III OSK 1913/23

III OSK 1913/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Wr 766/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-03-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 766/22 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr SKO/OS-414/61/2022 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez T. Sp. z o.o. z siedzibą w R. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 766/22, którym oddalono w całości skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr SKO/OS-414/61/2022 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego" na działce nr [...] obręb R., gmina L.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Skarżąca wnioskiem z dnia 23 marca 2022 r. (data wpływu do organu 25 marca 2022 r.) wystąpiła do Wójta Gminy L. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego" na działce nr [...] obręb R., gmina L."
W ramach prowadzonego postępowania Wójt Gminy L. w dniu 15 czerwca 2022 r. wydał decyzję nr 175/2022, którą, przyjmując w podstawie prawnej art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 21, art, 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029, dalej "ustawą o.o.ś."), a także § 2 ust 1 pkt 47 oraz § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b i § 3 ust. 1 pkt 83 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.) odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego" na działce nr [...] obręb R., gmina L. w związku niezgodnością lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu R., zatwierdzonego uchwałą Nr XL/260/2016 Rady Gminy L. z dnia 4 listopada 2016 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 listopada 2016 r., poz. 5231).
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że pismem z dnia 5 maja 2022 r. wyrażono negatywną opinię w zakresie zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla obrębu R., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. z dnia 4 listopada 2016 r., nr XL/260/2016. Zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] obrąb R. znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem P/U3, dla której ustala się przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne, składy i magazyny, zabudowa usługowa i uzupełniające: urządzenia sportowo-rekreacyjne. Analiza załączonego do wniosku raportu oddziaływania na środowisko wykazała, że oprócz przedsięwzięcia polegającego na wybudowaniu instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego, na przedmiotowej działce inwestor planuje prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Surowce niezbędne do wytwarzania elementów wyposażenia urządzeń AGD i RTV oraz pojazdów mechanicznych metodą wytłaczania oraz odlewania odśrodkowego stosowane będą w postaci granulatu pochodzenia pierwotnego (produktu) oraz pozyskiwane będą z surowców wtórnych - odpadów. Działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie mieści się w kategorii przeznaczenia terenu ustalonej w planie miejscowym i jest niezgodna z jego ustaleniami. Zdaniem organu przedmiotową inwestycję inwestor zakwalifikował do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako instalacje do przetwarzania, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dla których jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w § 3 ust, 1 pkt 54 lit b i § 3 ust. 1 pkt 83 lit b ww. rozporządzenia jako:
- zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a;
- punkty do zbierania, w tym przeładunku odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych oraz punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Przedmiotowe przedsięwzięcie polegać ma na wybudowaniu instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego. Zgodnie z informacjami zawartymi w raporcie instalacja funkcjonować ma w oparciu o tworzywa sztuczne pochodzenia przemysłowego i komunalnego i wytwarzać elementy wyposażenia urządzeń AGD i RTV oraz pojazdów mechanicznych metodą wytłaczania oraz odlewania odśrodkowego. Surowce niezbędne do wytwarzania detali pozyskiwane będą zarówno jako pochodzenia pierwotnego (granulat) oraz jako surowce wtórne (odpady). Proces produkcyjny będzie składał się z kilku etapów. Pierwszym etapem będzie przyjęcie materiału w trakcie którego poszczególne elementy będą poddawane segregacji. Drugim etapem będzie przetwarzanie odpadów zmieszanych i silnie zanieczyszczonych. Następnie prowadzone będzie przygotowywanie materiału wsadowego, aby następnie poddać go regranulacji i wytłaczaniu. Ostatnim etapem będzie zagospodarowanie odpadów resztkowych, który polegać będzie na częściowym przetwarzaniu odpadów biodegradowaInych oraz odpadów mineralnych. W odniesieniu do produktów etapem końcowym jest kontrola jakościowa oraz przekazanie produktów do dystrybucji.
W zakładzie planowane jest prowadzenie następujących procesów odzysku: R3 - recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki, R5 - Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, R12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji RI-RII, R13 - magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów). W Raporcie wskazano masę poszczególnych rodzajów odpadów poddawanych procesowi przetwarzania z podziałem na poszczególne procesy odzysku.
W ramach procesu R 3 inwestor planuje przetwarzanie: odpadów z tworzyw sztucznych, tekstyliów, odzieży, odpadów palnych (paliwa alternatywnego), odpadów opakowaniowych w ilości nieprzekraczającej 120 000 Mg rocznie. W ramach procesu R5 inwestor planuje przetwarzanie: odpadów z betonu, gruzu ceglanego, odpadów ceramicznych, odpadów z remontu, nieprzekompostowanych frakcji odpadów komunalnych i podobnych, innych odpadów z mechanicznej obróbki odpadów, innych odpadów nieulegających biodegradacji w ilości nieprzekraczającej 230 000. Mg rocznie. W ramach procesu R12 inwestor planuje przetwarzanie: odpadów z tworzyw sztucznych, nieprzetworzonych włókien tekstylnych, sadzy, gumy, opakowań wielomateriałowych, elementów usuniętych ze z zużytych urządzeń, tkanin w tym elastomerów, odpadów z betonu, gruzu ceglanego, odpadów ceramicznych, odpadów z remontu, odpadów palnych (paliwo alternatywne), odpadów nieulegających i legających biodegradacji w ilości nieprzekraczającej 250 000 Mg rocznie. W ramach procesu R 13 inwestor planuje magazynowanie wszystkich rodzajów ww. odpadów poprzedzające procesy odzysku od R1 - R12, w ilości nieprzekraczającej 250 000 Mg rocznie.
Wnioskodawca przewiduje zbieranie tych rodzajów odpadów, które nie mogą zostać poddane przetworzeniu w zakładzie. Zbieranie będzie procesem uzupełniającym w odniesieniu do procesu przetwarzania.
Ponadto w raporcie wskazano maksymalną łączną masę poszczególnych rodzajów odpadów, przewidzianych do zbierania w ilości nieprzekraczającej 250 000 Mg rocznie, w tym maksymalna masę poszczególnych rodzajów odpadów. Po zaprezentowaniu rodzaju wskazanych w raporcie odpadów organ zauważył, że w raporcie podano, iż procesy przetwarzania i zbierania odpadów będą procesami pomocniczymi w stosunku do głównego procesu produkcyjnego, z uwagi jednak na wyposażenie zakładu i specyfikę procesów będą mogły być prowadzone samodzielnie. W raporcie autor skupił się na procesach zbierania i przetwarzania odpadów oraz ocenie wpływu tych działań na środowisko. Z kolei przedstawiony w raporcie opis przedsięwzięcia polegającego na funkcjonowaniu instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego nie jest wystarczający do jednoznacznego określenia wpływu zamierzenia (lub jego braku) na środowisko, a tym samym określenia środowiskowych uwarunkowań.
W tych okolicznościach Wójt Gminy L. uznał, że treść raportu nie spełnia wymogów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o.o.ś., ponieważ w raporcie nie przedstawiono głównych cech charakterystycznych procesu produkcyjnego, w szczególności w zakresie opisu procesu technologicznego oraz przedstawienia spójnego schematu technologicznego przedmiotowej instalacji, jej parametrów technicznych, wzajemnych powiązań i środków technicznych, za pomocą których procesy te będą realizowane.
Organ I instancji wskazał, że na etapie wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia bada czy rozwiązania technologiczne procesu produkcyjnego i funkcjonowania instalacji są wystarczające do ustalenia, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie wpływało w sposób istotny na stan środowiska, czego dokonuje głównie w oparciu o przedstawiony raport o oddziaływaniu na środowisko.
Po wskazaniu na art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. organ I instancji przypomniał, że podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność lokalizacji wnioskowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie wskazał, że działka nr [...] w obrębie R., na części której ma powstać inwestycja polegająca na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla obrębu R., zatwierdzonego uchwałą nr XL/260/2016 Rady Gminy L. z dnia 4 listopada 2016 r. Zgodnie z treścią planu działka ta położona jest na obszarze oznaczonym symbolem P/U3. Zdaniem Wójta Gminy L. szczegółowe zapisy określone w § 20 uchwały nr XL/260/2016 z dnia 4 listopada 2016 r. wyłączają prowadzenie na terenach oznaczonym symbolem P/U3 prowadzenie działalności związanej z gromadzeniem odpadów. Zatem projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej podniósł, że Rada Gminy L. jako organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki planistycznej, uchwalając plany miejscowe na obszarze jej podległym wskazała tereny, na których dopuszczalna jest działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Przykładowo, w § 38 przytoczonego wyżej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Obrębu S., zatwierdzonego uchwałą nr XXX/185/2016 Rady Gminy L. z dnia 30 marca 2016 r., dla terenu oznaczonego symbolem K1 z przeznaczeniem podstawowym - teren kanalizacji, przewidziano przeznaczenie uzupełniające, cyt. "obiekty i urządzenia związane z gospodarowaniem odpadami". Organ I instancji wskazał dodatkowo na zapisy planów przyjętych dla innych obrębów. Następnie podkreślił, że na terenie oznaczonym symbolem P/U3 w obrębie R. takiej działalności nie przewidziano. Gdyby intencją Rady Gminy było przeznaczenie przedmiotowego terenu na działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, to odpowiednie ustalenie zostałoby sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości. Organ I instancji odwołał się również do opinii urbanistycznej autora większości planów miejscowych obowiązujących aktualnie na terenie Gminy L., wskazującej, że przedsięwzięcie polegające na gospodarowaniu odpadami, planowane na dz. nr [...] w R. należy uznać za niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, ponieważ dla lokalizacji urządzeń związanych ze zbieraniem lub przetwarzaniem odpadów należy ustalać odrębne przeznaczenie terenu na urządzenia infrastruktury technicznej - gospodarki odpadami.
W odwołaniu od ww. decyzji Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 80 ust, 2 ustawy o.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając poczyniony zarzut autor instancyjnego środka zaskarżenia zaprezentował stanowisko, że wskazane do realizacji przedsięwzięcie jest zgodne zapisami uchwały bowiem głównym celem jest produkcja, a nie zmienia tego fakt, iż spółka w procesie produkcyjnym wykorzystywać będzie odpady, a prowadzone procesy zaliczane będą do procesów recyklingu.
SKO w Legnicy w dniu 16 sierpnia 2022 r. wydało decyzję nr SKO/OS- 414/61/2022, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W ramach własnych rozważań organ II instancji zaznaczył, że inwestycja objęta wnioskiem została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, po czym szczegółowo przytoczył zapisy zamieszczone w przedłożonym przez wnioskodawcę raporcie odnoszące się do instalacji, jej elementów składowych, etapowania realizacji przedsięwzięcia, procesu produkcyjnego, sposobu i rodzaju zbieranych odpadów oraz ich przetwarzania.
SKO zgodziło się z organem I instancji odnośnie niezgodności planowanego zamierzenia z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielając stanowisko Wójta Gminy L. Kolegium, po zacytowaniu zapisów obowiązującego dla objętej wnioskiem nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podało, że inwestor planuje realizację zakładu produkcji detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego, a surowce do wytwarzania tych detali będą pochodziły m. in. z odpadów. Nadto inwestor przewiduje możliwość zbierania tych rodzajów odpadów, które nie mogą zostać poddane przetworzeniu w zakładzie, a których odbiór od kontrahenta będzie konieczny. Powoduje to, iż oprócz działalności produkcyjnej spółka planuje także działalność związaną z gospodarką odpadami. Z ustaleń planu miejscowego wynika, że na terenie oznaczonym jednostką strukturalną P/U3 nie jest uwzględniona działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Analizując ustalenia uchwały Rady Gminy L. z dnia 4 listopada 2016 r., organ II instancji stwierdził, iż lokalny prawodawca przewidział tereny, na których można prowadzić działalność związaną z gospodarowaniem odpadami. Tereny te zostały oznaczone w planie miejscowym symbolem K1.
W wywiedzionej skardze działający imieniem spółki pełnomocnik zaskarżył ww. decyzję w całości nie podając zarzutów i wniosków procesowych.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Nadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2023 r. pełnomocnik spółki podniósł zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 zdanie 1 ustawy o.o.ś. w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez bezskuteczne pominięcie przepisu określającego wymogi utraty przez odpad statusu odpadu i w konsekwencji błędne zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako polegającego na zbieraniu odpadów, a nie jako przedsięwzięcie produkcyjne, przewidujące używanie do planowanej produkcji surowców pochodzących z recyklingu lub innego odzysku, które doprowadziło organy do mylnego wniosku, że przedsięwzięcie jest niezgodne z obowiązującym dla nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Autor pisma wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów procesowych i dopuszczenie dowodu z załączonej opinii. Uzasadnienie twierdzeń skarżącej sprowadza się w istocie do odesłania do zapisów załączonej ekspertyzy, co wynika z oświadczenia, że stanowisko autora ekspertyzy jest również jej stanowiskiem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 marca 2023 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawiona w skardze argumentacją mająca przemawiać, zdaniem skarżącej spółki, za jej uchyleniem nie zasługuje na uwzględnienie. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z faktu, że inwestycja została przez samego wnioskodawcę zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określonych w § 3 ust. 1 pkt 54 lit.b. Odmowę wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia oparto na art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy o.o.ś. Przepis ten stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Skoro z treści art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że bezspornym jest, że działka, na której przewidywana jest inwestycja, zlokalizowana jest na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu. Jak ustalono działka nr [...] w obrębie R. zgodnie z zapisami uchwały Rady Gminy L. z dnia 4 listopada 2016 r., nr XL/260/2016 położona jest na obszarze oznaczonym symbolem P/U3. Następnie Sąd I instancji przytoczył dosłowne brzmienie § 20 wskazanej uchwały dla terenów oznaczonych symbolami: P/U1, P/U2, P/U3, P/U4, P/U5 ustalającego ich przeznaczenie podstawowe i uzupełniające, ustalenia w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Stwierdził, że analiza zapisów planu miejscowego potwierdza stanowisko zajęte przez organy obu instancji, że przewidziany dla terenu zapisy nie obejmują działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Organy w uzasadnieniach zapadłych rozstrzygnięć przeprowadzając ocenę zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem dokonały zestawienia przedłożonego przez spółkę raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wskazanego w nim rodzaju stosowanych surowców oraz sposobu postępowania przez poszczególne wydziały z odpadami. Ustalenia organów sprowadzały się do uznania, że na terenach objętych w planie miejscowym oznaczeniem P/U3 nie została uwzględniona działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami. Tymczasem w przedłożonym przez spółkę raporcie w procesie produkcyjnym poza wykorzystaniem surowców pochodzenia pierwotnego tj. granulatu przewidziano także wykorzystanie jako surowców wtórnych odpadów. Ujęty w raporcie proces technologiczny zakłada wykorzystanie odpadów, co ma pozwolić na wydłużenie cyklu życia elementów używanych w warunkach profesjonalnych jak i poprzez konsumentów. Względem surowców wtórnych przewidziano od etapu ich przyjmowania po magazynowanie różnego rodzaju działania, w tym sortowanie rozdzielanie, mieszanie, przetwarzanie, zbieranie. Zatem sposób wykorzystania odpadów będzie w istocie zawierał szereg czynności wpisujących się w gospodarowanie odpadami. Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości objętej wnioskiem strony skarżącej nie pozwala na akceptacje tego rodzaju działalności.
Sąd I instancji zaznaczył także, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego spółka zmieniła zasadniczo dotychczas stawiane zarzuty i stanowisko w sprawie czyniąc zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 wykluczając uznanie prowadzonej działalności za gospodarowanie odpadami. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej spółki zawartego w przedłożonej do akt ekspertyzie prawnej, zgodnie z którą prowadzona działalność na wskazanej we wniosku, jej opis wyklucza uznanie tej działalności za gospodarowanie odpadami. Wskazał, że stanowisko autora opracowania odnosi się bowiem raczej do hipotetycznego stanu faktycznego, nie zaś istniejącego w niniejszej sprawie. W ekspertyzie wykazywano owszem okoliczności utraty przez odpad statusu odpadu, ale nie dokonano tego w sposób uwzględniający treść przedłożonego przez spółkę raportu i wskazanych tam na poszczególnych etapach przedsięwzięcia sposobów gospodarowania odpadami. W ocenie Sądu I instancji żadną miarą nie można wyprowadzić z przedłożonego raportu poglądu, że spółka będzie wykorzystywać w procesie technologicznym wyłącznie surowce nie dające się zdefiniować jako odpad, choćby z tej przyczyny, że status taki dany surowiec utracił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w R. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy o.o.ś., w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy gospodarowania odpadami i tym samym jest niezgodne z obowiązującym na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb R., w miejscowości R., miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L., a nadto z treści przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko nie wynika możliwość przeprowadzenia procedury utraty statusu odpadów, gdy w rzeczywistości to zamierzenie winno być uznane za produkcyjne, albowiem w procesie technologicznym co prawda ma być używany surowiec wtórny w postaci tworzyw sztucznych równocześnie i zamiennie z materiałami pierwotnymi, jednakże z uwagi na stawiane im wymagania jakościowe, mogą podlegać utracie statusu odpadów, na co wskazuje w raporcie oddziaływania na środowisko planowany do przeprowadzania proces odzysku R3.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Parwo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Dokonując analizy zarówno uzasadnienia zaskarżonego wyroku jak i wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest zgodność przedsięwzięcia przedstawionego przez inwestora – T. sp. z o.o. z siedzibą w R. w karcie informacyjnej stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym przedsięwzięcie to ma być realizowane.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw mogących skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.
Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 zdanie 1 ustawy o.o.ś. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni przepisów polegającej na przyjęciu, że przedstawione w złączonym do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcie dotyczy gospodarowania odpadami, a tym samym nie jest zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który do działki o nr ewid. [...] obręb R., na którym ma być zrealizowana planowana inwestycja, wskazuje jako podstawowy sposób zagospodarowania obiekty produkcyjne, składy i magazyny. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedsięwzięcie to należało zdefiniować jako działalność produkcyjną. Nadto nie uwzględniono, że w "procesie technologicznym co prawda ma być używany surowiec wtórny w postaci tworzyw sztucznych równocześnie i zamiennie z materiałami pierwotnymi, jednakże z uwagi na stawiane im wymagania jakościowe, mogą podlegać utracie statusu odpadów, na co wskazuje w raporcie oddziaływania na środowisko planowany do przeprowadzenia proces odzysku" (cyt. fragment zarzutu).
Ocena tak sformułowanego zarzutu wymaga odpowiedzi na dwa zasadnicze pytania. Pierwsze dotyczy ustalenia czy pod, użytym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obrębu R. uchwalonym przez Radę Gminy L., pojęciem "obiekty produkcyjne, składy, magazyny" mieści się także jako jeden z rodzajów działalności produkcyjnej gospodarowanie odpadami. Drugie natomiast pytanie dotyczy czy przedstawione w raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcie obejmuje gospodarowanie odpadami.
Udzielając odpowiedzi na pierwsze z postawionych pytań zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy na wstępie zaakcentować, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ich uwzględnienie, przy wydaniu decyzji środowiskowej, nakazuje wprost art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. Przepis ten warunkuje bezwzględnie zgodę na realizację inwestycji, z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, od zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407; z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2667/16, LEX nr 2589000). Dokonanie powyższej oceny wymaga, zarówno ze strony organów jak i sądów dokonujących oceny legalności wydanych w tym przedmiocie decyzji, przeprowadzenia stosownej wykładni postanowień planu miejscowego. Należy przy tym pamiętać, że w sytuacji, gdy treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołuje się do pojęć niedookreślonych, które nie zostały zdefiniowane w przepisach prawa, prawidłowa wykładnia tych pojęć wymaga należytego wyważenia. Trzeba bowiem mieć na względzie, że plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.), który ze swej istoty w sposób władczy kształtuje ustalenie przeznaczenia terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Jakkolwiek uchwalanie planu należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), to uprawnienie do władczego określania treści tego aktu, zwane władztwem planistycznym, nie stanowi jednak władztwa absolutnego oraz nieograniczonego. Na gminie spoczywa bowiem w tym zakresie obowiązek działania w granicach prawa, kierowania się interesem publicznym, wyważania interesów publicznych z interesami prywatnymi, a także uwzględniania aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Oczywiste jest więc, że nie tylko proces stanowienia, ale i stosowanie tego aktu prawa miejscowego wymaga właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości.
Z tych właśnie powodów organ administracji, dokonując egzegezy prawnie wiążących zapisów planu miejscowego, w kontekście zbadania warunku zgodności planowanej inwestycji z tym planem w ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś.), zobowiązany jest tak interpretować postanowienia planu, mające zastosowanie w sprawie, by uwzględnić opisane wyżej wartości i dobra. Wykładnia przepisów planu miejscowego powinna zatem, stosownie od okoliczności sprawy, prowadzić do przyjęcia wyników, które nie tylko są racjonalnie uzasadnione interesem publicznym, ale również nie skutkują nadmierną ingerencją w sferę prawną jednostki.
Konieczne jest przy tym zwrócenie uwagi, że w sytuacji, gdy - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - plan posługuje się pojęciem nieostrym, to z istoty rzeczy interpretacja tego pojęcia nie może opierać się wyłącznie na wynikach wykładni językowej. W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. uchwała NSA z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.).
Prawidłowe zinterpretowanie normy prawnej zawartej w przywołanych wyżej przepisach planu miejscowego wymaga więc również wyjaśnienia celu, jaki miał prawodawca w momencie powstawania tego unormowania, co stanowi regułę wykładni celowościowej w wersji historycznej (zob. L. Leszczyński, Reguły celowościowe i funkcjonalne w wykładni prawa administracyjnego, (w:) L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, System Prawa Administracyjnego, t. IV, s. 267 i n.). Dokonując wykładni należy zakładać, że prawodawca stanowiąc przepisy działa w sposób logiczny i racjonalny. W pojęciu takiego określonego działania mieści się nie tylko przestrzeganie zasady hierarchii aktów prawnych, ale zasad tworzenia prawa określonych w innych aktach prawnych. Takim aktem niewątpliwie, w dacie podejmowania przez Radę Gminy L. uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa gminy L. dla obrębu R., jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: "rozporządzenie MI"). Rozporządzenie to zostało co prawda uchylone z dniem 24 grudnia 2021 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021, poz. 2404), jednak obowiązywało w dacie uchwalenia planu miejscowego mającego zastosowanie w sprawie niniejszej. Dlatego w świetle regulacji rozporządzenia MI z 2003 r. należy ustalenia planu w sprawie niniejszej stosować i wykładać.
Rozporządzenie MI określało wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. W rozporządzeniu tym określono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, w tym w § 4 pkt 1 wskazano, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Standardy konstruowania projektu rysunku planu miejscowego zapisano w § 5 i następne rozporządzenia MI, w tym w § 9 ust. 1 nakazano stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów wynikające z załącznika nr 1. Dodać należy, że rozporządzenie MI dopuszcza również wrysowanie tzw. przeznaczenia mieszanego na zasadzie § 9 ust. 4, zgodnie z którym w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Rozporządzenie to wprowadziło odrębną kategorię przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gospodarowania odpadami i mieści się w grupie kategorii przeznaczenia terenów- infrastruktura techniczna, oznaczonej na rysunku planu symbolem "O".
Przechodząc do udzielenia odpowiedzi na pierwsze z postawionych pytań stwierdzić należy, że bezspornym w niniejsze sprawie jest, że inwestor- T. sp. z o.o. z siedzibą w R. miał zamiar realizować przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego. Odnośnie przeznaczenia terenu, na którym to przedsięwzięcie ma być zrealizowane miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego posługuje się pojęciami ogólnymi, niedookreślonymi. Takimi niewątpliwie są pojęcia "obiekty produkcyjne", "składy", "magazyny", czy też "zabudowa usługowa". Podobnie należy zakwalifikować pojęcie " urządzenia społeczno- sportowe" i "kanalizacja". Jedynie w § 3 powyższej uchwały prawodawca - Rada Gminy L. zdefiniował pojęcie "urządzenia sportowo – rekreacyjne" jako boiska, lub inne urządzenia służące wypoczynkowi i rekreacji w tym plac zabaw. Jednocześnie zauważyć należy, że z takimi samymi pojęciami spotykamy się w wspomnianym wyżej rozporządzeniu MI z 2003 r. Podnieść także należy, że zarówno w planie zagospodarowania przestrzennego jak i rozporządzeniu MI z 2003 r. powyższym pojęciom określającym przeznaczenie terenu nadano takie same symbole. I tak dla terenów przeznaczonych pod obiekty produkcyjne, składy i magazyn przypisano symbol "P", tereny zabudowy usługowej oznaczono symbolem "U", kanalizacja symbolem "K". Jednocześnie mamy do czynienia z tożsamością pojęć i symboli używanych w planie zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzeniu MI z 2003 r. odnośnie innych wskazanych sposobów przeznaczenia terenów i przypisanych im symboli np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, tereny rolnicze, tereny leśne, wody powierzchniowe. W uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy L. nie zdefiniowała także pojęcia gospodarowanie odpadami. Jednak tak jak w rozporządzeniu MI z 2003 r. tereny na których obiekty i urządzenia związane z tą działalnością mogą być realizowane oznaczono symbolem "O". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęciu temu należy nadać znaczenie zgodne z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1587). Zgodnie z powołanym przepisem przez gospodarowanie odpadami rozumieć należy zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika odpadów. Niewątpliwie zatem przeznaczenie wykorzystania terenu określonego jako "produkcja", "gospodarowanie odpadami" należy uznać za różne przeznaczenia. Wprowadzenie takiego rozróżnienia nie można traktować jako błędu prawodawcy, a jedynie jako zamierzony zabieg mający na celu rozróżnienie tych sposobów zagospodarowania terenów wskazanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Rozróżnienie to jest podyktowane rodzajem działalności człowieka i skutkami jaki dany sposób zagospodarowania niesie do środowiska. Takiego wyodrębnienia wymagają między innymi odpady, jako szczególny produkt działalności człowieka, wymagający szczególnych rozwiązań, w tym określenia miejsca ich zagospodarowania. To leżało zapewne u podstaw wyodrębnienia z zakresu pojęcia działalności produkcyjnej, działalności związanej z zagospodarowaniem odpadów. Tym samym oparcie się w niniejszej sprawie wyłącznie na wynikach wykładni językowej przy określeniu sposobu wykorzystania terenów oznaczonych symbolem P i U nie było uzasadnione z przyczyn wyżej podanych. Do całkowicie odmiennych wyników wykładni prowadzi bowiem zastosowanie oprócz wykładni językowej także wykładni systemowej i celowej. Powyższe rozważania prowadzą bowiem do wniosku, że Rada Gminy L. uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu R., uwzględniała zasady zawarte w rozporządzeniu MI z 2003 r. oraz znaczenie pojęć zdefiniowanych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Brak stwierdzenia odnośnie terenów oznaczonych symbolem P i U zakazu lokowania na nich działalności związanej z gospodarowaniem odpadów nie oznacza, że taką działalność można na nich prowadzić. Wskazanie w spornym planie zagospodarowania przestrzennego, że taki sposób zagospodarowania jest dopuszczalny na terenach oznaczonych symbolem "K" prowadzi do wniosku, że tylko na tak oznaczonych terenach jest dopuszczalny taki sposób ich zagospodarowania.
Zgodzić się należy co do zasady, że wykładni postanowień danego aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie plan zagospodarowania przestrzennego - nie można prowadzić w oparciu o regulacje prawne zawarte w innych planach zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie należy mieć jednak na uwadze, że Rada Gminy L. uchwaliła dla każdego sołectwa (obrębu) odrębny plan zagospodarowania co było podyktowane niewątpliwie specyfiką tego terenu. W kilku z nich, co wynika z treści tych aktów opublikowanych w Dziennikach Urzędowych Województwa Dolnośląskiego, przewidziano tereny do prowadzenia gospodarki odpadami, które oznaczono symbolem "O".
Jak wskazał między innymi NSA w sprawie II OSK 3214/14, niewątpliwe jest, iż przeznaczenie danego terenu winno być określone możliwie precyzyjnie. Nie można jednak z wymogu precyzyjności wyprowadzać obowiązku organu planistycznego formułowania szczegółowych zakazów lokalizacji określonych przedsięwzięć na danym terenie, gdy teren ten ma określone, nadane mu przez plan przeznaczenie podstawowe. Byłoby to zbędne z punktu widzenia nie tylko techniki prawodawczej, ale i logiki rozumowania prawniczego. Przeznaczenie określonego terenu na konkretny cel samo w sobie oznacza bowiem niedopuszczalność realizacji na tym terenie celu innego. W świetle treści art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. oraz wyraźnego odróżnienia w rozporządzeniu MI z 2003 r. przeznaczenia produkcyjnego i usługowego od przeznaczenia pod gospodarowanie odpadami, brak jest podstaw do wywodzenia, iż w obszarze planowania przestrzennego obowiązuje reguła quae non sunt prohibita, permissa intelleguntur, czyli "co nie jest zabronione, to jest dozwolone". W sprawie niniejszej reguła ta oznaczałaby możliwość realizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami na terenie produkcyjno-usługowym. Nie może to jednak zostać zaakceptowane, bowiem już na poziomie normatywnym są to tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym, a nadto plan nie dopuszcza realizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami na terenie P/U nawet na zasadzie przeznaczenia dopuszczalnego, uzupełniającego. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 3214/14, inna konkluzja stałaby w sprzeczności z odrębnym sposobem oznaczania poszczególnych przeznaczeń terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to bez znaczenia zważywszy, że prawodawca wyraźnie wprowadza kategorie przeznaczenia w rozporządzeniu MI z 2003 r., a które Rada Gminy w L. przestrzegała wprowadzając takie same oznaczenie. Skład orzekający w sprawie niniejszej zgadza się też z tym stanowiskiem NSA w sprawie II OSK 3214/14, iż "Również z argumentu braku wyodrębnienia terenu o przeznaczeniu oznaczonym symbolem "O" nie można wywodzić regulacji pozytywnej o charakterze normatywnym". Innymi słowy, z faktu niewprowadzenia przez organ planistyczny przeznaczenia pod gospodarowanie odpadami na obszarze objętym konkretnym planem miejscowym (a nawet na obszarze danej gminy) nie sposób wywodzić, iż takie przeznaczenie jest dopuszczalne na terenie przeznaczonym pod obiekty produkcyjne na zasadzie, że takie przeznaczenie powinno być przewidziane.
Z uwagi na argumentację podnoszoną przez spółkę w toku postępowania wskazać należy, że zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 § 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tego jest ustawowy obowiązek zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający z art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś.
Należy nadto podkreślić, że ocena "zgodności" wymagana w art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. nie może przerodzić się w ocenę sposobu zrealizowania przez organ gminy władztwa planistycznego, bowiem służy temu zupełnie inne postępowanie, prowadzone na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 1465).
Powyższe rozważania prowadzą zatem do ustalenia, że użyty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla obrębu R. w § 20 ust. 1 termin "obiekty produkcyjne, składy i magazyny" określający przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolami P/U1, P/U2, P/U3,, P/U4 i P/U5 nie obejmuje działalności związanej z zagospodarowaniem odpadów.
Tym samym dokonując dalszej oceny podniesionego zarzutu kasacyjnego należy udzielić odpowiedzi co do kwalifikacji planowanego przez skarżącą kasacyjnie przedsięwzięcia przedstawionego we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej a określonego jako "Budowa instalacji do wytwarzania detali z tworzyw sztucznych dla przemysłu elektronicznego i motoryzacyjnego", a w szczególności czy w tak określonej działalności mieści się także zagospodarowanie odpadów w rozumieniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2014 r. o odpadach, czy też należy ją zakwalifikować tylko jako działalność produkcyjną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga to oceny całego procesu (poszczególnych etapów) prowadzącego do uzyskania finalnego produktu wskazanego w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Powyższej oceny należy dokonać w oparciu o informacje wynikające z przedłożonej przez inwestora dokumentacji dołączonej do wniosku, a w szczególności karty informacyjnej czy też raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest postępowaniem toczącym się na wniosek inwestora i organy są co do zasady tym wnioskiem związane. Dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w przedstawionym przez spółkę procesie produkcyjnym poza wykorzystywaniem surowców pochodzenia pierwotnego tj. granulatu przewidziano także wykorzystywanie jako surowców wtórnych odpadów. Względem surowców wtórnych - odpadów jak wynika z raportu przewidziano, od etapu ich przyjmowania od podmiotów zewnętrznych po magazynowanie, różnego rodzaju działania, w tym sortowanie, rozdzielanie, mieszanie przetwarzanie, zbieranie. W raporcie jednoznacznie podano, że funkcjonowanie zakładu będzie oparte o zasadę zero waste co oznaczać ma, iż surowce niezbędne do wytwarzania detali pozyskiwane będą zarówno jako pochodzenia pierwotnego (granulat) jak i jako surowce wtórne – odpady. Dalej w raporcie wskazano, że odpady będą zbierane na utwardzonym podłożu , będą magazynowane luzem lub kontenerach hakowych , skrzyniopaletach, w stosach na paletach, skrzyniach oraz workach typu big – bag. Odpady w większości mają być zbierane selektywnie. Po przywiezieniu odpadów na teren przedsięwzięcia będą one segregowane ze względu na rodzaj odpadów. Mają być zbierane w wyznaczonym miejscu, zabezpieczonym przed dostępem osób trzecich. Powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny, że jednym z etapów produkcji kończącej się uzyskaniem produktu finalnego jest zagospodarowanie przyjętych z zewnątrz odpadów. Przedstawiony w raporcie proces postępowania z odpadami w toku produkcji niewątpliwie odpowiada definicji gospodarowania odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach jak i temu pojęciu użytemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla obszaru R. uchwalonego przez Radę Gminy L. Taka działalność jest zgodnie z postanowieniami tego planu dopuszczalna jedynie dla terenu oznaczonego symbolem "K". Należy podkreślić, że z treści raportu nie wynika, aby w projektowanej instalacji przewidywano odpady, które uprzednio, zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, taki status utraciły. Co najwyżej można postawić stwierdzenie, że w wyniku poddania określonemu procesowi odpadów sprowadzonych część z nich przestanie być odpadami. Przed uzyskaniem produktu finalnego skarżąca kasacyjnie będzie musiała zagospodarować odpady sprowadzone z zewnątrz. Taki natomiast rodzaj działalności na terenach oznaczonych symbolami P i U nie został, jak wyżej wskazano, przewidziany. Nie ma znaczenia czy zagospodarowanie odpadów stanowi tylko jeden z etapów przewidzianego procesu produkcji prowadzącego do uzyskania produktu finalnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby umożliwić ominięcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a określającego dopuszczalny sposób wykorzystania danego terenu.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw , na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.