III OSK 192/26

III OSK 192/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1299/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-10-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 1, art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1, art. 183 § 2 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 5a § 4
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 106, art. 184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1299/25 odrzucającego skargę W.K. na uchwałę Prezydium Sejmu z dnia 9 maja 2025 r., nr 85 w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Prezydium Sejmu o zasądzenie od W.K. zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 postanowienia z dnia 27 października 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1299/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę W.K. (dalej także jako: skarżąca) na uchwałę Prezydium Sejmu (dalej także jako: organ) z dnia 9 maja 2025 r., nr 85 w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego, a w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrócił skarżącej wpis od skargi w kwocie 200 złotych.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że określone akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa mogą podlegać zaskarżeniu do sądów administracyjnych wyłącznie, o ile mają charakter publicznoprawny. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała Prezydium Sejmu nie spełnia kryteriów pozwalających na przyjęcie, że skarga na tę uchwałę podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem nie została wydana przez organ administracji publicznej, a jej przedmiotem nie jest sprawa z zakresu administracji publicznej.
Sąd I instancji stwierdził, że sprawa dotyczy wprawdzie konkretnego posła, jednak jej przedmiotem nie był zindywidualizowany stosunek administracyjny. Jego cechą jest bowiem to, że podejmowany jest zawsze przez organ administracji publicznej, posiadający uprawnienia władcze wobec drugiego podmiotu, a takich uprawnień władczych w stosunku do posła Prezydium Sejmu nie ma. Zadania tego organu – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – skupiają się w zasadzie na podejmowaniu czynności mających wpływ na prace izby niższej parlamentu i obejmują zadania określone w art. 12 Regulaminu Sejmu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że uchwała Prezydium Sejmu w zakresie obniżenia uposażenia lub diety parlamentarnej posła, nie jest aktem kształtującym stosunek administracyjnoprawny, gdyż nie została podjęta przez organ administracji publicznej lub inny organ w kompetencje takiego organu wyposażony. Wskazano, że Prezydium Sejmu posiada określone kompetencje w sprawach regulaminowych posłów, jednak są one wykonywane w ramach działalności objętej sferą autonomii parlamentarnej.
Zdaniem Sądu I instancji skoro zaskarżona uchwała nie została wydana przez organ administracji publicznej, ani też organ, któremu przyznano uprawnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w formie władczej, to podlegać musi odrzuceniu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca i zaskarżając powyższe postanowienie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, tj.:
1. art. 5a § 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na niezawiadomieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o składzie rozpoznającym sprawę, w rezultacie czego strona skarżąca została pozbawiona możności obrony swoich praw, co doprowadziło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3, a także art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 184 Konstytucji RP polegające na wadliwym przyjęciu, że Prezydium Sejmu jako organ rozstrzygający o indywidualnych uprawnieniach posłów do otrzymywania uposażenia poselskiego nie jest organem administracji publicznej, a uchwała Prezydium Sejmu o obniżeniu uposażenia poselskiego nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, należącą do właściwości sądów administracyjnych, co skutkowało odrzuceniem skargi;
3. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, polegające na nieprzeprowadzeniu sądowej kontroli administracji publicznej, w rezultacie czego skarżąca została pozbawiona prawa dostępu do sądu i sądowej ochrony swoich praw, a także pozbawieniu skarżącej prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła, że jej zdaniem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było władcze i indywidualne rozstrzygnięcie Prezydium Sejmu, a nie jego działalność ustawodawcza, czy też czynność polegająca na organizacji pracy izby niższej parlamentu. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że na mocy uchwały Prezydium Sejmu została pozbawiona w części prawa do uposażenia poselskiego, które pełniąc funkcję alimentacyjną stanowi odpowiednik wynagrodzenia za pracę. Od takiej uchwały Prezydium Sejmu posłowi nie przysługuje odwołanie do Sejmu in plenum, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Regulaminu Sejmu, bowiem przepis ten dotyczy jedynie kar regulaminowych w postaci zwrócenia posłowi uwagi, udzielenia upomnienia lub nagany za naruszenie lub niedopełnienie obowiązków określonych w art. 33-35 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że należy zgodzić się z tezą, że działalność ustawodawcza objęta autonomią parlamentarną nie podlega co do zasady kontroli sądowoadministracyjnej. Jednak przedmiotem niniejszej sprawy w jej ocenie nie jest działalność legislacyjna czy organizacja pracy parlamentu, lecz mające charakter władczy jednostkowe orzeczenie Prezydium Sejmu dotyczące uprawnień konkretnego posła. Zdaniem skarżącej kasacyjnie pozycja ustrojowa Sejmu nie ma dla tej kwestii znaczenia.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Prezydium Sejmu - wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - jest organem, któremu powierzono uprawnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w formie władczej. Przykładem takiego działania jest wydanie uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia. Kompetencje Prezydium Sejmu osadzone są nie tylko w Regulaminie Sejmu, ale także w ustawach i wykraczają niekiedy poza wewnętrzne sprawy Sejmu. Dlatego też akty tego organu dotyczące indywidualnych rozstrzygnięć odnoszących się do określonych w ustawach uprawnień jednostek powinny w ocenie skarżącej kasacyjnie podlegać kontroli sądu administracyjnego.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Prezydium Sejmu (inaczej niż Marszałek Sejmu) nie jest organem konstytucyjnym, a uchwała Prezydium Sejmu w przedmiocie obniżenia uposażenia nie jest czynnością podejmowaną w oparciu o konstytucyjne uprawnienie do przewodniczenia obradom Sejmu (art. 110 ust. 2 Konstytucji). Nie są to zatem działania o charakterze ustrojowym, które co do zasady nie mieszczą się w zakresie administracji publicznej (takie jak np. wykonywanie prerogatyw konstytucyjnych przez Prezydenta RP). Przedmiotem skargi jest następczy w stosunku do przebiegu obrad Sejmu akt jego organu godzący w ustawowe uprawnienia parlamentarzysty do otrzymywania uposażenia poselskiego. Innymi słowy akt Prezydium Sejmu, który powinien zostać poddany kontroli sądowoadministracyjnej nie stanowi wykonywania władzy ustawodawczej (stanowienia prawa) ani władzy sądowniczej (wymiar sprawiedliwości), ani też nie stanowi wykonywania kompetencji o charakterze ustrojowym (konstytucyjnym).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Prezydium Sejmu wskazało, że uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi w istocie powielenie argumentacji sformułowanej w skardze, która całkowicie abstrahuje od szczególnej pozycji ustrojowej sądów administracyjnych w polskim porządku prawnym oraz ich funkcji przewidzianej przez ustawę zasadniczą, a także zasad ustalania właściwości sądów administracyjnych. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Jak trafnie – zdaniem organu - uznał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, uchwały wydanej przez wewnętrzny organ władzy ustawodawczej jakim jest Prezydium Sejmu - nie sposób zakwalifikować jako "działalności administracji publicznej". Zaskarżone uchwały Prezydium Sejmu zostały wydane przez organ wewnętrzny Sejmu, funkcjonujący na podstawie Regulaminu Sejmu, niewyposażony przez ustawę w jakąkolwiek formę władztwa administracyjnego, która pozwalałaby na kreowanie stosunków administracyjno-prawnych w stosunku do podmiotów zewnętrznych. Stanowiły one formę wewnętrznego działania o charakterze organizacyjno-porządkowym, przybierającego w istocie formę swoistego postępowania dyscyplinarnego.
W ocenie Prezydium Sejmu wolności mandatu poselskiego nie można utożsamiać z pełnym woluntaryzmem w zakresie działalności posła, którego nie da się pogodzić z oczywistym z perspektywy ustawy zasadniczej faktem, że podstawowa część pracy parlamentarzysty sprawowana jest w ramach kolegialnego organu władzy ustawodawczej jakim jest Sejm. Jak każdy inny organ władzy publicznej, Sejm powinien mieć - na poziomie unormowań prawnych - zapewnioną organizacyjną i funkcjonalną sprawność działania, która wykluczałaby możliwość utrudniania czy paraliżowania jego funkcji. Relacje pomiędzy Prezydium Sejmu, które jest wewnętrznym organem izby niższej parlamentu a posłem mają charakter typowego stosunku wewnątrzorganizacyjnego w ramach kolegialnego organu władzy publicznej (ustawodawczej), który z całą pewnością nie jest normowany przepisami prawa administracyjnego, ani objęty zakresem władczych kompetencji administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP. Organ dodał, że sytuacja prawna posła jako członka kolegialnego organu władzy ustawodawczej, w tym jego uprawnienia socjalno-bytowe, nie są unormowane przepisami prawa administracyjnego, lecz specyficznymi regulacjami o charakterze ustrojowym (na poziomie konstytucyjnym, ustawowym oraz regulaminowym).
Zdaniem organu okoliczność, że faktyczna wysokość świadczeń konkretnego posła może zostać w praktyce uzależniona od zdarzeń mieszczących się w ramach jego odpowiedzialności regulaminowej, nie pozwala jednak zakwalifikować tego rodzaju sprawy jako administracyjnej, a w konsekwencji nie sposób uznać, że posłowi przysługuje z tego tytułu jakiekolwiek roszczenie publicznoprawne, którego mógłby dochodzić na drodze sądowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 5a § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) – dalej: p.u.s.a., stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezawiadomieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o składzie rozpoznającym sprawę, w rezultacie czego strona skarżąca została pozbawiona możności obrony swoich praw, co miało doprowadzić do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Jednakże zgodnie z art. 5a § 2 p.u.s.a. "Wniosek o stwierdzenie przesłanek, o których mowa w § 1, może być złożony wobec sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wyznaczonego do składu sądu rozpoznającego sprawę co do istoty lub skargę kasacyjną". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż postanowienie odrzucające skargę nie jest orzeczeniem rozpoznającym sprawę co do istoty. Wobec tego sąd administracyjny rozpoznając kwestię dopuszczalności skargi na uchwałę Prezydium Sejmu w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego nie był zobowiązany do zawiadomienia strony skarżącej o składzie orzekającym w tym przedmiocie. Istotą sprawy sądowoadministracyjnej, zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a., jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie innych sporów określonych w tym przepisie. Kategoria "orzeczeń rozpoznających sprawę co do istoty" obejmuje przede wszystkim wyroki, a zatem orzeczenia rozstrzygające "sprawę" w rozumieniu art. 132 p.p.s.a. Kategoria ta obejmuje także inne niż wyrok orzeczenia, jeśli na podstawie przepisów szczególnych rozpoznanie sprawy nie następuje w drodze wyroku, analogicznie jak ma to miejsce w odniesieniu do postanowień organu rozstrzygających co do istoty sprawę administracyjną, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Powyższe ustalenia pozwalają przejść do analizy pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, związanych z dopuszczalnością skargi na uchwałę Prezydium Sejmu w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego. Zdaniem Sądu I instancji, za odrzuceniem skargi przemawia zarówno aspekt podmiotowy, tj. status Prezydium jako podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, jak i przedmiotowy, tj. ustalenie, iż sprawa obniżenia uposażenia nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż bezspornie uchwała Prezydium Sejmu w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego ma charakter władczy oraz indywidualny. Prezydium, na podstawie art. 23 ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. M. P. z 2022 r. poz. 990 ze zm.) decyduje o obniżeniu uposażenia lub diety parlamentarnej posła, w wysokości nieprzekraczającej 1/2 uposażenia poselskiego lub pełnej diety parlamentarnej miesięcznie na okres nie dłuższy niż 3 miesiące. Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu, "Od uchwały o obniżeniu uposażenia lub diety parlamentarnej, o której mowa w ust. 1, posłowi przysługuje, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezydium Sejmu. Prezydium Sejmu ponownie rozpatruje sprawę po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów". Prezydium Sejmu obniżając uposażenie poselskie rozstrzyga sprawę indywidualną posła, czyniąc to w drodze jednostronnego aktu.
Skarżąca kasacyjnie upatruje podstaw kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zasadnicze cechy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, pub. ONSAiWSA 2014/1/2, stwierdzając, że w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można zakwalifikować akty lub czynności, które:
a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,
b) są podejmowane w sprawach indywidualnych,
c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych,
d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Powstaje zatem pytanie, czy uchwała w przedmiocie uposażenia poselskiego jest aktem z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem NSA, pojęcie to należy wykładać szeroko. Wykładnia pojęcia aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej przeszła na przestrzeni lat ewolucję w kierunku gwarantującym w jak największym stopniu prawo do sądu, a tym samym wskazującym na potrzebę szerokiego rozumienia tego pojęcia. Obecnie nie budzi już wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują wszelkie działania administracji publicznej z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (postanowienie NSA z 25 września 2020 r., I OSK 1256/20). Aby można było mówić o akcie z zakresu administracji publicznej, nawet w szerokim rozumieniu tego pojęcia, przedmiot aktu musi koncentrować się na administrowaniu jako przedmiocie działalności administracji publicznej.
Sama działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa oraz podstawy prawne działania organów, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego (tak NSA w postanowieniu z 11 maja 2021 r., III OSK 3265/21).
Należy zatem poddać ocenie, czy obniżenie uposażenia poselskiego stanowi administrowanie rozumiane jako bezpośrednie realizowanie zadań państwa, w tym na jakiej podstawie prawnej jest podejmowana uchwała w tym przedmiocie. Nie ulega wątpliwości, że administrowaniem nie jest działalność ustawodawcza ani sądownicza, choć także organy tych segmentów władzy mogą podejmować działania polegające na administrowaniu. Jednakże, jak przyjęto w powołanym postanowieniu z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3265/21, "dla przyjęcia, że dany akt lub czynność (...) nie podlega kognicji sądów administracyjnych, konieczne jest wskazanie, iż w konkretnej sprawie ten podmiot nie stosuje prawa administracyjnego i nie wykonuje zadań administracji publicznej".
Jak już wspomniano, podstawą prawną uchwały o obniżeniu uposażenia poselskiego jest art. 23 Regulaminu Sejmu. Zagadnienie uposażenia poselskiego zostało jednak dostrzeżone już na poziomie ustawy zasadniczej, która w art. 106 wskazuje, że "Warunki niezbędne do skutecznego wypełniania obowiązków poselskich oraz ochronę praw wynikających ze sprawowania mandatu określa ustawa". Niewątpliwie celem uposażenia poselskiego jest zapewnienie parlamentarzystom warunków niezbędnych do wykonywania powierzonych im obowiązków. Uwagę zwraca wynikający z powyższego przepisu nakaz zapewnienia ochrony praw posła oraz dookreślenia instrumentów tej ochrony na poziomie ustawowym (por. P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 106.).
Na poziomie ustawy uposażenie poselskie zostało uregulowane w ustawie z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 907) – dalej jako: ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Zgodnie z art. 25 tej ustawy, "Posłom i senatorom w okresie sprawowania mandatu, licząc od pierwszego posiedzenia Sejmu lub Senatu, przysługuje uposażenie poselskie lub senatorskie, zwane dalej "uposażeniem", wypłacane miesięcznie, także za niepełne miesiące sprawowania mandatu". Zasady obniżania uposażeń posłów i senatorów, zgodnie z ust. 5 ww. artykułu, określają regulaminy Sejmu, Senatu i Zgromadzenia Narodowego. W doktrynie przyjmuje się, że uposażenie poselskie nie jest wynagrodzeniem za pracę. Jak wskazują K. Grajewski i J. Stelina, "Według powszechnie przyjmowanego w doktrynie i judykaturze poglądu, parlamentarzysta nie pozostaje w stosunku pracy z Sejmem lub Senatem, ani tym bardziej z państwem (Skarbem Państwa) (...) Wymienione cechy, a w szczególności najważniejsza z nich, jaką jest podporządkowanie pracownika podmiotowi zatrudniającemu, nie zachodzą w sytuacji prawnej parlamentarzystów. Wyklucza to tym samym kwalifikowanie zatrudnienia posłów i senatorów jako pracowniczego. Z podobnych względów nie można też uznawać ich za pozostających w zatrudnieniu cywilnoprawnym i służbowym". Zdaniem tych autorów, stosunek posła jest przykładem zatrudnienia typu ustrojowego, bądź zatrudnieniem konstytucyjnoprawnym (K. Grajewski, J. Stelina [w:] P. J. Uziębło, K. Grajewski, J. Stelina, Komentarz do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, Warszawa 2014, art. 25, pkt 2).
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że jakkolwiek stosunek łączący posła z Sejmem nie jest stosunkiem pracy, to uposażenie poselskie jest odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę. Kształtowanie uposażenia poselskiego nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, rozumianej jako stosowanie prawa administracyjnego i bieżące załatwianie spraw publicznych, bowiem jego podstawą nie jest norma prawa administracyjnego. Poseł jako członek organu kolegialnego władzy ustawodawczej – Sejmu, po spełnieniu przesłanek ustawowych, jest dysponentem prawa do uposażenia, a podstawą kształtowania wysokości uposażenia (jego obniżenia) jest norma prawa konstytucyjnego. Norma ta z mocy art. 106 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 5 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora została skonstruowana w art. 23 ust. 1 Regulaminu Sejmu, który "jest aktem samoistnym wydawanym wprost w oparciu o Konstytucję i w tym znaczeniu traktować go można również jako akt wykonawczy do Konstytucji" (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 112, pkt 3). Uregulowanie przesłanek obniżania uposażenia posłów w Regulaminie Sejmu jest zatem wyrazem autonomii organizacyjnej Sejmu. W wyroku z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 8/99 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że "Pojęcie autonomii parlamentu oznacza wyłączne prawo każdej z izb ustawodawczych do decydowania o sprawach związanych ze swoją organizacją i funkcjonowaniem. Zgodnie z poglądami doktryny prawa konstytucyjnego wymieniona zasada obejmuje nie tylko sprawy wewnętrznej organizacji izb oraz postępowań parlamentarnych, ale również m.in. wyłączność decyzji w sprawach składu personalnego organów izb, budżetu izb i jego wykonania, immunitetu parlamentarzystów oraz wyłączność zarządzania terenem parlamentu". Odnośnie do granic autonomii parlamentu w doktrynie przyjmuje się, że "Regulamin Sejmu nie może wkraczać w materie zastrzeżone dla ustawy. Do materii tych należy w szczególności sfera praw i obowiązków jednostki. Regulamin Sejmu może natomiast uszczegóławiać regulacje konstytucyjne i ustawowe określające obowiązki organów państwowych wobec Sejmu i jego organów" (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 112, pkt 2).
Jakkolwiek poseł nie jest podległy organom Sejmu, w tym jego Prezydium, to nie zmienia to faktu, że norma stanowiąca podstawę obniżenia uposażenia posła nie reguluje sytuacji jednostki pozostającej z organem władzy publicznej w relacji zewnętrznej, a prawo posła do uposażenia jest prawem członka konstytucyjnego organu kolegialnego władzy ustawodawczej. Przesłanką obniżenia uposażenia jest uniemożliwianie przez posła pracy Sejmu lub jego organów, naruszenie przez posła na posiedzeniu Sejmu lub posiedzeniu organów Sejmu powagi Sejmu, lub naruszenie przez posła na terenie pozostającym w zarządzie Kancelarii Sejmu w rażący sposób spokoju lub porządku. Norma art. 23 Regulaminu Sejmu kierowana jest wyłącznie do posłów jako członków organu kolegialnego władzy ustawodawczej, a jej celem jest zapewnienie porządku podczas prac Sejmu. W tym sensie norma ta ma specyficzny charakter ustrojowo-wewnętrzny. Szczególnie istotne jest ustalenie, iż stosunek prawny łączący posła i Sejm nie jest stosunkiem administracyjnym, w tym zakładowym lub służbowym, a więc regulowanym normami zawartymi w przepisach ustawowych z zakresu prawa administracyjnego. W tym bowiem przypadku władcze rozstrzygnięcia organu administrującego o charakterze zewnętrznym (np. o skreśleniu z listy studentów lub zwolnieniu ze służby) podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Wynika to z faktu uregulowania przedmiotu stosunku prawnego przepisami powszechnie obowiązującymi prawa administracyjnego, podczas gdy kontroli takiej nie można domniemywać w przypadku stosunków konstytucyjnych czy pracowniczych.
Powyższe ustalenie nie oznacza, iż poseł nie dysponuje prawem do środka odwoławczego od uchwały o obniżeniu uposażenia, gdyż na prawo takie wskazuje sama Konstytucja RP w art. 106. Warto także zwrócić uwagę na powoływaną przez stronę skarżącą kasacyjnie Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienioną następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnioną Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), dalej zwaną "EKPC". W skardze kasacyjnej jej autor powołuje się na art. 6 EKPC przewidujący prawo do sądu.
Zagadnienie kontroli rozstrzygnięć parlamentu o obniżeniu uposażenia parlamentarzysty było przedmiotem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, m.in. wyroku z 16 września 2014 r., 44357/13, SZÉL I INNI v. WĘGRY i wyroku z 17 maja 2016 r., 42461/13, , KARÁCSONY I INNI v. WĘGRY. W sprawie 44357/13, SZÉL I INNI v. WĘGRY, ETPC wskazał na konieczność zapewnienia parlamentarzystom wolności wyrażania opinii (art. 10 EKPC) oraz prawa do skutecznego środka odwoławczego (art. 13 EKPC). ETPC zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia bezstronności i ochrony przed politycznymi uprzedzeniami w procesie decyzyjnym. Uwzględniając konieczność ochrony porządku w trakcie obrad parlamentu, zdaniem ETPC art. 13 EKPC wymaga istnienia skutecznego środka prawnego w sprawie obniżenia uposażenia, a jego nieistnienie lub niedostępność mogą naruszać wspomniany przepis (pkt 92-97 wyroku w sprawie 44357/13, SZÉL I INNI v. WĘGRY).
W wyroku z 17 maja 2016 r., 42461/13, KARÁCSONY I INNI v. WĘGRY ETPC dokonał rozróżnienia na sankcje natychmiastowe, takie jak odebranie parlamentarzyście prawa głosu, wykluczenie z sesji i kary ex post facto, takie jak obniżenie uposażenia. W drugim przypadku parlamentarzyście powinny przysługiwać pewne gwarancje proceduralne, takie jak prawo do bycia wysłuchanym, uzasadnienie decyzji o obniżeniu uposażenia czy możliwość złożenia środka odwoławczego (pkt 156-162 ww. wyroku).
Uwzględniając powyższe, powstaje pytanie o środki realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony mandatu poselskiego (art. 106 Konstytucji) oraz konwencyjnego prawa do ochrony wolności wyrażania przez posła opinii (art. 10 EKPC) i prawa do skutecznego środka odwoławczego (art. 13 EKPC). Na gruncie Regulaminu Sejmu posłowi ukaranemu obniżeniem uposażenia przysługuje wyłącznie prawo zwrócenia się do Prezydium Sejmu o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam podmiot (art. 23 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Zdaniem NSA, tak ukształtowana procedura może jednak nie zapewniać minimum gwarancji proceduralnych wymaganych przez EKPC, aby można było mówić o "skutecznym" środku prawnym. W doktrynie wskazuje się bowiem, że aby środek odwoławczy można było uznać za skuteczny, "należy uwzględniać wiążące się z nim uprawnienia i gwarancje proceduralne. W pewnych przypadkach środek prawny może być teoretycznie uważany za skuteczny, jednak może brakować dowodów potwierdzających jego skuteczność w praktyce" (M. A. Nowicki [w:] Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. IX, LEX/el. 2025, art. 13).
Obniżenie uposażenia jako środek o charakterze finansowym wykazuje się dużym stopniem dolegliwości, zaś jego instrumentalne wykorzystanie może prowadzić do naruszenia wolności wypowiedzi posła i ochrony niezależności mandatu poselskiego. W takiej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera skuteczność środka odwoławczego. Środek w postaci ponownego rozpatrzenia sprawy przez Prezydium Sejmu jest rozpoznawany przez ten sam podmiot, który orzekł o obniżeniu uposażenia. Organ ten tworzą Marszałek i wicemarszałkowie (art. 11 Regulaminu Sejmu). Ukaranemu obniżeniem uposażenia posłowi Regulamin Sejmu nie przyznaje prawa wysłuchania, zaś uchwała Prezydium nie podlega kontroli Sejmu. Zwraca uwagę, że Regulamin Sejmu w odniesieniu do mniej dolegliwych kar (zwrócenia posłowi uwagi, udzielenia upomnienia czy nagany) przewiduje odwołanie od uchwały Komisji sejmowej do Prezydium Sejmu (art. 22), a w przypadku naruszenia lub niedopełnienia obowiązków określonych w art. 33-35 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora od uchwały Prezydium Sejmu przysługuje posłowi odwołanie do Sejmu (art. 21 ust. 1-2 Regulaminu Sejmu). Z istoty rzeczy środek w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezydium zapewnia niższy standard proceduralny, aniżeli odwołanie do Sejmu. Powyższe, w połączeniu z wysokim stopniem ingerencji w prawa majątkowe posła, może świadczyć o braku efektywności środka odwoławczego w sprawie obniżenia uposażenia.
Powracając do kwestii dopuszczalności skargi, brak uregulowania w ustawie i Regulaminie Sejmu skutecznego środka prawnego w sprawie obniżenia uposażenia poselskiego powoduje, iż środek ten powinien być wyinterpretowany na zasadach ogólnych, tj. z art. 45 Konstytucji RP i art. 6 w zw. z art. 14 EKPC. ETPC w wyroku z 16 września 2014 r., 44357/13, SZÉL I INNI v. WĘGRY dopuścił objęcie prawem do sądu, a więc gwarancjami art. 6 EKPC, także sprawy ochrony praw parlamentarzystów przed rozstrzygnięciami parlamentu (pkt 94-95 ww. wyroku).
Określenie środka prawnego w takiej sytuacji wymaga delimitacji kognicji sądów powszechnych i administracyjnych. Wyrażone w art. 184 Konstytucji RP domniemanie właściwości sądu administracyjnego obejmuje sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. W orzecznictwie TK wskazuje się, że "art. 184 Konstytucji, w świetle problematyki sprawy, należy odczytywać w związku z art. 177 Konstytucji, wedle którego sądy powszechne (...) sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten określa się mianem "swoistego domniemania drogi sądowej" oznaczającego, że wymiar sprawiedliwości sprawowany jest przez sądy, a sądy powszechne w szczególności (por. wyrok TK z 21 lutego 2001 r., sygn. P 12/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 47). Art. 177 Konstytucji pozostawia jednak ustawodawcy swobodę wyboru między sądem powszechnym a sądem administracyjnym, pod warunkiem wyraźnego uregulowania kognicji tego ostatniego (por. wyrok TK z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 100). Z kolei art. 184 Konstytucji wprowadza inne domniemanie, mianowicie, że w sprawach z zakresu administracji publicznej prawo do sądu realizowane będzie przez sądownictwo administracyjne (por. wyrok TK z 14 czerwca 1999 r., sygn. K 11/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 97), czyli że w uzasadnionych wypadkach sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w tym obszarze może być powierzone sądom powszechnym (por. postanowienia TK z: 9 maja 2000 r., sygn. SK 15/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 113; 14 listopada 2007 r., sygn. SK 53/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 139)" (Wyrok TK z 15 października 2013 r., P 26/11, OTK-A 2013, nr 7, poz. 99).
Domniemanie właściwości sądu administracyjnego oparte jest na ustaleniu, iż przedmiotem kontroli jest administrowanie rozumiane jako działalność organu administracji lub innego podmiotu, któremu ustawa powierza realizację zadań publicznych (tzw. podmiotu administrującego lub organu w znaczeniu funkcjonalnym). Bezspornie Prezydium Sejmu nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, tj. organem znajdującym się w wyznaczonej normami ustrojowymi strukturze administracji publicznej. Jednocześnie obniżenie uposażenia poselskiego nie stanowi administrowania rozumianego jako bezpośrednie wykonywanie zadań publicznych, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego, a zatem Prezydium Sejmu nie jest w tym zakresie również organem administrującym. Sprawa obniżenia uposażenia jest sprawą z zakresu prawa konstytucyjnego, a Prezydium Sejmu przez swoją uchwałę konkretyzuje stosunek tzw. zatrudnienia konstytucyjnego, nie zaś stosunek administracyjnoprawny. Konstytucyjne i ustawowe prawo parlamentarzysty do uposażenia nie jest regulowane przepisami prawa administracyjnego, bowiem zagadnienie to związane jest z funkcjonowaniem kolegialnego organu władzy ustawodawczej, jakim jest Sejm. Jakkolwiek kognicja sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę tzw. organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym, to wyróżnikiem tego organu jest administrowanie rozumiane jako stosowanie prawa administracyjnego. Prawo to co do zasady reguluje stosunki zewnętrzne, tj. pomiędzy jednostką a państwem, w niektórych zaś przypadkach – pomiędzy pracownikiem, urzędnikiem lub funkcjonariuszem a organem państwa, w ramach grupy tzw. wewnętrznych stosunków administracyjnych. Sytuacja prawna posła określona normami prawa konstytucyjnego nie pozwala jednak uznać, iż Prezydium Sejmu w tej sprawie wykonuje działalność administracji publicznej, wobec czego uchwała o obniżeniu uposażenia nie ma charakteru aktu z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 27 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, uposażenie posła traktowane jest jako wynagrodzenie ze stosunku pracy. Ustalenia te przemawiają przeciwko domniemaniu właściwości sądów administracyjnych z art. 184 Konstytucji RP. Tym samym w ocenie NSA w tym zakresie obowiązuje ogólne domniemanie właściwości sądu powszechnego, wywodzone z art. 177 ustawy zasadniczej.
Powyższe ustalenia przesądzają o bezzasadności zarzutów naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3, art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. oraz art. 184 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, i art. 6 ust. 1 EKPC. Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na skutek uznania braku kognicji sądów administracyjnych, zaś konwencyjne i konstytucyjne prawo do sądu może być realizowane przed sądem powszechnym.
W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził jednocześnie dochodzonego przez organ zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.