III OSK 192/23

III OSK 192/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Wr 449/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-10-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 3 ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 6r ust. 3a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 3/2024, poz. 37
Tezy
Na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach i art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, "zużyte opony z pojazdów ciężarowych" mieszczą się w definicji "odpadów komunalnych".
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 449/22 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały w sprawie odbierania odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 449/22, po rozpoznaniu skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r., znak: [...], w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały w sprawie odbierania odpadów komunalnych – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji na mocy uchwały nr [...] z dnia 24 marca 2022 r. – dalej: "uchwała" Rada Miejska W. – dalej: "Rada", zmieniła swoją uchwałę nr [...] z dnia 22 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów.
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia 28 kwietnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność § 4 ust. 2 lit. c, lit. d we fragmencie: "opony z pojazdów ciężarowych", lit. h, lit. i załącznika do kwestionowanej uchwały. Zdaniem Wojewody kwestionowana regulacja została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6r ust. 3 w związku z art. 6r ust. 3a i art. 3a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439) – dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", polegającym na wprowadzeniu uregulowań sprzecznych z ustawowymi założeniami systemu odbierania odpadów komunalnych i ograniczenia odbioru przez Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych – dalej: "PSZOK", określonych odpadów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina W. oprotestowała w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda zwrócił się o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Jak wskazano w uzasadnieniu przepis art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje radzie gminy kompetencję do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 3a).
Odpad komunalny to odpad powstały w gospodarstwie domowym, ale także odpad powstały gdzie indziej, jeżeli pod względem charakteru i składu jest podobny do odpadu powstałego w gospodarstwie domowym. Pojęcie odpadu komunalnego zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 799 ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach": są to odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:
a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz
b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych - przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.
W definicji odpadów komunalnych centralne miejsce zajmuje gospodarstwo domowe, bowiem to ono tworzy odpady komunalne. Nie zmienia tego sytuacja, w której odpad komunalny będzie pochodził od innego podmiotu, ponieważ i wtedy odpad ten musi być podobny do odpadu z gospodarstwa domowego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji statusu odpadu komunalnego prawodawca odmówił wprost pojazdowi wycofanemu z eksploatacji. Pojawia się więc wniosek, że chociaż użytkowanie pojazdu towarzyszy często funkcjonowaniu gospodarstwa domowego, to jednak takiego pojazdu nie sposób uznać za część takiego gospodarstwa, co zresztą znajduje potwierdzenie w przywołanych wyżej określeniach. To, że pojazd wycofany z eksploatacji nie jest odpadem komunalnym wynika także z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jedn. Dz. U z 2020 r. poz. 2056) – dalej: "ustawa o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji", gdzie przez taki pojazd rozumie się pojazd stanowiący odpad w rozumieniu przepisów o odpadach. Pojazd jest sumą jego części, to znaczy między innymi szyb, zderzaków, reflektorów, elementów karoserii, i w takim sensie pojazd jest czymś więcej, niż poszczególna jego część. Skoro za odpad komunalny nie sposób uznać pojazdu wycofanego z eksploatacji w całości, to za odpady komunalne nie mogą też być uznane części samochodowe, w tym pochodzące z pojazdów wycofanych z eksploatacji. Przeciwne założenie doprowadziłoby do absurdalnego, zdaniem Sądu, wniosku, że rozebranie pojazdu na części spowoduje, że części te, chociaż wcześniej były elementami odpadu, to wskutek rozebrania stają się odpadami komunalnymi. Części samochodowe nie mieszczą się w kategorii odpadów komunalnych, ponieważ nie powstają w gospodarstwach domowych (nie pochodzą z gospodarstw domowych, co Sąd wyprowadza z przywołanego wcześniej rozumienia gospodarstwa domowego i przyjęcia, że użytkowanie pojazdu może towarzyszyć funkcjonowaniu gospodarstwa domowego, ale nie świadczy, że pojazd wchodzi w skład tego gospodarstwa). Części samochodowe nie są zwykłym rezultatem funkcjonowania gospodarstwa domowego, ponieważ miejscem naprawy, wymiany części do pojazdów są co do zasady warsztaty, a w ocenie Sądu Wojewódzkiego, warsztat nie mieści się w zakresie gospodarstwa domowego.
W ocenie Sądu meriti, zasadne stanowisko organu nadzoru, w świetle którego zużyte opony to także opony z pojazdów ciężarowych. Zużyte opony, na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to nie są wszystkie możliwe opony, opony do wszelkich pojazdów, ale tylko takie opony, które można normalnie powiązać z funkcjonowaniem gospodarstwa domowego. Słusznie zauważa Wojewoda w uzasadnieniu, że opony muszą pochodzić z gospodarstwa domowego, jednak błędnie zakłada, iż opony z pojazdów ciężarowych mogą być odpadem komunalnym, a więc powstałym jako normalne następstwo funkcjonowania gospodarstwa domowego.
Zdaniem Sądu meriti odpad w postaci opon z pojazdów ciężarowych nie powstaje w związku z funkcjonowaniem gospodarstwa domowego, bo raczej trudno przyjąć, że pojazd ciężarowy jest powszechnym elementem gospodarstwa domowego, czy też standardowo towarzyszy funkcjonowaniu gospodarstwa domowego. Dlatego choć ustawodawca nie różnicuje opon, jakie mają być przyjmowane w PSZOK, to opony te muszą pochodzić z gospodarstwa domowego, a trudno założyć, by powszechnie taki charakter miały opony z pojazdów ciężarowych. Pojazdy ciężarowe towarzyszą zwykle działalności gospodarczej, są związane z produkcją, transportem, a te dziedziny podlegają gospodarce odpadami na innych zasadach, niż przewidzianych dla odpadów komunalnych. Z tego względu Gmina ma podstawę prawną, wbrew temu co twierdzi Wojewoda, do określenia rodzaju zużytych opon, a sytuuje się ona w prawnej definicji odpadku komunalnego.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że drugi, relewantny dla sprawy problem prawny, dotyczy sposobu dostarczania odpadów do PSZOK oraz ich oznaczenia (etykietowania). Wojewoda zarzucił, że ustawa nie pozwala gminie na regulację odmawiającą przyjmowania odpadów w nieszczelnych opakowaniach (dotyczy odpadów wymagających opakowań), i odpadów nieoznaczonych, których nie można zidentyfikować. Przepis art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje gminie podstawę do określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Gmina ma zatem kompetencję do określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów, w tym sposobu świadczenia usług przez PSZOK. Sposób świadczenia usług przez PSZOK to organizacyjne, związane z funkcjonowaniem punktu odbioru regulacje mające na celu sprawne odbieranie odpadów, ich przygotowanie do dalszych procesów, a także realizację zasad ogólnych gospodarki odpadami z działu II ustawy o odpadach. Jednocześnie uwzględnić należy, że w świetle art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązującego gminy do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, pierwotną formą jest odbieranie odpadów, a możliwość ich dostarczenia do PSZOK stanowi jedynie dodatkowy sposób pozbycia się odpadów przez właściciela. Trzeba zauważyć, że zarówno odbieranie odpadów, jak i dostarczenie ich do PSZOK, co do zasady powinno być selektywne, czyli oparte na selekcji odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku). Według art. 4d wytwórcy odpadów komunalnych są obowiązani do selektywnego zbierania wytworzonych przez siebie odpadów komunalnych. Generalny wymóg selektywności, rozdzielania odpadów różnych frakcji, w zakresie gospodarowania odpadami mógłby zostać zniweczony, a co najmniej jego realizacja byłaby ograniczona w przypadku, gdyby odpady wymagające opakowań były przyjmowane w opakowaniach nieszczelnych, czyli umożliwiających niekontrolowane wydostanie się odpadu z opakowania.
Z tej przyczyny Sąd meriti wskazał, że nie stanowi naruszenia prawa wymóg uchwały, że opady, które wymagają opakowań, powinny być dostarczone w szczelnych opakowaniach. W świetle przepisu nie każdy odpad musi być opakowany, ale tylko taki, który opakowania wymaga, co jest spójne z zasadami selekcji odpadów. Przyjmowanie w PSZOK odpadów nieoznaczonych, nie dających się zidentyfikować stałoby w sprzeczności z katalogiem odpadów, jakie w PSZOK powinny być przyjmowane (art. 3 ust. 2 pkt 6), ponieważ podważeniu uległaby możliwość sprawdzenia, czy dostarczany do PSZOK odpad mieści się w katalogu ustawowym.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", uwzględnił skargę i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że części samochodowe (np. szyby, zderzaki, reflektory, elementy karoserii) nie stanowią odpadu komunalnego w rozumieniu ww. ustawy, a tym samym do uznania, że gmina nie jest obowiązana do zapewnienia właścicielom nieruchomości możliwości ich pozbywania się;
2) art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "zużyte opony z pojazdów ciężarowych" nie mieszczą się w definicji "odpadów komunalnych" zawartej w tym przepisie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę prawną dla Rady Miejskiej W. do wprowadzania ograniczeń przedmiotowych w zakresie zużytych opon, które Gmina obowiązana jest przyjmować w Punkcie Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych;
3) art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6r ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te dają organowi stanowiącemu kompetencję do ustanowienia dodatkowych, pozaustawowych wymogów dotyczących odpadów dostarczanych do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy z prawidłowej wykładni ww. przepisów wynika, że brak jest uprawnienia gminy do nałożenia na mieszkańca przekazującego odpady komunalne obowiązku wykazania w ściśle określony sposób, jaki rodzaj odpadu dostarcza;
4) art. 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego zastosowanie w odniesieniu do uchwały w sprawie w szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ww. ustawy), podczas gdy przepis ten dotyczy wymogów w zakresie selektywnego zbierania odpadów określonych w uchwale rady gminy w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (podejmowanej na podstawie art. 4 ust. 1 tej ustawy) oraz w przepisach Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów z dnia 10 maja 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 906).
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ nadzoru wniósł:
- na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi;
- na podstawie art. 203 P.p.s.a., o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych;
- na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – o zrzeczenie się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach przyjmując, że "zużyte opony z pojazdów ciężarowych" nie mieszczą się w definicji "odpadów komunalnych" zawartej w tym przepisie. W konsekwencji Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że przepis ten stanowi podstawę prawną dla Rady Miejskiej W. do wprowadzania ograniczeń przedmiotowych w zakresie zużytych opon, które Gmina obowiązana jest przyjmować w PSZOK, podczas gdy z art. 6r ust. 3a ustawy w sposób jednoznaczny wynika, że ustawa dopuszcza wprowadzenie ograniczeń jedynie, co do ilości zużytych opon odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Skarżący kasacyjnie nie podzielił także argumentacji Sądu odnoszącej się do zakwestionowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowienia uchwały o nieodbieraniu w PSZOK odpadów w nieszczelnych opakowaniach i odpadów nieoznaczonych, bez możliwości ich identyfikacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.
Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Przedmiotem niniejszej sprawy są postanowienia § 4. ust. 2 lit. c, lit. d we fragmencie: "opony z pojazdów ciężarowych", lit. h, lit. i załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 24 marca 2022 r. zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 22 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Mocą wskazanych postanowień aktu prawa miejscowego Rada Miejska W. określiła między innymi sposób świadczenia usług przez PSZOK w ten sposób, że wskazała, że w PSZOK nie są przyjmowane: części samochodowe (np. szyby, zderzaki, reflektory, elementy karoserii), opony z pojazdów ciężarowych, odpady w nieszczelnych opakowaniach (dotyczy odpadów wymagających opakowań), odpady nieoznaczone, bez możliwości ich identyfikacji (bez etykiet).
Przepis art. 6r ust, 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Gminy zobowiązane są zatem do zapewnienia właścicielom nieruchomości możliwości pozbywania się wszystkich odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach odpadami komunalnymi odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:
a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz
b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych - przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.
Z woli ustawodawcy odpadem komunalnym są odpady pochodzące z gospodarstw domowych, jak również odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych. W dalszej części powołanej regulacji ustawodawca, posługując się zwrotem "w szczególności", wymienił przykładowy katalog odpadów komunalnych oraz wprowadził zamknięty katalog odpadów, które nie wchodzą w zakres pojęcia "odpadów komunalnych" (odpady z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych).
Sąd Wojewódzki uznał, że części samochodowe nie mieszczą się w definicji odpadu komunalnego wskazując, że: "chociaż użytkowanie pojazdu towarzyszy często funkcjonowaniu gospodarstwa domowego, to jednak takiego pojazdu nie sposób uznać za część takiego gospodarstwa". Wniosek taki wyprowadził natomiast z faktu, że statusu odpadu komunalnego prawodawca odmówił wprost pojazdowi wycofanemu z eksploatacji. Skoro za odpad komunalny nie można uznać pojazdu wycofanego z eksploatacji w całości, to za odpady komunalne nie mogą być też uznane części samochodowe, w tym pochodzące z pojazdów wycofanych z eksploatacji (argumentum a maiori ad minus). Jednakże "pojazdy wycofane z eksploatacji" zostały wyłączone przez ustawodawcę z powszechnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi dlatego, że podlegają szczególnym zasadom recyklingu, określonym w ustawie o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 tej ustawy pojazdem wycofanym z eksploatacji jest pojazd stanowiący odpad w rozumieniu przepisów o odpadach. Z definicji tej wynika zatem, że chodzi o pewną całość (pojazd), a nie poszczególne elementy składowe (części samochodowe). Nieuprawnione jest zatem wnioskowanie, że skoro pojazd wycofany z eksploatacji jako całość nie stanowi odpadu komunalnego to również jego poszczególne elementy/części odpadem takim nie są. Trzeba też mieć na uwadze, że części samochodowe mogą pochodzić także z pojazdów, które z eksploatacji nie zostały wycofane. Tym bardziej nieuprawnione jest dokonywanie takiej wykładni w sytuacji, gdy pojęcie: "pojazd wycofany z eksploatacji", posiada swoją legalną definicję,
Nieuprawnione jest również wskazanie przez Sąd Wojewódzki na możliwość powstania sprzecznej z systemem gospodarowania odpadami praktyki dzielenia pojazdu na części w celu ominięcia stosownych procedur prawnych związanych z recyklingiem pojazdów. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że takie założenie całkowicie pomija fakt występowania pojazdów w gospodarstwach domowych, a odnosić się może do przedsiębiorców zajmujących się demontażem pojazdów. Tymczasem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odpadami komunalnymi w postaci części samochodowych związanych z normalną eksploatacją pojazdu w gospodarstwie domowym
Sąd Wojewódzki stwierdził, że części samochodowe nie są zwykłym rezultatem funkcjonowania gospodarstwa domowego, ponieważ miejscem naprawy, wymiany części do pojazdów są co do zasady warsztaty, a warsztat nie mieści się w zakresie pojęcia gospodarstwa domowego. Należy zauważyć, że w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy obowiązana jest uchwalić regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w którym określa m. in. wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zgodnie z § 7 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy W. w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, ustala się, że na terenie gminy dokonywanie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, dozwolone jest wyłącznie w przypadku: 1) wystąpienia awarii i polega na wykonaniu drobnych napraw lub doraźnych czynności umożliwiających kontynuowanie jazdy lub uruchomienie pojazdu, 2) wykonywania napraw w garażach lub na wydzielonych i utwardzonych częściach nieruchomości pod warunkiem, że naprawa pojazdów samochodowych nie powoduje zanieczyszczania środowiska i nie wymaga usuwania olejów, płynów chłodniczych i hamulcowych oraz prac lakierniczych, a także nie stwarza uciążliwości dla współwłaścicieli nieruchomości lub właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skoro Gmina W. wprost dopuszcza dokonywanie napraw poza warsztatami naprawczymi, np. w garażach, to powinna również zapewnić pozbywanie się odpadów powstających w wyniku takich napraw.
Przepis art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (pkt 5) oraz tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (pkt 6).
W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że: "zużyte opony, na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to nie wszystkie możliwe opony, opony do wszelkich pojazdów, ale tylko takie opony, które można normalnie powiązać z funkcjonowaniem gospodarstwa domowego". W ocenie Sądu charakteru takiego nie mają opony z pojazdów ciężarowych, ponieważ "choć ustawodawca nie różnicuje opon, jakie mają być przyjmowane w PSZOK, to opony te muszą pochodzić z gospodarstwa domowego". Przy takim rozumieniu pojęcia "odpadu komunalnego" nie sposób odmówić tego przymiotu zużytym oponom ciężarowym, które zarówno składem jak i charakterem są podobne do odpadu w postaci zużytych opon samochodowych. Wobec powyższego, nawet jeśli zużyta opona ciężarowa, nie może powstać w gospodarstwie domowym, to nie ulega wątpliwości, że ustawa dopuszcza, by tego rodzaju odpad, pod warunkiem jego podobieństwa pod względem charakteru i składu, pochodził od innego wytwórcy odpadu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zużyte opony to tylko takie opony, które pochodzą z gospodarstw domowych, prowadzi do sprzecznych z intencją ustawodawcy wniosków. Za logiczne i zgodne z koncepcją racjonalnego ustawodawcy, a także z wykładnią literalną, należy uznać wprowadzenie przez ustawę ograniczenia nie przedmiotowego, a ilościowego w zakresie obowiązku zagospodarowania przez Gminę zużytych opon. Ustawa o otrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 6r ust. 3a, dopuszcza wprowadzenie ograniczeń, co do ilości zużytych opon odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie wskazując przy tym minimalnej ilości, jaką gmina obowiązana jest odebrać lub przyjąć. Systemowo wprowadzenie ograniczeń ilościowych spójne jest z definicją odpadu komunalnego, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach oraz służy zapobieganiu sytuacjom, w których przedsiębiorcy pozbywać się będą wytworzonych w ramach prowadzonej przez siebie działalności odpadów, jak odbiorcy indywidualni. Ograniczenia ilościowe stanowią wystarczający i spójny z koncepcją ustawodawcy mechanizm przeciwdziałania nadużyciom. O tym, które frakcje odpadów komunalnych będą przyjmowane przez PSZOK rozstrzygnął bowiem już sam ustawodawca w cytowanym wyżej art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy. Sama konstrukcja przepisu art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że wyliczenie frakcji ma charakter minimalny, tu: punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (...) zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wskazanych w analizowanym przepisie. Rada Gminy upoważniona została zatem do ewentualnego rozszerzenia frakcji, o te, które nie zostały w art. 3 ust. 2 pkt 6 wskazane przez ustawodawcę, a zaliczane są do odpadów komunalnych. Jednocześnie, brak jest podstaw prawnych do formułowania w uchwale negatywnego katalogu frakcji odpadów, które przez PSZOK nie będą przyjmowane. Działanie Rady Gminy w analizowanym zakresie ocenić należy zatem jako wykraczające poza ramy delegacji ustawowej ustalonej w art. 6r. ust. 3 ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zużyte opony niewątpliwie stanowią część samochodową. Prawodawca lokalny nie może zatem ograniczyć rodzaju zużytych opon, które są przyjmowane od właścicieli nieruchomości w zamian za pobieraną opłatę. Celem wynikającym z art. 6r ust. 3a ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach jest możliwość przeciwdziałania przez lokalnego prawodawcę sytuacjom nadmiernego obciążania systemu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. Prawodawca lokalny może zatem zabezpieczyć się przed sytuacjami, w których właściciele nieruchomości, w ramach tej samej opłaty, będą przekazywali nader duże ilości zużytych opon. Z punktu widzenia obciążenia systemu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych kluczowa jest więc ilość opon, a nie ich rodzaj.
W związku z powyższym należy przyjąć, że na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach i art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach, "zużyte opony z pojazdów ciężarowych" mieszczą się w definicji "odpadów komunalnych". W konsekwencji Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że przepisy te stanowi podstawę prawną dla Rady Miejskiej W. do wprowadzania ograniczeń przedmiotowych w zakresie zużytych opon, które Gmina obowiązana jest przyjmować w PSZOK, podczas gdy z art. 6r ust. 3a ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach w sposób jednoznaczny wynika, że ustawa dopuszcza wprowadzenie ograniczeń jedynie co do ilości zużytych opon odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Nie można też podzielić stanowiska i argumentacji Sądu pierwszej instancji odnoszącej się do postanowienia uchwały o nieodbieraniu w PSZOK odpadów w nieszczelnych opakowaniach i odpadów nieoznaczonych, bez możliwości ich identyfikacji. W odniesieniu do odpadów dostarczanych w nieszczelnych opakowaniach w zaskarżonym orzeczeniu Sąd uznał, że w przypadku dostarczania odpadów, które wymagają opakowań, dostarczanie ich w opakowaniach nieszczelnych może niweczyć wymóg selektywności i rozdzielnia odpadów różnych frakcji, gdyby odpady przyjmowane były w opakowaniach nieszczelnych, czyli umożliwiających niekontrolowane wydostanie się odpadu z opakowania. Z kolei w kwestii dostarczania odpadów nieoznaczonych, bez możliwości ich identyfikacji Sąd pierwszej instancji uznał, że przyjmowanie takich odpadów stoi w sprzeczności z katalogiem odpadów, jakie w PSZOK powinny być przyjmowane. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem nadzoru, że brak jest w obecnie obowiązujących przepisach podstawy prawnej do nakładania takich obowiązków na adresatów uchwały. W szczególności przepisu tego nie stanowi art. 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który w zaskarżonym orzeczeniu stanowił podstawę rozważań Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że wytwórcy odpadów komunalnych są obowiązani do selektywnego zbierania wytworzonych przez siebie odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Z treści tego przepisu wynika, że wymogi dotyczące selektywnego zbierania odpadów powinny zostać określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a nie uchwale w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 4a ust. 1 ww. ustawy (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, tekst jedn. Dz. U. 2019, nr 2028), to frakcje odpadów wymienione w rozporządzeniu, tj. papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady, zbiera się w sposób zapewniający zabezpieczenie odpadów przed pogorszeniem ich jakości. Sąd doszedł zatem do błędnego wniosku, że to pozostałe odpady powinny być zbierane w taki sposób, by nie niweczyć wymogu selektywności odpadów wskazanych w rozporządzeniu. Trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy w szczególności tworzą w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5. Właściciel nieruchomości ma zatem prawo do dostarczenia wskazanych wyżej odpadów do PSZOK, a prawo to skorelowane jest z obowiązkiem Gminy przyjęcia tych odpadów. Dla prawidłowego działania systemu gospodarowania odpadami konieczna jest identyfikacja odpadów przyjmowanych w PSZOK, przy czym nie może odbywać się to kosztem ograniczenia prawa do pozbycia się odpadu komunalnego z uwagi na jego nieszczelność lub brak oryginalnego opakowania. Brak etykiety na opakowaniu nie pozbawia odpadu jego charakteru. Jeśli natomiast mieści się on w katalogu odpadów wskazanych w art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciel nieruchomości ma prawo do pozbycia się go przez dostarczenie do PSZOK. Wprowadzone przez organ stanowiący ograniczenia powodują, że adresaci uchwały pozbawieni zostają możliwości pozbycia się wszystkich odpadów mieszczących się w katalogu odpadów wskazanych w ustawie. Lokalny prawodawca nie jest zatem uprawniony do decydowania o tym, w jaki konkretny sposób mieszkaniec dostarczający odpady do PSZOK wykaże, jakiego rodzaju odpad dostarcza.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sytuacji, gdy ustawodawca w myśl przytoczonego wyżej przepisu art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje na obowiązek zapewnienia przyjmowania przez PSZOK chociażby tak poważnie oddziałujących na środowisko odpadów jakimi są odpady niebezpieczne. Tym samym nie sposób sobie wyobrazić, aby intencją ustawodawcy była możliwość określenia przez lokalnego 9 prawodawcę na podstawie aktu wykonawczego do ustawy, bardziej rygorystycznego zakresu przyjmowanych w PSZOK odpadów komunalnych. Taka bowiem sytuacją jak w przedmiotowej sprawie, powoduje wykluczenie z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko odpadów, tylko z powodu nieszczelnego opakowania, czy też braku etykiety.
Mając powyższe na uwadze, wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r., znak: [...], w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały w sprawie odbierania odpadów komunalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie – Wojewody Dolnośląskiego, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.