III OSK 1903/21

III OSK 1903/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Oświata
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 256/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 994
art. 91 ust 1 i 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 256/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...]na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 256/19, oddalił skargę Gminy [...]na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]lutego 2019 r. znak: [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zarządzeniem nr [...]z dnia 27 grudnia 2018 r. Wójt Gminy [...]na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018, poz.994 ze zm.) w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe (Dz. U z 2018, poz. 996 ze zm. dalej jako prawo oświatowe), po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty odwołał z dniem 27 grudnia 2018 r., bez wypowiedzenia, w trakcie roku szkolnego, K.S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...].
W uzasadnieniu podnosił, że zarządzeniem nr [...]Wójta Gminy [...]z dnia 23 listopada 2018 r. uchylono zarządzenie nr [...]Wójta Gminy [...]z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w [...]z zajmowanego stanowiska. Uchylone zarządzenie dotyczyło D.Ż., zaś przyczyną uchylenia była jego niezgodność z prawem.
Skutkiem powyższego D.Ż. zajmuje obecnie stanowisko dyrektora wskazanej placówki, bowiem zarządzeniem nr [...]z dnia 17 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy [...]powierzył jej to stanowisko do dnia 31 sierpnia 2020 r.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2018, poz. 996 ze zm.) aby odwołać dyrektora placówki w trybie wskazanym w tym przepisie konieczne było zajście ,,przypadku szczególnie uzasadnionego".
Zdaniem Wójta, niedopuszczalna jest sytuacja zajmowania wskazanego stanowiska przez dwie osoby, dlatego też konieczne było odwołanie K.S., której powierzono to stanowisko po D.Ż. Powyższe wynika również z konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 lutego 2019 r., Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm. dalej u.s.g.) stwierdził nieważność zarządzenia nr [...]Wójta Gminy [...]z dnia 27 grudnia 2018 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...]z zajmowanego stanowiska.
Zdaniem organu nadzoru, badane zarządzenie narusza w sposób istotny porządek prawny. Z uzasadnienia do przedmiotowego zarządzenia wynika, iż skoro zarządzeniem nr [...]Wójta Gminy [...]z dnia 23 listopada 2018 r. uchylono zarządzenie nr [...]poprzedniego Wójta Gminy [...]z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...]z zajmowanego stanowiska, to skutkiem powyższego, poprzednia dyrektor D.Ż. jest obecnie dyrektorem szkoły. Jako uzasadnienie prawne odwołania dyrektora szkoły organ wskazał art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo oświatowe, twierdząc, iż jest to przypadek szczególnie uzasadniony, albowiem zachodzi obiektywna, niezawiniona okoliczność braku możliwości dalszego zajmowania stanowiska przez obecnie odwołaną dyrektor K.S..
Przedmiotowe zarządzenie, według Wójta Gminy, jest zatem następstwem wydanego zarządzenia nr [...], które to Wojewoda Mazowiecki zakwestionował i stwierdził jego nieważność w dniu 31 grudnia 2018 r. (rozstrzygniecie nadzorcze znak: [...]). W rozstrzygnięciu tym Wojewoda uznał, odmiennie niż organ, że zarządzenie nr [...]nie spowodowało automatycznie powrotu poprzedniej dyrektor do pracy, a to ze względu na istnienie w obrocie prawnym zarządzeń odnoszących się do obsady stanowiska dyrektora w drodze konkursu. Ponadto z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, że akt odwołania dyrektora jest aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora szkoły stanowi bowiem jednocześnie: akt o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy i działanie organu administracyjnego podjęte w sferze administracji publicznej. Rozstrzygniecie nadzorcze wojewody czy orzeczenie sądu administracyjnego, które dotyczą odwołania z kierowniczego stanowiska w szkole, nie przenoszą się na stosunek pracowniczy. Wyrok sądu administracyjnego w sferze administracji publicznej nie możne rozstrzygać o istnieniu stosunku zatrudnienia na kierowniczym stanowisku w szkolnictwie - wyrok SN z dnia 12 lutego 2O15 r., I PK 155/14, wyrok NSA z dnia 1.07.2015 r., I OSK 978/15. Ponadto sąd administracyjny bada tylko zgodność z prawem zarządzenia o odwołaniu dyrektora. Zatem sąd administracyjny nie decyduje o stosunkach pracowniczych, a tylko sąd pracy w ramach powództwa o przywrócenie do pracy, może przywrócić na stanowisko - wyrok WSA w Gdańsku z 6 listopada 2014 r., sygn. akt lll SA/Gd 685/14. Organ wskazał, że w takich przypadkach sądy pracy, nawet jeżeli uznają, że rozwiązanie stosunku pracy z dyrektorem szkoły było wadliwe, przyznają takiemu dyrektorowi jedynie odszkodowanie, a nie przywracają go do pracy.
Wojewoda zauważył również, że ze skargi poprzedniej dyrektor na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 12 czerwca 2018 r. o odwołaniu z zajmowanego stanowiska toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym - w sprawie Vlll SA/Wa 564/18 i nie zapadło żadne orzeczenie. Również dlatego Wójt nie powinien podejmować działań i ferować opinii o niezgodności z prawem aktu, gdy sprawa jest badana przez sąd administracyjny. W ocenie organu nadzoru, uchylenie przedmiotowego zarządzenia z dnia 12 czerwca 2018 r. przez Wójta Gminy nie spowodowało zaistnienia jakichkolwiek skutków prawnych i jest w gruncie rzeczy bezprzedmiotowe. Zarządzenie narusza w sposób oczywisty wyrażone w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego, a w szczególności zasadę bezpieczeństwa prawnego i niedziałania prawa wstecz. Z wiedzy organu nadzoru nie wynika by zapadło jakiekolwiek rozstrzygniecie z zakresu stosunku pracy byłego dyrektora szkoły, a jak wyżej wskazano jedynie orzeczenie sądu cywilnego mogłoby przywrócić byłego dyrektora do pracy.
Ponadto organ nadzoru wskazał, że wszczynając postępowanie nadzorcze w stosunku do zarządzenia nr [...]Wojewoda, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, wstrzymał wykonanie zarządzenia nr [...]Wójta Gminy [...]. Zatem Wójt winien wstrzymać się z jakimkolwiek działaniami do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie organu nadzoru, w takim stanie prawnym, Wójt Gminy nie był uprawniony do wydania zarządzenia nr [...]jako konsekwencji zarządzenia nr [...]ze względu na wstrzymanie jego wykonania. Zatem uznanie, iż poprzednia dyrektor ponownie stała się dyrektorem szkoły, jest pozbawione podstaw prawnych.
Odwołanie dyrektor szkoły, K.S., wybranej na podstawie ogłoszonego konkursu, której powierzono stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w [...]zarządzeniem nr [...]Wójta Gminy [...]z dnia 16 lipca 2018 r. nie powinno być wydane, a ponadto nie zostało uzasadnione w sposób odpowiadający dyspozycji przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo oświatowe ,, przez co rażąco narusza porządek prawny ‘’.
Organ nadzoru zwrócił uwagę, że odwołanie wybranej w konkursie dyrektor szkoły i jednoczesne powierzenie kierowania szkoły dyrektor odwołanej w miesiącu czerwcu 2018 r. spowodowało daleko idące skutki prawne oraz niepewność w zakresie zarządzania szkołą. Sytuacja ta wywołuje wątpliwości co do legalności działania osoby wykonującej obowiązki dyrektora, a co za tym idzie, legalności wytwarzanych w szkole dokumentów, a także innych decyzji, w tym personalnych, podejmowanych przez osobę dopuszczoną do zarządzania szkołą. Okoliczności te przenoszą się wprost na podstawowe zadanie szkoły – prowadzenie procesu dydaktycznego.
Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Wojewody uznać należało, że zarządzenie nr [...]Wójta Gminy [...]z dnia 27 grudnia 2018 r. narusza prawo w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zarządzenia.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 lutego 2019 r. wniosła Gmina [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, należy przyznać rację organowi nadzoru, iż wydane w dniu 27 grudnia 2018 r. zarządzenie Wójta Gminy [...]odwołujące z funkcji dyrektora Zespołu – Szkolno – Przedszkolnego K.S. w sposób istotny naruszyło prawo i zaistniały podstawy do stwierdzenia jego nieważności.
W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu, iż organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie mimo upływu terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Według powołanego przepisu termin ten rozpoczyna swój bieg z chwilą przedłożenia zarządzenia organowi nadzoru. Biorąc pod uwagę, iż zarządzenie wpłynęło do organu w dniu 18 stycznia 2019 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 14 lutego 2019 r. to nie można uznać, iż doszło do uchybienia 30 dniowego terminu. Należy zgodzić się z organem nadzoru, iż termin 30 dniowy biegnie od dnia doręczenia zarządzenia organowi nadzoru, nawet, jeżeli organ nie dotrzymał siedmiodniowego terminu na jego przedłożenie organowi nadzoru.
Następnie Sąd I instancji zauważył, iż w związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego przez D.Ż. na zarządzenie Wójta Gminy w [...]nr [...] z dnia 12 czerwca 2018 r., kwestia legalności tego zarządzenia nie została prawomocnie rozstrzygnięta. W tej sytuacji zarządzenie Wójta Gminy [...]z dnia 23 listopada 2018 r. o uchyleniu zarządzenia nr [...]nie odniosło skutku prawnego i nie przywróciło D.Ż. na stanowisko dyrektora placówki.
Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Stwierdzenie nieważności ma charakter aktu deklaratoryjnego, który działa z mocą wsteczną. Akt stwierdzający nieważność innego aktu uchyla wszelkie skutki prawne. W świetle przepisu art. 93 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak więc uchylenie uchwały lub zarządzenia kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejściu w życie tego kolejnego aktu. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały lub zarządzenia możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru może uchwałę lub zarządzenia pozbawić skutków prawnych ex tunc.
Tak więc procedura oceny legalności zarządzenia nr [...]nie została zakończona. W dniu 13 marca 2019 r. WSA w Warszawie wyrokiem w sprawie VIII SA/Wa 564/18 oddalił skargę D.Ż. (wyrok nieprawomocny). Uchylenie zarządzenia nr [...]z dnia 12 czerwca 2018 r. przez organ kolejnym zarządzeniem nr [...], nie mogło odnieść skutku prawnego i pozostawało w sprzeczności z procedurą wynikającą z art. 91 i art. 93 u.s.g., co stanowiło istotne uchybienie prawa i faktycznie wprowadzało sytuację niejasności prawnej co do osoby pełniącej funkcję dyrektora szkoły.
W związku z powyższym Sąd nie podzielił stanowiska Wójta Gminy [...], iż zaistniała sytuacja, gdzie na stanowisku dyrektora placówki były dwie osoby – D.Ż.w związku z uchyleniem zarządzenia o jej odwołaniu i legalnie powołana na to stanowisko K.S..
W ocenie Sądu, błędna jest wykładnia przepisu art. 66 ust.2 dokonana przez organ gminy, iż do niezawinionych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu jest sytuacja gdy poprzednik dyrektor został odwołany i ten akt został wyeliminowany z obrotu prawnego. Z okolicznościami obiektywnymi uzasadniającymi odwołanie w trybie natychmiastowym mamy do czynienia wtedy gdy występuje brak możliwości zajmowania stanowiska dyrektora i wykonywania powierzonych obowiązków. Do takich należy zaliczyć całkowitą lub częściową likwidację szkoły lub placówki, a tym samym likwidację samego stanowiska dyrektora, ewentualnie przedłużająca się nieobecność, spowodowana długotrwałą chorobą. Do takich okoliczności nie można zaś zaliczyć ewentualnej wadliwości aktów organu samorządu w zakresie odwołania poprzednika. Legalnie powołany dyrektor nie może być ,,ofiarą‘’ wadliwych zarządzeń organów gminy.
W niniejszej sprawie, K.S. została powołana na stanowisko dyrektora placówki. Nie zaszła żadna z sytuacji przewidzianych w art. 66 ust. 2 ustawy prawo oświatowe, w tym okoliczność która obiektywnie nie pozwalała jej na pełnienie powierzonych jej obowiązków. Nie można zgodzić się ze skarżącą, iż doszło do naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. ponieważ w sytuacji gdy został naruszony przepis art. 66 ust.2 ustawy prawo oświatowe i stanowiło to istotne naruszenie prawa, to zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych – art. 107 § 3 k.p.a., to Sąd zauważył, że postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 u.s.g. w postępowaniu nadzorczym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Wskazane w zarzutach skargi przepisy znajdują zastosowanie jedynie odpowiednio. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi zarządzenia organu gminy, a nie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze wydawania zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 roku, II GSK 654/17, LEX nr 2323177). Z tego też powodu podniesione zarzuty w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych (art. 107 § 3 k.p.a.) nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. wskazuje jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie orzeczenia nadzorczego zawiera ustalenia faktyczne i prawne oraz wskazuje dlaczego doszło do istotnego naruszenia prawa i wskazuje na przepis prawa materialnego, który został naruszony.
W tych okolicznościach, Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...], zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez oddalenie skargi i uznanie, że zarządzenie nr [...]Wójta Gminy [...]jest sprzeczne z prawem, w sytuacji gdy Sąd winien uwzględnić skargę i uznać, że Wójt zasadnie wydał wymienione zarządzenie, wyjaśnił podstawy swojej decyzji uzasadniając ją zaistniałą sytuacją i niemożnością utrzymywania zaistniałego stanu faktycznego - funkcjonowania dwóch osób pełniących stanowisko dyrektora, który to stan wymagał podjęcia określonych kroków prawnych, co powoduje, że jego czynność nie stanowi naruszenia prawa.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325 z późn.zm.) dalej: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki dające podstawę do unieważnienia zaskarżonego wyroku. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, która w swej podstawie powołuje się na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl natomiast art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Treść art. 147 §1 P.p.s.a. wskazuje jednoznacznie, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia przez Sąd skargi na uchwałę lub akt. Wymieniony przepis nie dotyczy zatem aktu nadzoru, lecz uchwały lub aktu, podczas gdy przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie była ocena legalności aktu nadzoru Wojewody Mazowieckiego. Ponadto przepisu art. 147 §1 P.p.s.a. nie można naruszyć poprzez oddalenie skargi, skoro reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi.
W myśl art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. To właśnie ten przepis winien stanowić wzorzec kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie został on jednak powołany jako podstawa wniesionej skargi kasacyjnej, podobnie jak art. 151 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji niezasadne oddalenie skargi winien był także w podstawie skargi kasacyjnej zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a., w powiązaniu z innymi przepisami, których naruszenie przez Sąd doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Przepisem takim nie jest powołany w skardze kasacyjnej art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, który określa uprawnienie organu nadzoru i jako taki nie jest adresowany do Sądu.
Jak wynika z powyższego skarga kasacyjna złożona przez Gminę [...]została skonstruowana nieprawidłowo. Określone w niej przepisy nie znajdują zastosowania w sprawie i nie uzasadniają zarzutu bezpodstawnego oddalenia skargi Gminy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został ugruntowany pogląd, zgodnie z którym wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, natomiast nie jest dopuszczalne, aby sąd ten dokonywał konkretyzowania, uzupełniania bądź korygowania wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem, należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Ze względu na ograniczenia wynikające z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyjść poza sformułowane w niej podstawy kasacyjne i we własnym zakresie konkretyzować jej zarzuty, uściślać je, bądź w inny sposób korygować ( por. wyrok NSA I OSK 2256/20 z dnia 18 stycznia 2021 LEX nr 3179132, wyrok NSA I FSK 316/18 z dnia 23 marca 2021 LEX nr 3179132 ) .
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 lutego 2019r. stwierdzające nieważność zarządzenia nr. [...]Wójta Gminy [...]w sprawie odwołania K.S. ze stanowiska dyrektora zespołu Szkolno – Przedszkolnego w [...]narusza prawo. Taka ocena byłaby uzasadniona w przypadku, gdyby organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia Wójta, pomimo iż podjęte zostało z zachowaniem warunków formalnych oraz przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt. 2 Prawa oświatowego, który to przepis stanowił prawną podstawę do odwołania K.S. ze stanowiska dyrektora.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Mazowiecki i Sąd I instancji dokonali poprawnej wykładni przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego w zakresie rozumienia pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych", dla których ustawodawca przewidział odwołanie nauczyciela ze stanowiska w czasie roku szkolonego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia stanowi instytucję wyjątkową. Oznacza to, że musi wystąpić zdarzenie nadzwyczajne, destabilizujące funkcjonowanie szkoły i mwywołujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora od kierowania szkołą, ponieważ dalsze sprawowanie przez niego tej funkcji godziłoby w interes publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał stanowisko zaprezentowane w skarżonym wyroku, że okoliczności wymienione w zarządzeniu Wójta, o ile wskazują na uchylenie zarządzenia Nr. 46. 2018 z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie odwołania D.Ż., są niewystarczające do zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania nowego dyrektora placówki oświatowej ze stanowiska, o którym stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Szczególne bowiem przypadki, o jakich mowa w omawianym przepisie, to nie takie, które jedynie w przekonaniu organu mieszczą się w tym pojęciu, tylko takie, które obiektywnie uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie szkoły, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Chodzi zatem o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie.
Należy podkreślić, że wyrokiem z dnia 13 marca 2019r. syg. VIII SA/Wa 564/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.Ż. na zarządzenie Wójta Gminy [...]z dnia 12 czerwca 2018r. o odwołaniu jej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w [...], uznając że było ono uzasadnione. W tej sytuacji uchylenie w dniu 23 listopada 2018 r. zarządzenia Nr. 46. 2018 z dnia 12 czerwca 2018 r., przy uwzględnieniu, iż w obrocie prawnym pozostawały zarządzenia poprzedzające powołanie nowego dyrektora w osobie K.S., należy ocenić jako co najmniej przedwczesne i nieuzasadnione, co wynika z powołanego wyroku WSA w Warszawie. Ocena ta nie pozostaje bez wpływu na kwestię dotyczącą odwołania K.S., której dotyczy rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.
W sprawie istotne jest i to, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 grudnia 2018r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność zarządzenia Wójta nr. [...]z dnia 23 listopada 2018r. w sprawie uchylenia zarządzenia Wójta nr. [...]dotyczącego odwołania D.Ż..
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okoliczności powoływane przez Wójta Gminy, a mające uzasadniać zarządzenie o odwołaniu K.S., którego dotyczyło skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, nie uprawniały Wójta do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 66 ust. 1 pkt. 2 Prawa oświatowego. W konsekwencji powyższego jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.