III OSK 1904/25

III OSK 1904/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 403/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-07-15
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 403/25 w sprawie ze skargi P.A. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz P.A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 403/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.A., zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpatrzenia wniosku P.A. z dnia 14 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego (pkt 3).
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
P.A., wnioskiem z 14 marca 2023 r. zwrócił się do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. Ekspertyz i opinii prawnych zamówionych lub sporządzonych przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji na potrzeby postępowania w sprawie przedłużenia koncesji dla stacji T. zakończonego wydaniem decyzji o udzielenie koncesji na kolejny okres o numerze 479/K/2021-T z dnia 24 września 2021 r.
2. Wskazanie czy ww. opinie były udostępniane innym organom administracji lub władzy państwowej (w tym sądom lub prokuraturze), a jeśli tak, to kiedy, na potrzeby jakiego postępowania i o jakiej sygnaturze akt lub znaku sprawy oraz komu zostały udostępnione.
Odpowiadając na wniosek, Prezes KRRiT w piśmie z 28 marca 2023 r. wskazał, że w zakresie pkt 1 wniosku żądana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej, z kolei w zakresie pkt 2 wniosku, jest to informacja publiczna, lecz żądane dokumenty znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VI SAB/Wa 201/21. Organ wyjaśnił przy tym, że nie można uznać, że cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu, czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ, stanowi informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu. Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu.
W takich okolicznościach wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 328/23, zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpoznania wniosku skarżącego z 14 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3).
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od powyższego orzeczenia, wyrokiem z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 651/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę.
Po otrzymaniu akt sprawy, Sąd I instancji zwrócił się do organu o nadesłanie akt w zakresie informacji żądanej w punkcie 1 wniosku.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ pismem z dnia 3 lipca 2025 r. wyjaśnił, że nie jest dysponentem oryginałów lub poświadczonych za zgodność oryginałem kopii dokumentów stanowiących przedmiot punktu 1 wniosku, stąd nie może zrealizować wezwania. Jednocześnie poinformował, że wskazane dokumenty znajdują się w aktach koncesyjnych właściwego podmiotu. Następnie organ pismem z dnia 10 lipca 2025 r. poinformował Sąd, że ekspertyzy i opinie prawne stanowią dokumenty wewnętrzne, nieznajdujące się w aktach postępowania prowadzonego z wniosku skarżącego z dnia 14 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna.
Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie ma wątpliwości, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p.").
W ocenie WSA w Warszawie, żądane we wniosku z dnia 14 marca 2023 r. informacje, stanowią informację publiczną. Żądanie z punktu 1 wniosku dotyczyło udostępnienia informacji publicznej w zakresie ekspertyz i opinii prawnych zamówionych lub sporządzonych przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji na potrzeby postępowania w sprawie przedłużenia koncesji dla stacji T. zakończonego wydaniem decyzji z dnia 24 września 2021 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, zaś w punkcie 2 wniosku żądano udzielenia informacji, czy ww. opinie były udostępniane innym organom administracji lub władzy państwowej (w tym sądom lub prokuraturze), a jeśli tak, to kiedy, na potrzeby jakiego postępowania i o jakiej sygnaturze akt lub znaku sprawy oraz komu zostały udostępnione.
Sąd nie podzielił tym samym twierdzenia organu, że żądana w punkcie 1 wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej, ponieważ w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu; korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. W orzecznictwie NSA podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej. Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne. Zatem dokumenty służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej.
WSA w Warszawie wskazał, że nie miał możliwości zapoznania się z żądaną w punkcie 1 wniosku informacją (nie została ona nadesłana przez organ do Sądu) stąd też oceny charakteru informacji żądanej w punkcie 1 wniosku Sąd dokonał w oparciu o wszystkie przedstawione w toku postępowania przez organ i skarżącego informacje oraz poglądy prezentowane w judykaturze i doktrynie.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że żądanie dotyczyło udostępnienia "ekspertyz i opinii prawnych" uzyskanych przez KRRiT na potrzeby konkretnego postępowania o udzielenie koncesji. Wskazanie we wniosku, że chodzi o przedłużenie koncesji dla "stacji T." w sytuacji, gdy postępowanie dotyczyło "stacji T." w sytuacji powołania we wniosku numeru decyzji i daty, nie stanowi o niejasności żądania. Sąd podkreślił, że wnioskodawca nie żądał analizy wykonanej przez KRRiT "przy pomocy opinii prawnych", ale opinii prawnych i ekspertyz sporządzonych na potrzeby konkretnego postępowania organu. Tym samym nie można uznać, że żądane dokumenty stanowiły informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki). Nie sposób też przyjąć, że żądane ekspertyzy i opinie prawne, o których mowa w punkcie 1 wniosku – sporządzone na potrzeby postępowania o wydanie koncesji na kolejny okres zakończonego decyzją organu – nie przesądzały o kierunkach działania organu w sytuacji, gdy organ sam wskazuje w odpowiedzi na skargę, że rzeczone opinie prawne (ekspertyzy) były przesłane do WSA w Warszawie w związku ze skargą na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21, a zatem stanowiły akta administracyjne w sprawie, której dotyczył zarzut bezczynności. W tych okolicznościach faktycznych, za bezsporne Sąd przyjął, że żądane opinie prawne (ekspertyzy) znajdowały się w aktach postępowania regulacyjnego o udzielenie koncesji na kolejny okres. Potwierdzeniem już tylko powyższego jest także informacja zawarta w piśmie z dnia 3 lipca 2025 r., że "wskazane dokumenty znajdują się w aktach koncesyjnych właściwego podmiotu". Nie sposób więc przyjąć, że mamy do czynienia z zapiskami, dokumentami roboczymi, dokumentami wewnętrznymi, które nie przesądzają o kierunkach działania organu. Wprost przeciwnie, zamieszczenie ich w aktach postępowania o udzielenie koncesji wskazuje, że posłużyły do podejmowanych przez organ decyzji. Z pewnością nie mamy do czynienia z aktywnością organu o charakterze technicznym czy wewnętrznej korespondencji w ramach komórek organu (organ powyższego nie wykazał w toku postępowania sądowego). W tych okolicznościach nie jest zrozumiałe twierdzenie organu zawarte w piśmie z dnia 28 marca 2023 r., że "analiza przy pomocy opinii prawnych służy jedynie Przewodniczącemu i Członkom Rady dla celów utarcia poglądów wewnętrznie". Nie może być mowy o wewnętrznych dyskusjach opartych o wnioskowane opinie prawne w sytuacji, gdy opinie prawne stanowią akta sprawy o udzielenie koncesji. Niezrozumiałe jest twierdzenie o wewnętrznym charakterze żądanych opinii prawnych – z powoływaniem się na to, że posiedzenia odbywają się niejawnie – w sytuacji, gdy stanowiły one akta organu w sprawie o udzielenie koncesji i jak sam organ wskazywał – w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie przesłane były do WSA w Warszawie do sprawy o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21.
Pojęcie "dokument wewnętrzny" stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Mogą one służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty takie mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem oficjalnego stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej.
Tymczasem w okolicznościach faktycznych sprawy, w sytuacji, gdy organ włączył żądane opinie prawne (ekspertyzy) opracowane na potrzeby postępowania o udzielenie koncesji, do akt sprawy postępowania regulacyjnego stały się one dokumentami (materiałami), które organ brał pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, a zatem kształtowały one stanowisko organu. Przyjąć należy, że żądane opinie prawne (ekspertyzy) – w sytuacji włączenia ich do akt postępowania o udzielenie koncesji – odnoszą się do działalności organu, są z nią wprost związane. W przeciwnym razie nie byłoby podstaw do umieszczania ich w aktach postępowania w sprawie udzielenia koncesji. To zaś, że stanowią one część akt postępowania w sprawie udzielenia koncesji organ wprost stwierdził, wskazując, że stanowiły akta sprawy przesłanej WSA w Warszawie do sprawy o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21.
W sprawie nie mamy do czynienia z "nieoficjalnym utrwaleniem dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań". Organ bowiem sam zdecydował, poprzez zamieszczenie żądanych dokumentów w aktach postępowania, że opinie prawne żądane w punkcie 1 wniosku, stanowią element jego działalności skutkujący podjęciem konkretnego działania.
Z tego względu brak jest możliwości przyjęcia, że żądane w punkcie 1 wniosku opinie prawne (ekspertyzy) sporządzone na potrzeby postępowania w sprawie przedłużenia koncesji zakończonego wskazaną we wniosku decyzją, nie stanowią informacji publicznej Jednocześnie w sytuacji, gdy wnioskodawca nie jest stroną danego postępowania prowadzonego przez KRRiT, zastosowanie w zakresie udostępnienia określonego dokumentu stanowiącego informację publiczną znajduje u.d.i.p.
W żądaniu z punktu 1 wniosku nie chodzi o jakiekolwiek posiadane przez organ opinie prawne, ale opinie prawne (ekspertyzy) zamówione przez organ na potrzeby postępowania w sprawie przedłużenia koncesji, zakończonego wskazaną we wniosku decyzją. W ocenie Sądu, należało przyjąć, że żądana w punkcie 1 wniosku informacja stanowi informację publiczną. Organ pozostawał zatem w bezczynności.
Dokonując oceny charakteru informacji żądanej w punkcie 2 wniosku Sąd I instancji przypomniał, że wnioskodawca żądał w tym punkcie udzielenia informacji, czy ww. opinie były udostępniane innym organom administracji lub władzy państwowej (w tym sądom lub prokuraturze), a jeśli tak, to kiedy, na potrzeby jakiego postępowania i o jakiej sygnaturze akt lub znaku sprawy oraz komu zostały udostępnione.
Bez wątpienia informacja o ewentualnym udostępnieniu rzeczonych opinii prawnych innym organom władzy publicznej stanowi informację o działaniach podejmowanych przez KRRiT i jest informacją publiczną, czego organ nie kwestionował.
W ocenie Sądu I instancji, organ nie udzielił wnioskodawcy w ustawowym terminie żądanej informacji publicznej. Wskazanie bowiem, że "dokumenty znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VI SAB/Wa 201/21" nie stanowi udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie. Wnioskodawca nie pytał o to, gdzie aktualnie – na dzień wnioskowania – znajdują się opinie prawne zamówione na potrzeby postępowania w sprawie przedłużenia koncesji zakończonego wskazaną we wniosku decyzją, ale o to, czy KRRiT udostępniała i kiedy, na potrzeby jakich postępowań (sygn., znak sprawy) te opinie innym organom władzy publicznej. Udzielona zatem wnioskodawcy odpowiedź nie stanowi odpowiedzi na zadane pytanie.
WSA w Warszawie zgodził się ze skarżącym, że z pisma z dnia 28 marca 2023 r. nie wynika, czy organ udostępnił wnioskowane opinie jedynie WSA w Warszawie na potrzeby postępowania o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21, czy też udostępniał wnioskowane dokumenty innym organom władzy państwowej. Odpowiedź organu jest niejednoznaczna. Jeśli w ocenie organu przekazanie akt regulacyjnych Sądowi w sprawie prowadzonej pod sygn. akt VI SAB/Wa 201/21 stanowiło przeszkodę w udzieleniu pełnej odpowiedzi należało to wprost stwierdzić. Nadto, organ mógł zwrócić się do Sądu o wypożyczenie akt postępowania regulacyjnego o udzielenie koncesji na kolejny okres, jak też miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy w Sądzie i udzielenia pełnej informacji wnioskodawcy w ustawowym terminie. Organ nie poinformował przy tym wnioskodawcy, że żądanej informacji – na dzień udzielania odpowiedzi – nie posiada.
Z informatycznego systemu orzekania o sprawach w WSA w Warszawie wynika, że akta postępowania administracyjnego w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 201/21 zwrócone zostały organowi w dniu 23 maja 2023 r. Okoliczność pozostawania akt administracyjnych w Sądzie przed ich odesłaniem organowi nie stanowiła jednakże przeszkody do udzielenia w dniu 28 marca 2023 r. odpowiedzi, która wprost stwierdzałaby, że organ żądanej informacji na dzień udzielania odpowiedzi nie posiada (jeśli organ takiej informacji wówczas nie posiadał). Organ nie wyjaśnił wnioskodawcy, że nie ma ewentualnej możliwości dokonania ustalenia w zakresie udzielenia odpowiedzi na punkt 2 wniosku na podstawie np. systemu informatycznego funkcjonującego w organie.
Sąd I instancji podkreślił, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, jak też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy nieadekwatnej do treści żądania, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co narusza regulację prawną zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Bez wątpienia odpowiedź udzielona wnioskodawcy w zakresie żądania zawartego w punkcie 2 wniosku nie była odpowiedzią jednoznaczną.
W sytuacji, gdy żądanie z punktu 1 i 2 wniosku, dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Rozpatrując skargę na bezczynność organu w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku na dzień wniesienia skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania. Organ nie udostępnił bowiem, zgodnie z u.d.i.p., żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, jeśli w ocenie organu zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączające to udostępnienie. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 marca 2023 r. (punktu 1 i 2 wniosku) w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
W dniu 20 sierpnia 2025 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (adwokackiego) wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 151 i art. 133 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie zamiast oddalenia skargi, a w konsekwencji bezzasadne zobowiązanie Przewodniczącego KRRiT do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy informacja objęta pkt. 1 wniosku nie posiada waloru informacji publicznej, zaś informacja publiczna wnioskowana w pkt. 2 została udostępniona w piśmie z dnia 28 marca 2023 r., co uzasadniało przyjęcie, iż organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku;
2. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych jest informacją publiczną, jak również poprzez błędne przyjęcie, że informacją publiczną będzie dokumentacja posiadana przez organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu w sytuacji, gdy prawidłowo wyłożone normy prawne wskazują, że nawet w kontekście ustawowego (szerokiego) pojęcia informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które jako takie i nie będące skierowane do podmiotów zewnętrznych mogą służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego, dotycząc zarówno sfery zamierzeń co do możliwości podjętych działań w danej sprawie, a nawet w kontekście wszelkiego rodzaju opinii, ekspertyz czy analiz wytworzonych przez pracowników organu czy podmioty zewnętrzne na jego zlecenie mogą dotyczyć sfery faktów, jednakże będąc pozbawionym waloru oficjalności, mogą służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, mogą określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, a co najważniejsze mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, co nadal jednak oznacza, że ekspertyzy zewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców stanowiące pewien proces/etap przydatny do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie, stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.;
3. art. 6 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż organ nie udzielił informacji na zasadach i w trybie wskazanej ustawy, pozostając tym samym w zwłoce i poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu za informację publiczną ekspertyz i opinii prawnych zamówionych lub sporządzonych na potrzeby postępowania koncesyjnego dotyczącego stacji T., tj. uznanie ich za dokumenty urzędowe podczas gdy, dokumenty te miały na celu jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez Krajową Radę, do podjęcia decyzji w formie uchwały, a tym samym jako pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności, dokumenty porządkowo-organizacyjne, służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, a nade wszystko nie będąc wiążącymi co do sposobu załatwienia sprawy i nie będąc w związku z tym wyrazem stanowiska skarżącego kasacyjnie, są wewnętrznymi dokumentami organu niestanowiącymi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlegającymi udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., zaś błędnego zastosowania nie zmienia ewentualne przesłanie takich opinii (ekspertyz) razem z aktami koncesyjnymi do innego postępowania administracyjnego, bowiem nie stanowi to o umieszczeniu tych dokumentów w aktach sprawy, a jedynie o przedstawieniu chronologicznie przebiegu postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na nadawanie programu telewizyjnego stacji T.;
4. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w związku z nieudostępnieniem jednoznacznej informacji publicznej, w sytuacji, gdy żądane w pkt. 2 wniosku informacje zostały udzielone skarżącemu pismem z dnia 28 marca 2023 r. w granicach wiedzy organu, a zatem były pełne i jednoznaczne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut obrazy przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 151 i art. 133 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Ich zastosowanie uzależnione jest od stwierdzenia przez sąd, że w rozpoznawanej przez niego sprawie doszło bądź nie do takiego naruszenia przepisów, które daje podstawę do zastosowania przepisu, na podstawie którego skargę oddala bądź ją uwzględnia i stwierdza bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 149 oraz art. 151 P.p.s.a. powinien być każdorazowo powiązany z zarzutem naruszenia przepisów warunkujących konieczność zastosowania art. 149 bądź art. 151 P.p.s.a. jak miało to miejsce w przypadku zarzutu oznaczonego nr 1 w skardze kasacyjnej. Tym samym w związku z brakiem odniesienia analizowanego zarzutu do naruszenia innych przepisów prawa zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § pkt 3 i § 2 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Tym bardziej nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 133 P.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 P.p.s.a. może zatem stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny - co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie - przeprowadził kontrolę działania organu, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19). Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższy zarzut za chybiony.
Zarzuty 2 i 3 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP sprowadzają się zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że żądane dokumenty w postaci ekspertyz i opinii prawnych zamówionych lub sporządzonych przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji na potrzeby postępowania w sprawie przedłużenia koncesji dla stacji T. zakończonego wydaniem decyzji z dnia 24 września 2021 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, stanowią informację publiczną, podczas gdy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w istocie stanowią one dokument wewnętrzy albowiem są pozbawiane waloru oficjalności, służą bowiem wymianie informacji między pracownikami organu i jako takie stanowią w istocie materiał roboczy, służący jedynie do podjęcia decyzji przez organ – są nieuprawnione.
Rozpoznając ten zarzut należy odwołać się do aksjologii statuowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawodawca uznał zatem, że obywatele powinni być wyposażeni w narzędzia prawne uprawniające do jak najszerszego dostępu do danych wytwarzanych przez organy władzy państwowej. Wskazuje na to również szeroka definicja informacji publicznej określona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wedle którego "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Celem takiego rozwiązania jest więc pełna realizacja politycznego prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie - urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w państwie prawnym, tak aby obywatele jako podmiot a nie przedmiot władzy, mogli na podstawie niezmanipulowanych danych, wyrabiać sobie opinię o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, w tym sposobie i intencjach podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Oznacza to, że po pierwsze, w zakresie udostępniania informacji publicznej powinno stosować się zasadę in dubio pro libertate, a więc tak aby w przypadku wątpliwości co do charakteru informacji, należy w jej ocenie dokonać wykładni zapewniającej maksymalną możliwą realizację konstytucyjnie gwarantowanego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2129/13). Po drugie, wszystkie wyjątki w zakresie udostępnienia informacji, w tym także te dotyczące uznania określonych danych za dokument wewnętrzny, należy wykładać w sposób wąski, bowiem priorytetem powinno być ujawnienie danych (por. A. Piskorz-Ryń, J. Wyporska-Frankiewicz [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. M. Sakowska-Baryła, LEX/el. 2025, oraz wyrok NSA z dnia z dnia 27 stycznia 2021 r sygn. akt I OSK 2130/11).
Rację ma skarżący kasacyjnie, że w orzecznictwie, przytoczonym również w zaskarżonym wyroku, przyjęto, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, służący wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21). W orzecznictwie podkreśla się także, że osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących w dalszych etapach realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18).
Należy jednak podkreślić, że w sprawie ekspertyzy i opinie prawne zamówione lub sporządzone przez KRRiT na potrzeby postępowania o przedłużenie koncesji dla stacji T. zakończonego wydaniem decyzji z dnia 24 września 2021 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, nie mają charakteru dokumentu wewnętrznego. Zdaniem NSA, żądane w pkt 1 wniosku z dnia 14 marca 2023 r. informacje zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, na jego zlecenie, za publiczne pieniądze, a przede wszystkim w ramach postępowania statuowanego w rozdziale 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1722) i rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. Nr 5, poz. 41 ze zm.). Oczywistym jest zatem, że są elementem dokumentacji postępowania koncesyjnego, którego ocena prawidłowości, w tym na ile organ wziął pod uwagę stanowisko wyrażone w tego rodzaju opiniach, czy były one sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje i na ile odpowiadały one stanowi faktycznemu sprawy - może być przedmiotem oceny przez społeczeństwo w ramach prawa dostępu do informacji publicznej. Tego rodzaju ekspertyzy zatem zostały wytworzone w ramach konkretnego postępowania, dotyczą określonego stanu faktycznego ustalonego w sprawie, a więc zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawierają informację o sprawach publicznych.
Należy również podkreślić, że za taką kwalifikacją żądanych w pkt 1 wniosku z dnia 14 marca 2023 r. informacji przemawia wymóg efektywności społecznej kontroli, której powinny być poddane informacje służące bezpośrednio zrealizowaniu powierzonych organowi władzy publicznej, jakim jest KRRiT zadań.
Nie zasługiwał również na uznanie 4 zarzut kasacyjnej dotyczący pkt 2 wniosku. W tym bowiem zakresie należy uznać, że słusznie WSA w Warszawie uznał, iż odpowiedź organu z dnia 28 marca 2023 r. (k. 13-15 akt administracyjnych sprawy) jest niejednoznaczna. W istocie ogranicza się ona do wskazania, że dokumenty znajdują się WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SAB/Dwa 201/21 (k. 13 akt administracyjnych), podczas gdy pytanie nie dotyczyło tego, gdzie znajdują się dokumenty, lecz wnioskodawcę interesowało po pierwsze, czy opinie w sprawie zakończonej wydaniem przez KRRiT decyzji z dnia 24 września 2021 r. były udostępniane innym organom administracji państwowej, a po drugie, kiedy i na potrzeby jakich postępowań. Można zatem uznać, że udzielona odpowiedź jest nie na temat.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.