II SA/LU 491/23

II SA/Lu 491/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 5 ust.2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust.1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Lubelskiego Węgla "Bogdanka" spółki akcyjnej w Bogdance z dnia 11 maja 2023 r., znak: 051.MK.2.2023 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Lubelskiego Węgla "Bogdanka" spółki akcyjnej w Bogdance z dnia 14 kwietnia 2023 r., znak: 051.MK.2.2023; II. zasądza od Lubelskiego Węgla "Bogdanka" spółki akcyjnej w Bogdance na rzecz A. Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 3 kwietnia 2023 r. A. Z. zwrócił się do Spółki L. [...]" S.A. z siedzibą w B. o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
1) harmonogramu rzeczowo-finansowego dla zadania "Opracowanie projektów, wykonanie obiektów budowlanych, zakup, dostawa, montaż, rozruch urządzeń i instalacji do rozbudowy instalacji klimatyzacji centralnej dla schładzania wyrobisk dołowych z zastosowaniem zawiesiny lodowej w polu [...] w L. [...] [...] S.A.";
2) wskazania, czy wynagrodzenie za pracę w postaci modernizacji podajnika PES dla zasilania zawiesiną lodową (będące elementem zadania - opracowanie projektów, wykonania obiektów budowlanych, zakup, dostawa, montaż, rozruch urządzeń i instalacji do rozbudowy instalacji klimatyzacji centralnej dla schładzania wyrobisk dołowych z zastosowaniem zawiesiny lodowej w polu S. w L. [...] [...] S.A.) zostało ustalone przez Zamawiającego w kwocie jednolitej czy też wynagrodzenie było określone odrębnie dla poszczególnych czynności wchodzących w skład modernizacji;
3) w przypadku wskazania, że wynagrodzenie było określone odrębnie dla poszczególnych czynności wchodzących w skład modernizacji podajnika PES dla zasilania zawiesiną lodową, wskazanie, jakie wynagrodzenie netto przysługiwało za każdą wyodrębnioną czynność w ramach modernizacji;
4) wskazanie, jakie wynagrodzenie netto przysługiwało sumarycznie za prace w postaci modernizacji podajnika PES będącej przedmiotem zadania "Opracowanie projektów, wykonania obiektów budowlanych, zakup, dostawa, montaż, rozruch urządzeń i instalacji do rozbudowy instalacji klimatyzacji centralnej dla schładzania wyrobisk dołowych z zastosowaniem zawiesiny lodowej w polu [...] w L. [...] [...] S.A."
Decyzją z 14 kwietnia 2023 r., znak: 051.MK.2.2023 spółka odmówiła udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, argumentując, że nie podlegają one udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), ponieważ są objęte tajemnicą przedsiębiorcy.
Wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy.
Decyzją z z 11 maja 2023 r., znak: 051.MK.2.2023, spółka ponownie odmówiła udostępnienia wnioskowanych informacji i dokumentów, powołując się na fakt, że są one objęte tajemnicą przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Uzasadniając odmowę, spółka wskazała, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby interes przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p i doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy oraz jego kontrahentów, bowiem informacje te mają wartość negocjacyjną i gospodarczą, a także handlową i ekonomiczną.
Jak podniosła spółka, tajemnica podlega ochronie na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 ze zm.), gdy zostanie spełniona zarówno przesłanka formalna, jak i materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę, przy czym wola objęcia określonych danych klauzulą poufności nie musi być wyrażona w sposób sformalizowany, a ocena działań przedsiębiorcy w konkretnych sprawach nie może być oderwana od celu, któremu działania te mają służyć, tj. od zachowania poufności określonych informacji. Realizacja elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy powinna mieć zatem charakter proporcjonalny do okoliczności, a wymaganie w każdym przypadku przedkładania organowi dokumentu opatrzonego klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy byłoby niezasadne.
W dalszej kolejności spółka przytoczyła tezę wyroku Sądu Najwyższego z 6 czerwca 2003 r., zgodnie z którym "informacja staje się »tajemnicą«, kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań".
Spółka wyjaśniła, że w rozpoznawanej sprawie kontrahenci podjęli odpowiednie działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia informacji do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń. Strony zobowiązały się w treści umów cywilnoprawnych do zachowania poufności co do wszystkich informacji związanych z ich realizacją. Dodatkowo w umowach zostały zawarte klauzule o zachowaniu poufności.
Skarżąca podkreśliła, że wartość gospodarcza zastrzeżonych przez kontrahentów informacji wynika przede wszystkim z faktu posiadania danych, do których dostępu nie mają inni (w szczególności podmioty konkurujące na rynku). Konkurenci mogliby zwrócić się do spółki o udostępnienie przedmiotowych dokumentów w trybie informacji publicznej, zaś później informacje te mogłyby zostać wykorzystane podczas przygotowania oferty w analogicznych postępowaniach. Tym samym wartość gospodarcza związana jest w tym przypadku z możliwością wystąpienia szkody po stronie kontrahenta w przypadku udostępnienia danych szerszemu kręgowi osób. Możliwość uzyskania przez konkurentów informacji w zakresie wynagrodzenia wzmacnia bowiem pozycję konkurentów na rynku.
Skargę na decyzję z 11 maja 2023 r. wniósł A. Z., zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 3 u.d.i.p. poprzez ich błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy spółka L. [...] "[...]" S.A. była obowiązana do udostępnienia informacji publicznej w trybie tej ustawy,
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, na podstawie której spółka uznała, że informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym wpływają na ograniczenie prawa do informacji publicznej.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji z 14 kwietnia 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 145a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i zobowiązanie spółki do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 3 kwietnia 2023 r. w określonym przez Sąd terminie.
W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując i obszernie rozwijając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie z 14 kwietnia 2023 r., znak: 051.MK.2.2023 za decyzje administracyjne odmawiające udostępnienia informacji publicznej, mimo że nie zawierają one wszystkich elementów wymaganych treścią art. 107 § 1 k.p.a. Dla uznania aktu za decyzję administracyjną wystarczy bowiem zamieszczenie w nim elementów niezbędnych (konstytutywnych), do których zalicza się: rozstrzygnięcie (w tym wypadku odmowa udostępnienia informacji), podpis osoby reprezentującej organ (spółkę), wskazanie organu (spółki) oraz oznaczenie strony lub stron (A. Z.). Oba akty spółki zawierają wszystkie wyżej wymienione elementy konstytutywne decyzji administracyjnej.
Przechodząc do ich merytorycznej oceny, należy wskazać, że skarga jest zasadna.
Bezsporne jest, że spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), zaś żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e/ u.d.i.p.).
Oś sporu koncentruje się natomiast wokół odmowy udostępnienia przez spółkę żądanych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy.
Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej jednak w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być pomocniczo stosowane dla wykładni istotnego dla sprawy pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy". W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Informacja może być objęta tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 ze zm.), gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki; po pierwsze, stanowi informację o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inną posiadającą wartość gospodarczą (aspekt materialny); po drugie zaś, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności tej informacji (aspekt formalny). Ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności.
Dokonując pod tym kątem kontroli stanowiska spółki wyrażonego w zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że przesłanka tajemnicy przedsiębiorstwa, na którą powołuje się spółka, nie została w sposób przekonujący uzasadniona. Spółka nie wykazała w sposób dostateczny wystąpienia zarówno formalnej, jak i materialnej przesłanki objęcia żądanych przez skarżącego informacji tajemnicą przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa).
Odnosząc się do formalnego aspektu objęcia informacji tą tajemnicą, należy wyjaśnić, że argumentacja decyzji nie uzasadnia stwierdzenia, że spółka w istocie podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności żądanych informacji. Działania te powinny być bowiem poparte odpowiednimi dowodami, np. udostępnieniem polityki ochrony informacji poufnych czy polityki wewnętrznego obiegu dokumentów bądź też umowy o zachowaniu poufności.
Tymczasem spółka powołała się na treść umów cywilnoprawnych zawierających zobowiązania kontrahentów do zachowania poufności co do wszystkich informacji związanych z ich realizacją oraz na zawarte w tych umowach klauzule poufności, nie precyzując nawet, o jakie konkretnie umowy chodzi i nie dołączając kopii tych umów do materiału dowodowego sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spółka jedynie podniosła, że: "kontrahenci podjęli odpowiednie działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia informacji do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń. Strony zobowiązały się - w treści umów cywilnoprawnych - do zachowania poufności co do wszystkich informacji związanych z ich realizacją. Dodatkowo w umowach zostały zawarte klauzule o zachowaniu poufności umów".
Sąd stoi na stanowisku, że przedsiębiorca musi podjąć określone działania zmierzające do zachowania poufności danych, które chce objąć tajemnicą. Działania te powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie, chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przez niekontrolowanym wypływem danych. Działaniami mającymi na celu zachowanie informacji w tajemnicy powinny więc być nie tylko klauzule poufności w umowach z kontrahentami, lecz również regulacje wewnętrzne dotyczące pracowników oraz sposobu postępowania z dokumentami. Brak takich działań powoduje konieczność uznania, że nie spełniono przesłanki formalnej zachowania informacji w tajemnicy.
Kontrola sądowa odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, aby mogła zostać uznana za pełną, musi być w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.
Adresaci tych wniosków, w tym przedsiębiorcy, nie muszą się obawiać, że dokumenty źródłowe zostaną wnioskodawcy udostępnione w ramach prawa dostępu do akt sądowych. Ewentualne przedłożenie sądowi dokumentów źródłowych, niejako poza aktami administracyjnymi (dostępnymi dla każdej ze stron), nie oznacza, że dokumenty te zostaną udostępnione stronie skarżącej do wglądu w ramach prawa przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), nie zostaną one udostępnione zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. Działanie takie czyniłoby bowiem sądową kontrolę zbędną w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). W takich przypadkach organ (inny adresat wniosku o udostępnienie informacji) winien, przekazując dokumentację do sądu administracyjnego, zastrzec, że zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej (tak m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 193/13 oraz wyrok NSA z 12 czerwca 2013 r., I OSK 455/13).
Spółka nie wykazała również zaistnienia aspektu materialnego zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Argumentacja spółki w tym zakresie jest równie ogólnikowa, jak w przypadku aspektu formalnego. Spółka podniosła, że "wartość gospodarcza zastrzeżonych przez kontrahentów informacji wynika przede wszystkim z faktu posiadania danych, do których dostępu nie mają inni (w szczególności podmioty konkurujące na rynku). Należy wziąć pod uwagę okoliczność, iż konkurenci mogą zwrócić się do spółki o udostępnienie przedmiotowych dokumentów w trybie informacji publicznej, gdzie później informacje te mogą zostać wykorzystane podczas przygotowania oferty w analogicznych postępowaniach. Tym samym wartość gospodarcza związana jest w tym przypadku z możliwością wystąpienia szkody po stronie Kontrahenta w przypadku udostępnienia danych szerszemu kręgowi osób. Możliwość uzyskania przez konkurentów informacji w zakresie wynagrodzenia wzmacnia bowiem pozycję konkurentów na rynku".
Dojście do takiego przekonania wymaga każdorazowego odniesienia się do konkretnych informacji żądanych przez skarżącego, tak aby możliwe było dokonanie oceny, czy rzeczywiście w stosunku do każdej z tych informacji mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy. Tymczasem, co w sprawie istotne, żądanie skarżącego obejmuje udostępnienie kilku różnych informacji: harmonogramu rzeczowo-finansowego dla określonego we wniosku zadania oraz wskazanie, czy wynagrodzenie za pracę przy modernizacji podajnika PES zostało ustalone przez zamawiającego w kwocie jednolitej, czy było określone odrębnie dla poszczególnych czynności w ramach modernizacji, a także, w przypadku wskazania, że wynagrodzenie było określone odrębnie dla poszczególnych czynności, wskazanie, jakie wynagrodzenie netto przysługiwało za każdą wyodrębnioną czynność w ramach modernizacji oraz wskazanie, jakie wynagrodzenie netto przysługiwało sumarycznie za prace przy modernizacji.
Spółka nie wyjaśniła, jaki związek z podnoszonymi przez nią w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okolicznościami miałoby ujawnienie danych, w szczególności zawartych w punkcie pierwszym i drugim wniosku. Nie można utajnić informacji (odmówić dostępu do nich), w tym pochodzących od przedsiębiorcy, w sposób generalny, bez wskazania, której informacji utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Nie wystarczy zatem ogólnikowe wskazanie, że dane zawarte w bliżej nieokreślonych umowach cywilnoprawnych zawierają tajemnicę przedsiębiorcy z uwagi na ich wartość "negocjacyjną i gospodarczą, a także handlową i ekonomiczną".
Konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa musi znaleźć wyczerpujące i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu odmownej decyzji, wydanej z powołaniem się na tę tajemnicę. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów, kwalifikować informacji jako informacji przedsiębiorstwa. Muszą to być konkretne i poddające się weryfikacji motywy zawarte w uzasadnieniu takiej decyzji (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r., IV SAB/Wr 123/19).
Dopiero w odpowiedzi na skargę pełnomocnik spółki podjął próbę uzasadnienia stanowiska mocodawczyni. Trzeba mieć jednak na uwadze, że sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji, a odpowiedź na skargę nie może zastępować argumentacji prawnej, która powinna znaleźć się w decyzji. Może ona jedynie precyzować stanowisko zawarte w uzasadnieniu takiej decyzji, nie konwaliduje natomiast braków tego uzasadnienia. Tym niemniej również w odpowiedzi na skargę jej autor ponownie powołuje się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy wynikającą z treści bliżej nieokreślonej umowy cywilnej, której to argumentacji z przyczyn wyżej podniesionych nie sposób zaaprobować.
Braki dowodowe w postępowaniu wyjaśniającym organu i sformułowana w wydanych decyzjach generalna odmowa udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi co do niewykazania przez spółkę przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. są zasadne. Stanowi to podstawę do uchylenia obu decyzji spółki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 p.p.s.a.
Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez spółkę wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.
Wskazane wyżej braki w postępowaniu dowodowym oraz w argumentacji zaskarżonej decyzji nie dały podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zobowiązanie spółki do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 3 kwietnia 2023 r. w określonym przez Sąd terminie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania w kwocie 680 zł, obejmujących wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego (480 zł), Sąd wydał na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.