określony podmiot jest elementem stanu normatywnego. Tym samym nie jest prawnie skuteczne zarzucenie Sądowi naruszenie przepisu art. 106 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie jako faktu notoryjnego niewykonywania zadania publicznego przez oznaczony podmiot;
2. Udzielanie informacji publicznej służy zapewnieniu jawności, przejrzystości, transparentności życia publicznego, a jej zakres przedmiotowy obejmuje nie tylko działalność władz publicznych związaną z wykonywaniem zadań publicznych, lecz także działalność podmiotów gospodarczych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posiadają pozycję dominującą, gdyż w ich działalność zaangażowany został majątek publiczny, a na sposób gospodarowania nim oddziałują na bieżąco poszczególne organy władzy publicznej w trybie nadzoru właścicielskiego. Objęcie obowiązkiem udzielania informacji spółek handlowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. służy zapewnieniu społecznej kontroli nad gospodarowaniem i dysponowaniem majątkiem publicznych ulokowanym w prywatnym sektorze działalności gospodarczej oraz kontroli społecznej nad organami administracyjnymi nadzorującymi na bieżąco nad działalnością spółek handlowych, w które zainwestowany został majątek publiczny. Z tej przyczyny zakresem tego obowiązku objęte zostały także podmioty gospodarcze, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, nawet jeśli nie wykonują one zadań publicznych, tzn. nie posiadają przymiotu przedsiębiorstw użyteczności publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu G. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 49/19 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Zarządu G. S.A. z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 49/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Zarządu G. S.A. z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał Zarząd G. S.A. z siedzibą w G. do rozpatrzenia wniosku S. z siedzibą w W. z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Zarządu G. S.A. z siedzibą w G. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie zwróciło się do G. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. łącznie wypłaconych w Spółce nagród w poszczególnych latach: 2017 i 2018;
2. nagród wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi, poprzez podanie: imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;
3. łącznie wypłaconych w Spółce premii w poszczególnych latach: 2017 i 2018;
4. premii wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie: imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
We wniosku podano, że odpowiedź ma zostać udzielona na wskazany adres e-mail wnioskodawcy.
Pismem z 24 grudnia 2018 r. Spółka poinformowała, że z uwagi na zakres i złożoność spraw poruszonych we wniosku, co wiąże się z koniecznością przeanalizowania danych historycznych, mając na uwadze ograniczoną możliwość przygotowania informacji w związku z okresem świąteczno-noworocznym, jak również uwzględniając fakt, że rok 2018 jeszcze trwa i brak jest pełnych danych za ten okres, odpowiedź na wniosek zostanie udzielona do 15 lutego 2019 r.
W piśmie z 13 stycznia 2019 r. zatytułowanym "Informacja o odmowie udostępnienia informacji publicznej" poinformowano Stowarzyszenie, że G. S.A. nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem nie jest zobowiązana do udostępnienia żądanych informacji publicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Stowarzyszenie wskazało, że G. zajmuje się poszukiwaniem, wydobyciem oraz przetwórstwem (działalność wydobywcza, rafineryjna, handlowa) węglowodorów, ropy naftowej i gazu ziemnego. Wobec tego Grupa, jak i przedsiębiorstwa działające w ramach grupy, zajmują się wykonywaniem zadań publicznych z zakresu zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. Poza tym strona skarżąca zwróciła uwagę, że według struktury akcjonariatu zawartej na stronie internetowej Grupy posiadaczem 53,19% akcji spółki jest Skarb Państwa, co daje mu w spółce pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p."). Spółka jest więc innym, niż władza publiczna podmiotem wykonującym zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, i w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, a więc jest zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie zwróciło też uwagę, że wnioskowane przez nie informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieszczą się bowiem w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Przyznała, że jest spółką, w której Skarb Państwa dysponuje większościowym pakietem akcji, a więc ma pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a zatem jest podmiotem wskazanym wprost w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jednakże samo wypełnienie tego warunku nie nakłada jeszcze na Spółkę obowiązku udostępnienia informacji publicznej, bowiem nie wykonuje ona zadań publicznych, czego wymaga art. 4 u.d.i.p. W tym kontekście strona wskazała, że Spółka nie realizuje zadań publicznych, lecz jest spółką działającą na zasadach komercyjnych, której celem jest prowadzenie działalności gospodarczej w celu osiągnięcia zysku. Prowadzi działalność gospodarczą w sektorze istotnym z punktu widzenia gospodarki w skali całego kraju, lecz powyższe nie stanowi wystarczającego warunku do uznania, że G. realizuje zadania publiczne.
Nadto zdaniem Spółki wnioskowane informacje nie dotyczyły wykonywania zadań publicznych. Informacje w przedmiocie nagród i premii wypłaconych pracownikom dotyczą bowiem jedynie stosowanej przez Spółkę polityki wynagrodzeń i systemu płacowego. Co więcej stanowią one tajemnice przedsiębiorcy, nie są bowiem jawne, a stanowią element konkurencyjności Spółki na rynku pracy. Żądane informacje naruszają też dobra osobiste (prywatność) osób fizycznych, gdyż skarżący domaga się ujawnienia wysokości części ich wynagrodzeń. W świetle tego należy uznać, że informacje określone we wniosku nie mogą zostać ujawnione, gdyż podlegają ochronie zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności przeanalizował przepisy u.d.i.p., dochodząc do wniosku, że fakt, iż Skarb Państwa posiada w Spółce udział przekraczający 40% akcji pozwala na przypisanie mu cechy pozycji dominującej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 798; zwanej dalej "u.o.k.i.k."). To zaś oznacza i jest wystarczające dla przyjęcia, że G. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Dodatkowo Sąd ten zauważył, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, że Spółka wykonuje zadania publiczne. Wprawdzie w u.d.i.p. ustawodawca posługując się terminem "zadania publiczne" nie zdefiniował go, lecz w judykaturze przyjmuje się, że pojęcie to ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Zwrot użyty w ustawie ignoruje bowiem element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągania celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Dalej podkreśla się w orzecznictwie, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to mieszczą się w zakresie zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Do zadań publicznych zalicza się m.in. działalność przedsiębiorstw energetycznych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2435/13, LEX nr 1446546).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. S.A., prowadząc działalność opisaną w KRS, realizuje cele sektora energetycznego, jako operator systemu dystrybucyjnego, o którym mowa w art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755 ze zm.), tj. zajmuje się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, jest podmiotem odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy zadań publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji wskazał również, że informacja określona we wniosku z 7 grudnia 2018 r., a dotycząca nagród i premii wypłacanych pracownikom Spółki w poszczególnych latach, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. O ile, co do zasady, ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody i premie) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników Spółki, niepełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody i premie pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Powyższe ma jednak znaczenie tylko dla stosownej formy rozpoznania wniosku, a nie dla oceny charakteru żądanej informacji.
Zdaniem tego Sądu bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej polega na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela odpowiedzi o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Bezczynność ma miejsce również, gdy organ błędnie uznaje, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu (podmiotu zobowiązanego) do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.
W ocenie tego Sądu z akt niniejszej sprawy wynika, że Zarząd Spółki (jako organ reprezentujący spółkę prawa handlowego) nie załatwił wniosku skarżącego w żaden ze sposobów określonych przepisami ustawy, co oznacza, że pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania tego wniosku. Wprawdzie w terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 organ poinformował, że żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona w ustawowym terminie 14 dni oraz wskazał przyczyny opóźnienia, a także wyznaczył termin, w jakim udostępni informację, lecz następnie w piśmie z 13 lutego 2019 r. poinformował jedynie wnioskodawcę, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednak zdaniem Sądu takie stanowisko jest błędne, zatem Spółka nie mogła skorzystać z formy zwykłego pisma informacyjnego przewidzianej m.in. dla sytuacji, gdy adresat wniosku nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p., lecz powinna rozpoznać wniosek w sposób szerzej opisany powyżej. Wobec tego Sąd stwierdził, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie nie podjął żadnej z czynności przewidzianych w ustawie, w prawnie przewidzianej formie, zmierzających do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest zasadna i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") zobowiązał Zarząd G. Spółki Akcyjnej (jako reprezentanta podmiotu zobowiązanego, zgodnie z żądaniem skargi) do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z 7 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni o dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Zarząd Spółki, nie miała miejsca rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Spółki reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;
2. art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktów notoryjnych co skutkowało brakiem wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, i brakiem właściwej oceny zadań realizowanych przez Spółkę, jak również bezpodstawnym przyjęciem tezy o realizowaniu przez Spółkę zadań publicznych;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:
1. przyjęcie, iż G. S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 2 u.d.i.p. - na skutek braku podstaw do przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych;
2. przypisanie żądanym przez skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.;
3. niewłaściwe zastosowanie art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne poprzez przyjęcie iż określa on katalog zadań publicznych realizowanych przez G. S.A.
W uzasadnieniu Zarząd spółki odniósł się do powyższych zarzutów. Jego zdaniem działalność realizowana przez G. S.A., której przedmiotem jest wytwarzanie i obrót paliwami płynnymi, nie zalicza się do tych usług, będących realizacją zadań publicznych. Ponadto, sam fakt, iż Skarb Państwa jest akcjonariuszem spółki akcyjnej, nie jest wystarczający do przesądzenia, że wysokość świadczeń wypłacanych pracownikom stanowi informację publiczną. Aby informacja mogła zostać uznana za publiczną musi wiązać się z realizacją zamierzeń publicznych czy szeroko rozumianego prawa publicznego. Spółka z udziałem Skarbu Państwa, aby podlegać u.d.i.p., winna realizować funkcje publiczną, wypełniać zadania publiczne, a G. takiej funkcji nie pełni.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zarządzeniem z 18 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 30 maja 2022 r. skarżące Stowarzyszenie wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z 30 maja 2022 r. spółka nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zarządzeniem z 29 czerwca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).
W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Pismem z 8 sierpnia 2022 r. pełnomocnik Zarządu G. S.A.
w G. poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że G. S.A.
w G. (spółka przejmowana) z dniem 1 sierpnia 2022 r. połączyła się ze spółką P. S.A. w P. (spółka przejmująca), na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł dwa zarzuty. Jako pierwszy zostanie rozpoznany zarzut drugi, który zmierza do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie faktów notoryjnych co skutkowało brakiem wyjaśnienie całości okoliczności faktycznych sprawy i brakiem właściwej oceny zadań realizowanych przez spółkę, jak również bezpodstawnym przyjęciem tezy o realizowaniu przez spółkę zadań publicznych, jest nieuzasadniony.
W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zarzut ten nie został precyzyjnie skonstruowany i stwarza tym samym wątpliwości interpretacyjne. Autor skargi wskazuje bowiem na naruszenie przepisu art. 106 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie faktów notoryjnych, lecz nie wskazuje, ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu jakie fakty notoryjne nie zostały uwzględnione, po czym w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu wskazuje na niewłaściwą ocenę zadań realizowanych przez spółkę i bezpodstawne przyjęcie, że spółka realizuje zadania publiczne. W podobnym kierunku zmierza także uzasadnienie skargi kasacyjnej. Uprawnia to do przyjęcia, iż jako fakt notoryjny autor skargi kasacyjnej przyjmuje nierealizowanie przez G. S.A. w Gdańsku zadań publicznych.
Zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez stronę. Obowiązek uwzględniania w procesie procedowania oraz wyrokowania przez sąd dotyczy wyłącznie faktów powszechnie znanych. Fakty takie nie wymagają w procesie dowodu. Do faktów powszechnie znanych zalicza się pewne obiektywne zjawiska przyrody, okoliczności, czy zdarzenia (przyrodnicze, ekonomiczne, społeczne) normalnie i zwyczajowo zachodzące w określonym miejscu lub świecie oraz kluczowe wydarzenia historyczne (por. wyrok NSA z 29.2.2012 r., I OSK 134/12, wyrok NSA z 19.1.2012 r., II FSK 1298/10). Faktem notoryjnym nie jest stan prawny. Wykonywanie zadań publicznych przez określony podmiot jest elementem stanu normatywnego. Sfera faktów i sfera norm to dwa odrębne światy. Między faktem a normą nie istnieje żaden związek, gdyż są to dwa odmienne porządki ontologiczne. Tym samym nie jest prawnie skuteczne zarzucenie Sądowi naruszenie przepisu art. 106 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie jako faktu notoryjnego niewykonywania zadania publicznego przez oznaczony podmiot. Faktem notoryjnym nie jest także wydanie na rzecz G. S.A. określonej koncesji, której datę i numer wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony.
Zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Rozpatrywany zarzut jest niezrozumiały. Art. 3 p.p.s.a. określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych, a w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wskazano jeden z przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej. Konstrukcja zarzutu naruszenia tego przepisu poprzez "rozpoznanie kompetencji orzeczniczej" nie pozwala na uchwycenie zamysłu autor skargi kasacyjnej, gdyż przepis ten odnosi się do zakresu przedmiotowego kognicji sądu administracyjnego, a jego kompetencje orzecznicze są uregulowane w przepisach art. 145 -151a p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie pozwala na ustalenie woli autora skargi kasacyjnej, gdyż zostało ono sporządzone bez wyodrębniania w jego treści części odnoszących się do określonych zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej. Z tych względów zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony.
Zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rozpoznane zostaną łącznie. Analiza ich treści oraz uzasadnienia prowadzi do wniosków, że G. S.A. w G. nie jest objęta zakresem podmiotowym określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdyż nie należy do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane są do udostępniania informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ma związek z wykonywaniem zadań publicznych (s. 4 skargi kasacyjnej), co oznacza, że przypisanie żądanym we wniosku skarżącej informacjom przymiotu informacji publicznej naruszyło przepisy szczegółowo wskazane w zarzucie numer dwa. Zarzuty te są zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Następnie ustawodawca w pięciu wyodrębnionych punktach arabskich określa przykładowe grupy podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ograniczenie wykładni art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wyłącznie do zacytowanego powyżej fragmentu jego treści pozwala na postawienie tezy, iż obowiązek udzielania informacji publicznej dotyczy władz publicznych i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Pewność takiego wyniku rekonstrukcji normy można utracić jednak już li tylko poszerzając egzegezę o art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Bez wątpienia wykładnia językowa przepisów art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie prowadzi do jednoznacznego wyniku, gdyż na gruncie językowym można rzeczywiście przyjąć dwa rozumienia tego przepisu. Po pierwsze, że obowiązek udzielania informacji publicznej dotyczy władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, i po drugie, że poza tymi podmiotami obowiązek udzielania informacji publicznej dotyczy osób prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, bez dodatkowego warunku w postaci wykonywania przez nie zadań publicznych. W takiej sytuacji poszukiwanie właściwego znaczenia przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wymaga wyjście poza ten przepis i - w rozpoznawanej sprawie - sięgnięcie do treści art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a w szczególności przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e u.d.i.p.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o:
d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,
e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów k.s.h. oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat.
Z ich treści normatywnej wynika, iż zakres podmiotowy obowiązku udzielania informacji publicznej nie został powiązany wyłącznie z wykonywaniem przez określony podmiot zadań publicznych. Udzielanie informacji publicznej służy zapewnieniu jawności, przejrzystości, transparentności życia publicznego, a jej zakres przedmiotowy obejmuje nie tylko działalność władz publicznych związaną z wykonywaniem zadań publicznych, lecz także działalność podmiotów gospodarczych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posiadają pozycję dominującą, gdyż w ich działalność zaangażowany został majątek publiczny, a na sposób gospodarowania nim oddziałują na bieżąco poszczególne organy władzy publicznej w trybie nadzoru właścicielskiego. Objęcie obowiązkiem udzielania informacji spółek handlowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. służy zapewnieniu społecznej kontroli nad gospodarowaniem i dysponowaniem majątkiem publicznych ulokowanym w prywatnym sektorze działalności gospodarczej oraz kontroli społecznej nad organami administracyjnymi nadzorującymi na bieżąco nad działalnością spółek handlowych, w które zainwestowany został majątek publiczny. Z tej przyczyny zakresem tego obowiązku objęte zostały także podmioty gospodarcze, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, nawet jeśli nie wykonują one zadań publicznych, tzn. nie posiadają przymiotu przedsiębiorstw użyteczności publicznej.
Spółki prawa handlowego, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 ust. 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2021, 275 t.j.) zobowiązane są na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w oparciu o rozumowanie per analogiam z przepisu art. 4 pkt 10 wskazanej wyżej ustawy, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w spółce, jeśli jego udział w kapitale zakładowym wynosi co najmniej 40%. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej skierowany został do G. S.A. w G., której akcjonariuszem w 53,19% kapitału jest Skarb Państwa. Skarb Państwa jest tym samym podmiotem dominującym w G. S.A. w G., co oznacza, że jest ona na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. objęta obowiązkiem udzielania informacji publicznej, bez względu na fakt ewentualnego wykonywania lub niewykonywania zadań publicznych. Z tych przyczyn brak jest podstaw do uznania za zasadne zarzutu pierwszego. Dodać należy jednakże, że odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisu art. 3 ust. 2 u.d.i.p. jest niemożliwe, gdyż nie zostało w skardze kasacyjnej wskazane w jaki sposób Sąd miałyby naruszyć ten przepis. Nieuzasadniony jest również zarzut trzeci, gdyż G. S.A. z racji dominującej pozycji Skarbu Państwa w strukturze jej akcjonariatu podlega obowiązkowi udzielania informacji publicznej, a w takiej sytuacji kwestia ewentualnego wykonywania zadań publicznych lub ich nie wykonywania nie ma wpływu na objęciu organu obowiązkiem udzielania informacji publicznej. Istotne jest także , iż przepis ten nie był zastosowany w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne w ogóle nie nadaje się do zastosowania, gdyż nie wymaga on pośredniej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Zawiera on zakres obowiązków adresowanych bezpośrednio do operator systemu dystrybucyjnego lub systemu połączonego elektroenergetycznego w zakresie systemów dystrybucyjnych. Z racji bezpośredniego obowiązywania przepis ten może być przestrzegany przez jego adresata. Nie mógł być tym samym naruszony przez Sąd pierwszej instancji w toku wydawania zaskarżonego wyroku.
Zarzut drugi oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. O ile w ramach zarzutu pierwszego i trzeciego autor skargi kasacyjnej kwestionował objęcie G. S.A. zakresem podmiotowym obowiązku udzielania informacji publicznej, o tyle w ramach zarzutu drugiego kwestionowane jest przypisanie żądanym we wniosku informacjom przymiotu informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Konstrukcja normatywna informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zbudowana została bez odwoływania się do treści pojęcia zadania publicznego. Ustawodawca odwołał się bowiem do pojęcia sprawy publicznej. Jest to w pełni świadoma i ze wszech miar słuszna decyzja ustawodawcy, dzięki której możliwe jest poddanie kontroli społecznej m.in. spółek prawa handlowego gospodarujących w oparciu o majątek publiczny
Stąd też za w pełni racjonalne uznać należy rozwinięcie zakresu przedmiotowego przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w przepisach art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i szeroką regulację dotyczącą dostępu do informacji o majątku publicznym. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotny jest przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Mając zatem na uwadze publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej, G. S.A. w G. ma obowiązek udzielania informacji publicznej w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., gdyż inaczej prowadziłoby to m.in. do ograniczenia możliwości kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym, np. w zakresie wydatkowania dochodów.
Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wniosek skarżącej dotyczy informacji publicznej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że spółka nie rozpoznała tego wniosku w przewidziany prawem sposób, rozróżniając sytuacje przedmiotowego spełnienia kryteriów informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust.1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. od możliwości udostępnienia takiej informacji. Rozpoznanie wniosku polegać może na udostępnieniu informacji publicznej, lecz także na odmowie udostępnienia informacji publicznej, w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa m.in. w przepisach art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Musi to jednak nastąpić w drodze wydania odmownej decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z tych względów zarzut naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest nieuzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki sposób Sąd naruszył przepis art. 1 ust.2 u.d.i.p. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret pierwszy u.d.i.p. nie była stosowana w sprawie. Czyni to naruszenie tych przepisów za pozbawione podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.