III OSK 1919/25

III OSK 1919/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Ol 328/25 - Postanowienie WSA w Olsztynie z 2025-07-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 §2 pkt 6, pkt 7, art.58 §1 pkt 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.7, art.45 i art.77, art.78,art.175 ust.5, art.177, art.184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2025 poz 1153
art.4 ust.2, art.4b ust.1 pkt 1, art.101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 107
art.79 ust.1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 328/25 o odrzuceniu skargi Powiatu O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 kwietnia 2025 r., nr PN.4131.81.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy O. poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie Gminy P. na podstawie pisma Prezydenta O. z dnia 18 grudnia 2024 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 328/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę Powiatu O. (dalej także jako: Powiat, strona skarżąca) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej także jako: organ) z dnia 4 kwietnia 2025 r., nr PN.4131.81.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy O. poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie Gminy P. na podstawie pisma Prezydenta O. z dnia 18 grudnia 2024 r.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarga Powiatu nie może być merytorycznie rozpatrzona i wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ww. ustawy). Sąd I instancji stwierdził, że określony przez Powiat przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co w konsekwencji obliguje Sąd do odrzucenia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice. Stosownie do art. 4 ust. 2 ww. ustawy, rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy. Wydanie rozporządzenia w przedmiocie utworzenia, łączenia, dzielenia i zniesienia gminy oraz ustalenia ich granic na wniosek rady gminy wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami (art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku, a ponadto opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw (art. 4b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Jak wyjaśnił Sąd I instancji regulacje art. 4, art. 4a i art. 4b ww. ustawy stanowią wspólnie całościową normę prawną określającą podstawę i warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby rząd (Rada Ministrów) mógł w drodze rozporządzenia ustalać lub zmieniać granice gmin, nadawać gminom i miejscowościom status miasta i ustalać jego granice, jak też określać nazwy gmin oraz siedziby ich władz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił przy tym, że ustawodawca przyznał wyłączne kompetencje Radzie Ministrów również w zakresie tworzenia, łączenia, dzielenia, a nawet i znoszenia gminy także gdyby zmiany te inicjowane były przez zainteresowaną radę gminy lub jej mieszkańców.
Sąd I instancji wskazał także, że postanowieniem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. S 1/19, Trybunał Konstytucyjny postanowił w trybie art. 35 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi o stwierdzonym systemowym uchybieniu prawa polegającym na tym, że art. 4 ustawy o samorządzie gminnym przewidując formę rozporządzenia Rady Ministrów jako sposobu tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek kontroli takich czynności. Trybunał, kontynuując linię orzeczniczą wyznaczoną w uzasadnieniu wyroku pełnego składu z 8 kwietnia 2009 r., sygn. K 37/06 (OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47), a potwierdzoną w kolejnych orzeczeniach (zob. postanowienia TK z 5 listopada 2009 r., sygn. U 9/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 152 i 8 lutego 2017 r., sygn. U 2/16, OTK ZU A/2017, poz. 4), ustalił, że "Rozporządzenie w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostki samorządu terytorialnego nie ma charakteru normatywnego i nie należy do kategorii określonej w art. 188 pkt 3 Konstytucji RP. To, że akt ten pośrednio oddziałuje na sytuację prawną podmiotów prawa, nie znaczy, że można z niego wywieść reguły postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym" (postanowienie z 12 czerwca 2019 r., sygn. U 1/19). W ten sposób przesądził brak swojej kognicji do kontroli rozporządzeń, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem rozporządzeń, na podstawie których Rada Ministrów tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice; ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że ustawowy wymóg nadania aktom w sprawie łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin formy rozporządzenia Rady Ministrów powoduje, że ze względu na tę formę nie mogą zostać poddane kontroli legalności sądów administracyjnych.
Sąd I instancji uznał, że powyższe oznacza, że uchwała podjęta przez radę gminy (powiatu) w trybie art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiocie zaopiniowania zmiany granic gminy (powiatu) również nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, lecz element procedury legislacyjnej zmierzającej do potencjalnego wydania rozporządzenia Rady Ministrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że zaopiniowanie proponowanej zmiany granic gmin (powiatu) poprzez wyłączenie części terytorium jednej gminy i włączeniu do terytorium innej gminy jest wymogiem formalnym do wydania tego rodzaju rozporządzenia. Skoro wydanie rozporządzenia pozostawiono wyłącznej kompetencji Rady Ministrów, przy jednoczesnym braku możliwości poddania kontroli sądowej podjętego aktu Rady Ministrów, to w ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw prawnych, aby dopuścić sądowoadministarcyjną kontrolę uchwał podjętych na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który umożliwiałby skuteczne zaskarżanie takich uchwał. Skoro nie jest to uchwała podjęta z zakresu administracji publicznej, to brak jest możliwości jej zaskarżenia.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła w dniu 6 sierpnia 2025 r. Gmina i zaskarżając to postanowienie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 328/25 w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarówno za I, jak i II instancję, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:
1. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że Rada Miasta O. miała podstawy do podjęcia uchwały "intencyjnej", tj. uchwały nr X/138/25 Rady Miasta O. z dnia 29 stycznia 2025 r. w sprawie wyrażenia woli przystąpienia do procesu zmiany granic administracyjnych Miasta O., w sytuacji gdy przepis ten wskazuje jedynie podmiot, który może wnioskować o podjęcie zmiany granic, jednak nie może on być interpretowany w oderwaniu od art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem ten ostatni przepis wskazuje na zakres wniosku oraz jego treść, a żaden z tych przepisów nie wskazuje, na dopuszczalność podjęcia uchwały "intencyjnej" ani też że procedura zmiany granic rozpoczyna się wcześniej niż podjęcie uchwały w trybie art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób rażący naruszył przepisy uznając, że istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta O. oraz pośrednio wskazując, że zaskarżona uchwała stanowiła element procedury zmiany granic, wbrew jasnej i logicznie sformułowanej treści przywołanych wyżej przepisów, czym dokonała ich błędnej wykładni i niewłaściwie zastosowała, co miało istotny wpływ na wydane postanowienie WSA w Olsztynie;
2. naruszenie art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że nie kształtuje on momentu z jakim rozpoczyna się procedura zmiany granic jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w swoim orzeczeniu że zaskarżona uchwala jest elementem procedury zmiany granic gminy. Tym samym, WSA w Olsztynie dokonał błędnej wykładnia art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie zaskarżonej uchwały, a co najmniej w sposób niewłaściwy zastosował go uznając że dopuszczalne jest podjęcie zaskarżonej uchwały jako elementu procedury zmiany granic, a ponadto że wszczynała ona procedurę zmiany granic, w konsekwencji Sąd uznał że niezależnie od treści uchwały oraz jej przedmiotu o tym czy sąd ma podstawę jej oceny decyduje podstawa prawna do jej podjęcia, przy tej interpretacji nieważne uchwały lub podjęte jak w niniejszej sytuacji bez podstawy prawnej, ale z niewłaściwej podstawy nie podlegają kognicji sadu administracyjnego. Co więcej, w uzasadnieniu WSA w Olsztynie wskazuje, że to wniosek podjęty na podstawie art. 4b ust. 1 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do procedowania przez Radę Ministrów, jednak nie zauważa, że tym wnioskiem nie jest zaskarżona uchwała, zatem wywodzi niewłaściwe skutki z dokonanej interpretacji przepisów. Zatem błędna interpretacja wpłynęła jednocześnie w sposób istotny na zaskarżone rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie;
3. art. 184 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wówczas gdy przepis ten wyraźnie stanowi, że "sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego", co odnosząc do faktu, iż uchwała Rady Powiatu w O. jest aktem samorządowym, a tym samym podlega sądowej kontroli, doprowadziło do błędnego wniosku, iż uchwała ta "nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej" i nie podlega kontroli sądowej;
4. art. 45 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi bez merytorycznego jej rozpoznania, co pozbawiło stronę skarżącą konstytucyjnego prawa do sądu w przedmiocie legalności działania administracji publicznej, wówczas gdy Sąd I instancji powinien był rozpoznać skargę merytorycznie, a nie uznać ją za niedopuszczalną;
5. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz z naruszeniem konstytucyjnej zasady praworządności poprzez odmowę udzielenia stronie skarżącej ochrony prawnej. Choć art. 45 i art. 77 Konstytucji RP gwarantują każdemu prawo do sądu, pozbawienie strony skarżącej możliwości zaskarżenia aktu, który wywołuje realne skutki prawne stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Sąd I instancji ignorując utrwalone stanowisko NSA, wskazujące na dopuszczalność kontroli rozstrzygnięć nadzorczych jako aktów administracji publicznej, naruszył również normy konstytucyjne. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego dla odmowy merytorycznego rozpoznania skargi (poza błędną konkluzją o braku kognicji) jest sprzeczny z wymogiem uzasadnienia decyzji sądowych oraz z prawem skarżącego do rzetelnego procesu sądowego (art. 78 Konstytucji RP);
6. art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przy przyjęciu iż uchwała rady powiatu stanowiąca postanowienie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego podlega nadzorowi przez Wojewodę w trybie wskazanego przepisu, a jednocześnie nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. W konsekwencji orzeczenie prowadzi do sprzecznych logicznie wniosków. Jeżeli jakiekolwiek pismo, w którym wskazano podstawę z art. 4 ust. 1 pkt. 2 lub 4b ust. 1 lub 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi element procedury zmiany granic, to jeżeli nie podlega on nadzorowi sądu administracyjnego to tym bardziej nie może podlegać nadzorowi wojewody. W tym przypadku rozstrzygnięcie wojewody jest nieważne, bowiem podjęte z przekroczeniem uprawnień organu. W przypadku gdy uznamy, że pisma nie stanowią elementu procedury zmiany granic, to nie podlega ono interpretacji w kierunku wyznaczonym przez orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Ale również w tym wypadku jeżeli przyjmiemy, że uchwała rady powiatu stanowi postanowienie, to właściwym do jego rozpoznania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ustawy o samorządzie gminnym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy, nie wojewoda. Zatem również i w tym wypadku rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów, zaś o jego ważności powinien i może decydować sąd administracyjny;
II. naruszenie naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
1. art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż uchwała Rady Powiatu w O. nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, wówczas gdy przepis ten rozszerza kognicję sądów administracyjnych na "akty organów jednostek samorządu terytorialnego (...) podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej", co odnosząc do faktu, iż wyrażona w uchwale Rady Powiatu decyzja (postanowienie) o odmowie wszczęcia procedury opiniowania zmiany granic stanowi wykonywanie zadania publicznego powiatu, tj. stanowi akt władczy organu jednostki samorządu terytorialnego, doprowadziło do błędnego wniosku, iż przedmiotowa uchwała nie jest objęta zakresem przepisu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2. art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, wówczas gdy przepis ten rozszerza kognicję sądów administracyjnych na "akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego", co doprowadziło do błędnego wniosku, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nie jest objęte zakresem przepisu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie podlega kognicji sądów administracyjnych;
3. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną kwalifikację dopuszczalności skargi – Sąd I instancji błędnie przywołał art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako podstawę odrzucenia skargi uznając, że sprawa "nie należy do właściwości sądu administracyjnego", bowiem skarga dotyczyła rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego na podstawie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy nieważność rozstrzygnięcia nadzorczego lub jego uchylenie w sytuacji gdy uchwała rady powiatu nie rozpoznawała wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie zmiany granic. Zatem uznanie niewłaściwości sądu administracyjnego nie ma zastosowania w tym wypadku i stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania mający zdecydowany wpływ na wydane a niniejszym zaskarżone postanowienie WSA w Olsztynie;
4. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 i art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czym naruszył reguły postępowania oraz właściwość organów w toku postępowania administracyjnego, w konsekwencji uznał, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, w konsekwencji odrzucił skargę, mimo, że powinien stwierdzić nieważność rozstrzygnięcia nadzorczego jako wydanego z naruszeniem właściwości wynikającej z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czym naruszył przepisy proceduralne w sposób mający istotny wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, bowiem w przeciwnym razie musiałby uznać je za nieważne jako wydane z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów;
5. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 4b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że przepisy te nie maja zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny, w sytuacji gdy wydane przez wojewodę rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność uchwały rady powiatu przyjętej na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości Kodeksu postępowania administracyjnego, co więcej błędnie przyjęto, że wniosek Prezydenta stanowi element zmiany granic, wbrew literalnej treści art. 4b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie może stanowić takiego wniosku, tym samym WSA naruszył w sposób istotny przepisy o postępowaniu, bowiem gdyby rozważył całokształt materiału oraz istotę sprawy wydałby inne rozstrzygnięcie niż zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że aktów samorządowych służących realizacji zadań publicznych nie można arbitralnie wyłączyć spod kontroli prawnej. Odmowa merytorycznego rozpoznania skargi w niniejszej sprawie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie narusza konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP) oraz skutecznego środka prawnego (art. 77 Konstytucji RP). Strona skarżąca kasacyjnie powołała się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3682/21 oraz z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3353/21, w których stwierdzono, że pominięcie możliwości sądowej kontroli określonej kategorii aktów skutkuje niedopuszczalną sytuacją, w której pewna kategoria spraw zostaje wyłączona spod jakiejkolwiek kontroli sądowej, co pozostaje w sprzeczności z normami konstytucyjnymi.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie dopuszczalność kontroli prawnej zaskarżonej uchwały rady i wydanego na jej podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego wynika wprost z art. 184 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Na podstawie trzech pierwszych zarzutów naruszenia przepisów strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie przepisów o charakterze ogólnym (blankietowym), które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy kasacyjnej. W ramach pierwszego z nich strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., którego naruszenia upatrywała w błędnej wykładni ww. przepisu polegającej na "błędnym uznaniu, iż uchwała Rady Powiatu w O. nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, wówczas gdy przepis ten rozszerza kognicję sądów administracyjnych na "akty organów jednostek samorządu terytorialnego (...) podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej", co odnosząc do faktu, iż wyrażona w uchwale Rady Powiatu decyzja (postanowienie) o odmowie wszczęcia procedury opiniowania zmiany granic stanowi wykonywanie zadania publicznego powiatu, tj. stanowi akt władczy organu jednostki samorządu terytorialnego, doprowadziło do błędnego wniosku, iż przedmiotowa uchwała nie jest objęta zakresem przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.". Na podstawie drugiego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wytknęła naruszenie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na "błędnym uznaniu, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, wówczas gdy przepis ten rozszerza kognicję sądów administracyjnych na "akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego", co doprowadziło do błędnego wniosku, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nie jest objęte zakresem przepisu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i nie podlega kognicji sądów administracyjnych". Natomiast na podstawie trzeciego zarzutu wskazała na naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną kwalifikację dopuszczalności skargi – Sąd I instancji błędnie przywołał art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako podstawę odrzucenia skargi uznając, że sprawa "nie należy do właściwości sądu administracyjnego", bowiem skarga dotyczyła rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego na podstawie art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107) – dalej jako: u.s.p., tj. aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., w sytuacji gdy nieważność rozstrzygnięcia nadzorczego lub jego uchylenie w sytuacji gdy uchwała rady powiatu nie rozpoznawała wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie zmiany granic. Zatem uznanie niewłaściwości sądu administracyjnego nie ma zastosowania w tym wypadku i stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania mające zdecydowany wpływ na zaskarżone postanowienie WSA w Olsztynie.
Żaden z tych zarzutów nie może odnieść skutku samodzielnie stanowiąc podstawę kasacyjną. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi ma – jak już wskazano - charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia ww. przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z orzeczenia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
Natomiast art. 3 § 2 pkt 6, czy art. 3 § 2 pkt pkt 7 p.p.s.a. to także przepisy, który nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jak wynika bowiem z utrwalonych poglądów wyrażonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 (w tym jego § 2 pkt 6 i pkt 7) p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Powyższe nie oznacza, że podniesienie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. automatycznie dyskwalifikuje tę skargę. Należy bowiem mieć na uwadze, że mimo że art. 3 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. cytowane wyżej: postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Jednak w związku z tym, że podstawę kasacyjną każdego z trzech pierwszych zarzutów stanowił samodzielnie przepis o ogólnym charakterze, który podstawy tej stanowić nie mógł, zarzuty te nie mogły odnieść skutku.
Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku także w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który również ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a ponadto nie był stosowany przez Sąd I instancji, który odrzucił skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w powiązaniu z art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako: k.p.a., regulującym zakres stosowania przepisów k.p.a. oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. wymieniającym organy wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu w stosunku do organów gmin. Zarzut naruszenia ww. przepisów nie mógł odnieść skutku także w powiązaniu z art. 4b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) – dalej także jako: u.s.g.
Niezależnie jednak od powyższego uzasadnienie skargi kasacyjnej umożliwia rekonstrukcję omawianych zarzutów i powiązanie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. ze sformułowanymi w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzutami naruszenia ustawy zasadniczej, tj. art. 184, art. 45, art. 7, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP, a także art. 79 ust. 1 u.s.p. w zakresie w jakim strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianych zarzutów wytyka Sądowi I instancji pozbawienie jej prawa do sądu, odmowę udzielenia ochrony prawnej i uznanie, że zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega kontroli sądowej.
Dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – w zakresie dotyczącym oceny uchwały Rady Powiatu w O. z dnia 28 lutego 2025 r., nr VIII/99/2025 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy O. oraz nieprawidłowe rozumienie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. – w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały - doprowadziło do odmowy zakwalifikowania uchwały Rady Powiatu w O. z dnia 28 lutego 2025 r., nr VIII/99/2025 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic Gminy O. do aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a następnie do błędnego wniosku, że z tego względu kognicji sądów administracyjnych nie podlega także rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały, a w konsekwencji do wadliwego odrzucenia skargi Powiatu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co z kolei czyni omawiane zarzuty skargi kasacyjnej – w zrekonstruowanej wersji – uzasadnionymi. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji doprowadziłoby bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której pewna kategoria spraw zostałaby wyłączona spod jakiejkolwiek kontroli sądowej, co pozostaje w sprzeczności z normami Konstytucji RP, w tym zwłaszcza jej art. 184 i art. 45 ust. 1 gwarantującym prawo do sądu.
Odnosząc się do powyższej kwestii podkreślić należy, że zgodnie z Konstytucją RP cała działalność samorządu terytorialnego podlega sądowemu wymiarowi sprawiedliwości. Wniosek ten wynika z szeregu unormowań konstytucyjnych. W pierwszej kolejności konieczne jest zwrócenie uwagi na treść art. 177 Konstytucji RP, zgodnie z którym wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach sprawują sądy powszechne, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, którymi według art. 175 ust. 5 Konstytucji RP są: Sąd Najwyższy, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Unormowania te wyznaczają taki kierunek wykładni przepisów prawa, który gwarantuje sądowy wymiar sprawiedliwości "we wszystkich sprawach", a zatem innymi słowy nie dają podstaw do takiej wykładni, która pozostawiałaby poza zakresem tego wymiaru jakąkolwiek sprawę. Z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Koresponduje z tym unormowaniem treść art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Nie ulega żadnej wątpliwości, że działalność samorządu terytorialnego jest działalnością administracji publicznej. Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, samorząd terytorialny stanowi wyodrębniony w strukturze państwa, powstały ex lege związek społeczeństwa lokalnego, który jest powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej oraz wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację ustawowych działań (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 312). Oznacza to, że kontrolę działalności samorządu terytorialnego, w zakresie określonym w ustawie, sprawują sądy administracyjne.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że norma zawarta w art. 184 Konstytucji RP wprowadza domniemanie właściwości sądów administracyjnych w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 1999 r., K 11/98, OTK ZU z 1999 r., nr 5 poz. 97; wyrok TK z dnia 15 października 2013 r., P 26/11, OTK-A z 2013 r. nr 7, poz. 99). Domniemanie to w stosunku do działalności samorządu terytorialnego znajduje dodatkowe umocowanie w treści art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP, zgodnie z którym "Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustrojodawca zakresem kontroli sądowoadministracyjnej obejmuje wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego nie wprowadzając kryteriów różnicujących uchwały na te, które takiej kontroli podlegają i te które pozostają poza nią.
Powyższe konstrukcje normatywne prowadzą do wniosku, że w przypadku działalności administracji publicznej, w tym działalności samorządu terytorialnego, obalenie domniemania właściwości sądu administracyjnego do skontrolowania tej działalności, wymaga wykazania, że sprawa, która na skutek zaskarżenia wydanego w niej aktu trafiła do sądu administracyjnego, należy do kognicji innego sądu. Obowiązek taki spoczywa na sądzie administracyjnym odrzucającym skargę z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Domniemanie właściwości sądów administracyjnych w kontroli wszelkich przejawów działalności samorządu terytorialnego znajduje również potwierdzenie w treści art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z jej art. 184. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a akty nadzoru podlegają kontroli sądowej zgodnie z treścią art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, według którego samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego wykonywany przez organy nadzoru, którymi w zakresie działalności jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP), pozostaje w zakresie działalności administracji publicznej, a zatem podlega – na podstawie art. 184 Konstytucji RR, kontroli sądowoadministracyjnej.
Znaczenie wskazanych wyżej unormowań konstytucyjnych przejawia się również w tym, że stanowią one dyrektywy wykładni przepisów prawa dotyczących zakresu właściwości sądów administracyjnych, w tym zwłaszcza art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., jak i art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 87 ust. 1 u.s.p., art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz.U. z 2025 r., poz. 581), z których wynika przedmiot kontroli określany jako akty (w tym uchwały i zarządzenia) organów gminy "w sprawach z zakresu administracji publicznej". Mając na uwadze te dyrektywy należy przyjąć, że akty w sprawach z zakresu administracji publicznej to wszystkie te akty organów jednostek samorządu terytorialnego, które nie podlegają kognicji innych sądów, w tym zwłaszcza sądów powszechnych, przy czym zakwestionowanie przez sąd administracyjny charakteru danego aktu jako aktu wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej może nastąpić poprzez wykazanie przez sąd, że akt ten podlega wymiarowi sprawiedliwości sprawowanemu przez inny sąd niż sąd administracyjny, w tym zwłaszcza przez sąd powszechny.
Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia prowadzi zaś do wniosku, że obowiązek wykazania przez Sąd I instancji, że sprawa, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał za pozostającą poza kognicją sądów administracyjnych, należy do właściwości innego sądu, nie został wypełniony. Sąd I instancji ograniczył się do podania – nieprawidłowo zresztą - do kognicji jakich sądów niniejsza sprawa nie należy, nie wskazując jednocześnie który sąd jest właściwy do jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyłączył w ten sposób pewną kategorię spraw spod jakiejkolwiek kontroli sądowej.
Ugruntowane obecnie i znajdujące podstawę w normach konstytucyjnych, jest stanowisko, zgodnie z którym wszelka aktywność samorządu terytorialnego jest aktywnością w ramach realizacji zadań publicznych (por. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93; wyrok TK z dnia 13 maja 1997 r., K 20/96, OTK z 1997 r., nr 2, poz. 18; uchwała TK z dnia 14 maja 1997 r., W 7/96, OTK z 1997 r., nr 2, poz. 27; wyrok TK z dnia 7 grudnia 2005 r., Kp 3/05, OTK-A z 2005 r., nr 11, poz. 131; postanowienie NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., I OSK 1201/10; M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex 2014, komentarz do art. 166; M. Mączyński, Pojęcie zadania publicznego a zadania samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne z 2019 r., nr 1-2, s. 105 i nast.; B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Lex 2020, teza 7 do art. 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną jest to stanowisko trafne, będące konsekwencją konstytucyjnie zdeterminowanej istoty samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 163 Konstytucji RP, "Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych". Z treści art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika, że samorząd terytorialny w Polsce oparty jest na zasadzie decentralizacji władzy publicznej, zgodnie z którą samorząd ten stanowi formę wykonywania (i tylko wykonywania, a nie np. kreowania) zadań publicznych w granicach określonych przez ustawodawcę. Jak stanowi art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP, "przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Zadania publiczne wynikają z ustaw, co oznacza, że kreuje je ustawodawca i również ustawodawca przekazuje te zadania do wykonywania samorządowi terytorialnemu. Z treści art. 15 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że samorząd terytorialny jest konstruowany w sposób uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający mu zdolność wykonywania zadań publicznych, co w konsekwencji uzasadnia wniosek, że więzi te mają na celu umożliwienie dostosowywania zadań publicznych wykonywanych przez samorząd terytorialny do lokalnych warunków, a to z kolei pozwala określić margines swobody samorządu terytorialnego (w rozumieniu zasady decentralizacji administracji publicznej), którego istotą pozostaje wykonywanie wyłącznie zadań publicznych.
Kwalifikacji zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadań publicznych nie zmienia okoliczność, że zadania te mogą być wykonywane w różnych formach, w tym niekiedy również w formach właściwych dla prawa cywilnego (np. zawieranie umów cywilnoprawnych). Wykonywanie zadań w rozmaitych formach nie daje podstaw do wyodrębniania wśród zadań samorządu terytorialnego wykonywanych przez organy tego samorządu zadań publicznych i zadań niepublicznych.
Wyłącznie ustawowe źródło zadań publicznych powierzonych do wykonania samorządowi terytorialnemu wynika nie tylko z treści art. 16 ust. 2 Konstytucji RP wprost określającego, że "przysługującą mu (tj. samorządowi terytorialnemu) w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Konstytucja RP również w innych przepisach nie dopuszcza, aby samorząd terytorialny był wyposażony w jedną grupę zadań wynikającą z ustaw, a inną np. z uchwał. Stanowiłoby to nie tylko naruszenie zasady decentralizacji, ale i zasady jednolitości państwa (art. 3 Konstytucji RP) niedopuszczającej do tworzenia różnych organów władzy ustawodawczej (m.in. zasada unitarności państwa zdecentralizowanego zakłada jednolitość organów naczelnych państwa i brak możliwości stanowienia aktów równych aktom parlamentu przez organy części składowych państwa).
Przyjęcie dopuszczalności istnienia pozaustawowych zadań samorządu terytorialnego byłoby także naruszeniem zasady trójpodziału władzy publicznej wynikającej z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, który do władzy ustawodawczej zalicza tylko Sejm i Senat, przesądzając, że tylko te organy mają kompetencje do wydawania aktów o randzie ustawowej (z zastrzeżeniem w tym zakresie pewnych kompetencji Prezydenta RP w stanie wojny). Samorząd terytorialny nie jest zatem umocowany i zdolny do wyposażania siebie samego w zadania publiczne, tj. zadania, których wyłącznym twórcą jest ustawodawca, ani też "pozaustawowego" kreowania dla siebie samego kompetencji do wykonywania zadań publicznych. Samorząd terytorialny nie ma innych zadań publicznych niż te, które wynikają z ustaw i tylko ustaw. Jest on powołany wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych, przy czym "w sensie normatywnym całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97 oraz z dnia 26 września 1996 r., III ARN 45/96). Przeciwne założenie prowadziłoby do niedopuszczalnej konkluzji, zgodnie z którą polski samorząd terytorialny ma jakąś sferę autonomicznych zadań, które sam dla siebie tworzy i w zakresie których wyłączona jest kompetencja Parlamentu (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2018 r., II OSK 2685/18).
Istotne jest także zwrócenie uwagi na treść art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika, że działalność samorządu podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co pozostaje w logicznym związku z treścią zasady decentralizacji, zgodnie z którą samorząd jest formą nieautonomiczną wykonywania zadań publicznych. Właśnie dlatego, że samorząd nie ma autonomii (lecz "jedynie" samodzielność), wykonywanie przez niego zadań przekazanych mu przez ustawodawcę podlega nadzorowi. Treść art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wyklucza dopuszczalność dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która prowadziłaby do przyjęcia istnienia jakiejś sfery działalności samorządu terytorialnego niepodlegającej nadzorowi. Na marginesie należy zaznaczyć, że kryterium nadzoru, jakim jest legalność, wyklucza dopuszczalność działania samorządu terytorialnego bez umocowania w wyraźnej podstawie prawnej. Działanie samorządu terytorialnego nieznajdujące umocowania w wyraźnej podstawie prawnej, a dokonywane wyłącznie z powołaniem się na zasadę jego samodzielności nie spełnia wymogów działania legalnego. Z puntu widzenia zakresu i kryterium nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie są istotne prezentowane w doktrynie i orzecznictwie różnego rodzaju podziały uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (np. na uchwały intencyjne, władcze, akty prawa miejscowego, akty kierownictwa wewnętrznego, wyrażające stanowisko wspólnoty, apele, wnioski, stanowiska, dezyderaty, ideologiczne, itp.), każda bowiem uchwała – niezależnie od jej treści, w tym tego, czy zawiera normy konkretne, generalne, czy też nie zawiera norm prawnych, może i musi stanowić przejaw wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim zdecydował o tym ustawodawca, a tym samym znajdować oparcie w konkretnej normie prawnej umocowującej do określonego działania.
Oznacza to, że skoro nie istnieje inna sfera działalności organów jednostek samorządu terytorialnego niż wyznaczona jej zadaniami publicznymi, to każda aktywność organów jednostek samorządu terytorialnego jest aktywnością zdeterminowaną kategorią zadań publicznych. Kwestia prawidłowości odczytania przez organy jednostek samorządu terytorialnego treści tych zadań oraz kwestia prawidłowości realizacji tych zadań podlega badaniu na etapie kontroli sądowoadministracyjnej legalności zaskarżonego aktu, nie może natomiast dyskwalifikować dopuszczalności tej kontroli. Warto przytoczyć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, publ.: OTK 1994, nr II, poz. 46, w którym stwierdzono, że "(...) wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych (z art. 6 i 7 ustawy o samorządzie terytorialnym). (...) "Zaspokojenie potrzeb mieszkańców" jako cel działalności samorządu terytorialnego (...) ma być osiągany poprzez całą tę działalność. Nie ma żadnych podstaw prawnych ku temu, by różnicować poszczególne zadania i kompetencje jednostek samorządu terytorialnego na takie, które przyczyniają się do osiągnięcia tego celu i na takie, które się nie przyczyniają, względnie na takie, które przyczyniają się w mniejszym stopniu. (...) Także wykonując uprawnienia właścicielskie w stosunku do mienia komunalnego organ samorządu terytorialnego realizuje - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - zadanie publiczne w rozumieniu obowiązującego prawa".
Wszystkie powyższe spostrzeżenia bezpośrednio korespondują z kierunkiem dokonującej się na przestrzeni lat ewolucji poglądów w kwestii wykładni pojęcia aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, tj. kierunkiem gwarantującym w jak największym stopniu prawo do sądu, a tym samym wskazującym na potrzebę szerokiego rozumienia tego pojęcia. Obecnie nie budzi już wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują wszelkie akty administracji publicznej z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 380; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 3 p.p.s.a., teza 39; uzasadnienia uchwał NSA: z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98, ONSA 1998, z. 4, poz. 109; z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001/2/52; z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6/90), ponieważ jako takie podlegają one kognicji sądów powszechnych.
Na tle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że "akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmują wszelkie akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków z wyłączeniem tych, które podlegają kognicji innych sądów niż sądy administracyjne, w tym zwłaszcza sądy powszechne.
Powyższe świadczy zatem o dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania ww. przepisu w realiach niniejszej sprawy, tj. do odmowy zakwalifikowania uchwały Rady Powiatu w O. z dnia 28 lutego 2025 r., nr VIII/99/2025 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy O. do aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a następnie do jeszcze dalszego wniosku wynikającego z dokonania błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. wyłączającego spod kognicji sądów rozstrzygnięcia nadzorcze wydawane w sprawie ww. uchwał. To wszystko doprowadziło zaś do wadliwego odrzucenia skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 kwietnia 2025 r., nr PN.4131.81.2025 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co z kolei czyni uzasadnionym zrekonstruowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2 pkt 6, art. 3 § 2 pkt 7 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy zasadniczej, w tym przede wszystkim z art. 45 Konstytucji RP gwarantującym prawo do sądu oraz art. 79 ust. 1 u.s.p.
Nie mogły zaś odnieść skutku dwa pierwsze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega ich błędną konstrukcję, bowiem strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 2 u.s.g. oraz art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. nie wskazuje na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia, a wskazując na niewłaściwe zastosowanie tych regulacji przez Sąd I instancji nie wykazuje błędu w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Jednak o wadliwości tych zarzutów świadczy przede wszystkim ich treść. Na podstawie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 u.s.g. oraz art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. strona skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem Sądowi I instancji bezzasadne stwierdzenie, że Rada Miasta O. miała w niniejszej sprawie podstawy do wydania uchwały w sprawie wyrażenia woli przystąpienia do procesu zmiany granic, jak i to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie przyjął, że ww. uchwała skutecznie wszczęła procedurę zmiany granic administracyjnych Miasta O. Tymczasem Sąd I instancji stwierdzając – wadliwie, co wykazano powyżej – brak kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie rozpoznania skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy, nie wyrażał stanowiska w kwestii zgodności z prawem ani zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ani tym bardziej uchwały, której nieważność stwierdzono na jego podstawie. Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, od której wadliwie uchylił się Sąd I instancji, nastąpi dopiero w toku ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem I instancji. Dlatego przede wszystkim z tego powodu przywołane wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść skutku.
Skoro skarga kasacyjna okazała się częściowo zasadna, skutecznie doprowadzając do podważenia stanowiska Sądu I instancji o zaistnieniu podstaw do odrzucenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 kwietnia 2025 r., nr PN.4131.81.2025 o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Powiatu w O. z dnia 28 lutego 2025 r., nr VIII/99/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy O. poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie Gminy P. na podstawie pisma Prezydenta O. z dnia 18 grudnia 2024 r., zaskarżone postanowienie należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.
W toku dalszego postępowania Sąd I instancji przyjmie, że sprawa ze skargi na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze należy do jego właściwości i oceni zgodność ww. rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem.