III OSK 1902/24

III OSK 1902/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2274/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-07
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1311
§5 ust. 11
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla  środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód  opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych
Dz.U. 2021 poz 624
art. 289
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2274/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 lipca 2023 r. nr DI-420/1703/2021/jc w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Warszawie), sygn. akt IV SA/Wa 2274/23 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 26 lipca 2023 r. nr DI-420/1703/2021/jc w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną do WSA w Warszawie decyzją z 26 lipca 2023 r. nr DI-420/1703/2021/jc GIOŚ, po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") z 5 listopada 2021 r., znak: PDI.7061.63.202l.BF, ustalającej na podstawie art. 280 pkt 2 lit. b) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (w dacie wydania decyzji GIOŚ t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2625, dalej: p.w.), opłatę podwyższoną za wprowadzenie w 2018 r. oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki W. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, uchylił decyzję WIOŚ w całości i ustalił opłatę podwyższoną na nowo.
W piśmie z 31 sierpnia 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Sądu I instancji skargę na decyzję odwoławczą GIOŚ.
W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z 4 października 2023 r. GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że spór pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii, czy próbki ścieków bytowych, stanowiących podstawę do ustalenia, czy w 2018 r. skarżąca dotrzymała warunków pozwolenia, czy też je przekroczyła, mają pochodzić z rocznego okresu, obejmującego 2018 r., którego bieg rozpoczął się z dniem, odpowiadającym dniowi w którym decyzja Starosty z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna (tj. w kontekście 2018 r. - okres pomiędzy marcem 2018 r., a lutym 2019 r.), czy też z rocznego okresu, którego bieg rozpoczął się z dniem, odpowiadającym dniowi, w którym ostateczna stała się decyzja Starosty z dnia 26 września 2017 r., zmieniająca pozwolenie z 2013 r. (tj. w kontekście 2018 r. - okres pomiędzy październikiem 2018 r., a wrześniem 2019 r.).
Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej z tytułu przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego właściwe jest rozporządzenie, które obowiązywało w czasie wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, a w przypadku wydania decyzji zmieniającej istotne warunki pozwolenia w dacie wydania tej decyzji.
Według Sądu I instancji, w niniejszej sprawie decyzja Starosty, zmieniająca pozwolenie wodnoprawne została wydana w 2017 r. w oparciu o rozporządzenie z 2014 r., dlatego oceny spełniania warunków przez ścieki należy dokonać właśnie w oparciu o te przepisy wykonawcze. Obowiązywanie generalnej zasady niedziałania prawa wstecz oznacza, że skutki zdarzeń prawnych należy oceniać na podstawie ustawy, która obowiązywała w czasie, gdy zdarzenie już zaszło. Nowa ustawa nie powinna zmieniać ocen skutków prawnych zdarzeń, które powstały pod rządami dawnego prawa (zasada tempus regit actum).
W ocenie Sądu I instancji, zmiana pozwolenia wodnoprawnego dokonana decyzją z 26 września 2017 r. była istotną zmianą dotychczasowych warunków pozwolenia wodnoprawnego polegającą m.in. na dodaniu nowych wskaźników zanieczyszczeń, które ma monitorować Spółka, tj. azotu ogólnego i fosforu ogólnego oraz na zmianie brzmienia pkt III ppkt 9 pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. i zobowiązaniu Spółki do wykonywania badań jakości ścieków komunalnych zgodnie z rozporządzeniem z 2014 r. W tak ustalonych okolicznościach brak jest podstawy, aby oceniać warunki pozwolenia wg okresów oceny sprzed zmiany pozwolenia - dodano nowe wskaźniki wymagające monitorowania, co miało wpływ na obowiązki Spółki związane z nadzorowaniem jakości ścieków oraz na obowiązki organu Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z koniecznością oceny, czy ścieki spełniają wymagania wg nowo ustalonych warunków.
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:
1. § 5 ust. 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. poz. 1311) w zw. z art. 289 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm., dalej: p.w. lub Prawo wodne) - przez jego niezastosowanie, mimo, że niniejszy akt prawny jest aktem obowiązującym, zaś przywołana norma prawna wyraźnie wskazuje, że roczny okres poboru próbek liczony jest od dnia, w którym decyzja w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego lub udzielenia pozwolenia zintegrowanego stała się ostateczna, nie zaś decyzja zmieniająca to pozwolenie i to po pierwsze wydana z urzędu przez organ, a po drugie mająca charakter jedynie deklaratoryjny, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, iż doszło do przekroczenia wartości granicznych azotu ogólnego, albowiem organ przyjął inny, nieprawidłowy okres do obliczeń wartości wskaźnika;
2. § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 2017 r. w sprawie ustalania opłat podwyższonych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2501) - przyjmując założenie, że doszło do przekroczenia parametrów, z czym Spółka się nie zgadza, albowiem okres poboru próbek został nieprawidłowo ustalony;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:
art. 7a § 1 k.p.a. przez nierespektowanie zasady, iż jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, mimo że w przedmiotowej sprawie ewidentnie istniały wątpliwości co do treści normy prawnej, tym bardziej skoro sam organ - Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska - zwrócił się do organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego o wyjaśnienie kwestii prawnych;
art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wybiórczy i pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku: faktu, że skarżąca nie przekroczyła w 2018 r. ilości substancji, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2017 roku w sprawie ustalania opłat podwyższonych za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2501), które mógł odprowadzić do wód w oparciu o udzielone mu pozwolenie wodnoprawne; brak uwzględnienia przy ustalaniu podstaw do wymierzenia odwołującej opłat podwyższonych, że w sytuacji gdyby pomiary, dokonane zostałyby zgodnie z terminem wydania pierwotnej decyzji Starosty w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia - nie doszłoby do przekroczenia wskazanego w decyzji WIOŚ i GIOŚ; dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego i uznanie, że rok kalendarzowy w zakresie dokonania pomiarów przez skarżącej obejmuje okres od października 2018 r. do września 2019 r., podczas gdy powinien on obejmować okres od marca 2018 r. do lutego 2019 r.
Mając na uwadze powyższe zarzuty: 1) wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie skargi, uchylenie decyzji organów środowiskowych oraz umorzenie postępowania w sprawie albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; 2) wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Przepis art. 176 p.p.s.a. określa wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało.
Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego.
W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.
W skardze kasacyjnej podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powiązano z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Przypomnieć należy, że "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". (art. 174 pkt 1) p.p.s.a.); "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.).
Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, ma również obowiązek wykazać istotny wpływ wskazanego uchybienia na wynik sprawy. Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się w sposób merytoryczny do podnoszonych wyżej w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, konieczne było wskazanie okoliczności faktycznych świadczących o tym, że doszło do naruszenia tych przepisów. Dodatkowo muszą to być okoliczności pozwalające na wyciągnięcie wniosku, że gdyby nie doszło do podnoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa procesowego to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny niż wynik sprawy określony rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji. Jeżeli w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty oparte na twierdzeniu, że w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została zaskarżona decyzja, doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, to dla skuteczności tych zarzutów konieczne jest wykazanie w oparciu o konkretne okoliczności faktyczne sprawy, że uchybienia te spowodowały przyjęcie za podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji stanu faktycznego, który różni się w sposób istotny od rzeczywistego stanu faktycznego, który wystąpił w sprawie.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały powiązane w skardze kasacyjnej z konkretnymi okolicznościami rozpoznanej tej sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano w jaki sposób miało dojść do naruszenia tych przepisów, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano okoliczności, na podstawie których można byłoby wnioskować, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 26 lipca 2023 r. nr DI-420/1703/2021/jc w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej, jest różny od rzeczywistego stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie. Brak powiązania omówionych powyżej zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej z okolicznościami niniejszej sprawy powoduje, że nie został wykazany istotny wpływ podnoszonych w ramach tych zarzutów naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy. Oznacza to, że nie został spełniony wymóg wynikający z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej nie zostało skutecznie podważone stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej z tytułu przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego właściwe jest rozporządzenie, które obowiązywało w czasie wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, a w przypadku wydania decyzji zmieniającej istotne warunki pozwolenia w dacie wydania tej decyzji. W niniejszej sprawie decyzja Starosty, zmieniająca pozwolenie wodnoprawne została wydana w 2017 r. w oparciu o rozporządzenie z 2014 r., dlatego oceny spełniania warunków przez ścieki należy dokonać właśnie w oparciu o te przepisy wykonawcze. Obowiązywanie generalnej zasady niedziałania prawa wstecz oznacza, że skutki zdarzeń prawnych należy oceniać na podstawie ustawy, która obowiązywała w czasie, gdy zdarzenie już zaszło. Nowa ustawa nie powinna zmieniać ocen skutków prawnych zdarzeń, które powstały pod rządami dawnego prawa (zasada tempus regit actum).
Nowe przepisy, co do zasady, nie zmieniają ocen skutków prawnych zdarzeń, które powstały pod rządami dawnego prawa (zasada tempus regit actum). Respektując zakaz retroakcji, zdarzenia prawne i stosunki prawne powstałe pod rządem dawnego prawa należy oceniać według tego prawa, a nie prawa nowego, które będzie miało zastosowanie do zdarzeń prawnych i ich skutków powstałych po dacie jego wejścia w życie.
Zmiana pozwolenia wodnoprawnego dokonana decyzją z 26 września 2017 r. była istotną zmianą dotychczasowych warunków pozwolenia wodnoprawnego polegającą m.in. na dodaniu nowych wskaźników zanieczyszczeń, które ma monitorować Spółka, tj. azotu ogólnego i fosforu ogólnego oraz na zmianie brzmienia pkt III ppkt 9 pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. i zobowiązaniu Spółki do wykonywania badań jakości ścieków komunalnych zgodnie z rozporządzeniem z 2014 r. W tak ustalonych okolicznościach brak jest podstawy, aby oceniać warunki pozwolenia według okresów oceny sprzed zmiany pozwolenia - dodano nowe wskaźniki wymagające monitorowania, co miało wpływ na obowiązki Spółki związane z nadzorowaniem jakości ścieków oraz na obowiązki organu Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z koniecznością oceny, czy ścieki spełniają wymagania według nowo ustalonych warunków.
Podkreślić należy w okolicznościach tej sprawy, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego dokonana w decyzji Starosty O. z 27 września 2017 r., znak OS.IV.6341.1.1.2017 nastąpiła po wykonaniu przez ten organ w dniu 23 sierpnia 2017 r. przeglądu przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków istniejącym wlotem do rzeki W. w km 31+324 w miejscowości R., gmina R., powiat o., województwo w. W rezultacie przeglądu przeanalizowano wyniki badań oczyszczonych ścieków komunalnych odprowadzanych do rzeki W. w km 31+324 oraz wyniki badań jakości wód rzeki W. przed i za wylotem z oczyszczalni. Starosta w uzasadnieniu decyzji z 27 września 2017 r. stwierdził, że wyniki badań ścieków oczyszczonych odprowadzanych z oczyszczalni spełniają wymogi określone przepisami prawa w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym. "Jednakże aktualnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18.11.2014 r. w sprawie warunków, jaki należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1800) określa najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń dla ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi z oczyszczalni ścieków w aglomeracji dla oczyszczalni ścieków R. dla [...] w aglomeracji od 10.000 do 14.999 RLM".
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. poz. 1800) dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. Urz. WE L 135 z 30.05.1991, str. 40, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 26), dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) (Dz. Urz. WE L 334 z 17.12.2010, str. 17, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. U. UE. L. z 1991 r. Nr 135, str. 40 z późn. zm.), niniejsza dyrektywa dotyczy zbierania, oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych oraz oczyszczania i odprowadzania ścieków z niektórych sektorów przemysłu. Celem niniejszej dyrektywy jest ochrona środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania wspomnianych wyżej ścieków. W myśl art. 5 ust. 2 dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, Państwa Członkowskie zapewniają, że ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania, przed odprowadzeniem do obszarów wrażliwych, poddawane są bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu niż określone w art. 4 najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r., w odniesieniu do wszystkich zrzutów z aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 10.000.
W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie odprowadzane ścieki nie spełniały warunków średniej rocznej wartości azotu ogólnego przekraczającej najwyższe dopuszczalne wartości wskaźnika zanieczyszczeń. Wartości azotu ogólnego w średnich rocznych próbkach przekraczały najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń.
W niniejszej sprawie okresy oceny zostały określone prawidłowo. Zmiana pozwolenia wodnoprawnego dokonana decyzją z 26 września 2017 r. była istotną zmianą dotychczasowych warunków pozwolenia wodnoprawnego. GIOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji z 26 lipca 2023 r. znak DI-420/1703/2021/jc na marginesie zwrócił uwagę, że w okresie od 27 lipca 2021 r. do 11 sierpnia 2021 r. w Spółce została przeprowadzona kontrola udokumentowana protokołem kontroli nr PIL 179/2021, podczas której dokonano oceny spełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego w okresach od 13 października 2018 r. do 12 października 2019 r. oraz od 13 października 2019 r. do 12 października 2020 r., a w dniu 11 sierpnia 2021 r. strona podpisała protokół bez zastrzeżeń, zatem zgodziła się z tym, jak liczone są okresy obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.
W orzecznictwie TS wyrażono pogląd, według którego "1. Artykuł 4 dyrektywy 91/271 dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, zmienionej rozporządzeniem nr 1137/2008, wymaga od państw członkowskich zapewnienia, by w terminach wskazanych w tym artykule dane aglomeracje poddawały odpowiedniemu oczyszczaniu ścieki komunalne, które odprowadzane są do systemów zbierania, w które aglomeracje są wyposażone zgodnie z art. 3 tej dyrektywy, i aby zrzuty te odpowiadały wymaganiom sekcji B załącznika I do tej dyrektywy. Obowiązek ten nie oznacza, że pobory próbek przewidziane w sekcji D załącznika I do wspomnianej dyrektywy muszą się rozciągać się na cały rok, aby można było ważnie stwierdzić zgodność danych oczyszczalni z wymaganiami sekcji B załącznika I do tej dyrektywy. W tym względzie, jeżeli państwo członkowskie jest w stanie przedstawić próbkę odpowiadającą przepisom przewidzianym w sekcji B załącznika I do dyrektywy 91/271, należy uznać, że zobowiązania wynikające z art. 4 tej dyrektywy są wypełnione. Ponadto dla realizacji celu ochrony środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania ścieków, tak jak sformułowano go w art. 1 dyrektywy 91/271, zobowiązanie zawarte we wspomnianym art. 4, zgodnie z którym ścieki komunalnych należy poddać oczyszczaniu spełniającemu odpowiednie wymagania sekcji B załącznika I, wsparte jest obowiązkiem monitorowania zrzutów z oczyszczalni, przewidzianym w art. 15 ust. 1 tiret pierwsze tej dyrektywy, który odsyła bezpośrednio do sekcji D załącznika I do niej". (por. pkt 39, 40, 45) (wyrok TS z 28.01.2016 r., C-398/14, KOMISJA EUROPEJSKA v. REPUBLIKA PORTUGALSKA, ZOTSiS 2016, nr 1, poz. I-61).
Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest ponadto sprzeczne z zasadą "zanieczyszczający płaci". W prawie polskim podstawa prawna zasady "zanieczyszczający płaci" znajduje się w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm., dalej: p.o.ś.). Zgodnie z treścią tego przepisu: "1. Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. 2. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu". Stosowanymi przez administrację publiczną instrumentami działania przy realizacji zasady "zanieczyszczający płaci" są normy i opłaty. Za pomocą systemu normatywów (standardów) na sprawcę zanieczyszczenia może zostać nałożony obowiązek przestrzegania określonych wymagań ochronnych (w niniejszej sprawie jest to wykonywania badań jakości ścieków komunalnych zgodnie z rozporządzeniem z 2014 r.). Mogą one również być wykorzystywane jako podstawa przy ustalaniu opłaty podwyższonej. Niewątpliwym mankamentem norm, jako instrumentu działań podejmowanych przez administrację publiczną dla uniknięcia zanieczyszczenia środowiska, jest ich stały poziom. Istnieje zagrożenie polegające na tym, że sprawcy mogą nie być zainteresowani zmniejszeniem poziomu zanieczyszczeń poniżej norm ustalonych. Opłaty jako instrument prawa ochrony środowiska w ochronie wód mają dwa podstawowe cele: "1) wykazanie opłacalności ochrony wód na podstawie oszacowania strat, które gospodarka narodowa ponosi wskutek braku należytej ochrony, 2) wybór najbardziej efektywnych metod gospodarowania zasobami wodnymi" (zob. A. Symonowicz, System opłat w zakresie ochrony wód [w:] Ekonomiczne aspekty ochrony środowiska, red. A. Ginsbert-Gebert, Warszawa 1976, s. 61). Aktualnie w prawie ochrony środowiska opłaty spełniają dwie funkcje – bodźcową i redystrybucyjną. Zgodnie z funkcją bodźcową mają one zachęcać sprawcę do podejmowania takich środków zaradczych, które zredukują powodowane przez niego zanieczyszczenie przy wykorzystaniu najtańszych metod działania. Bodźcowe oddziaływanie opłat podwyższonych wykorzystywane jest także przez stosowanie ich jako sankcji z tytułu niewykonywania lub nieprawidłowego wykonywania obowiązków związanych z ochroną środowiska, obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych (w niniejszej sprawie w zmienionym pozwoleniu wodnoprawnym). Kontrola przestrzegania takich wymagań, stwierdzająca ich naruszenie, staje się podstawą nałożenia sankcji z tego tytułu w postaci opłaty podwyższonej.
Funkcja redystrybucyjna ma skłaniać sprawcę do ponoszenia kosztów, które przypadają na niego w ramach wspólnie podejmowanych działań na rzecz ochrony środowiska. Stosowanie opłat podwyższonych w ochronie wód wywodzi się z założenia, że w działalności ochronnej muszą być uwzględniane także ekonomiczne aspekty korzystania ze środowiska, wprowadzania w nim zmian, dokonywania degradacji, podejmowania działań ochronnych oraz restytucyjnych.
Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że w dniu 26 września 2017 r. Starosta wydał decyzję, znak: OS.IV.6341.1.1.2017, w której z urzędu zmienił swoją dotychczasową decyzję, m.in. uzupełnił wskaźniki zanieczyszczeń, które ma monitorować Spółka, o azot ogólny i fosfor ogólny oraz zmienił brzmienie pkt III ppkt 9 pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. i zobowiązał stronę do wykonywania badań jakości ścieków komunalnych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz.1800, dalej: rozporządzenie z 2014 r.). Decyzja Starosty, zmieniająca pozwolenie wodnoprawne została wydana w 2017 r. na podstawie rozporządzenia z 2014 r., dlatego oceny spełniania warunków przez ścieki należy dokonać właśnie w oparciu o te przepisy wykonawcze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie powinno ulegać wątpliwości, że wydanie przez Starostę O. w 2017 r. decyzji zmieniającej nie miało najmniejszego wpływu na zakres obowiązków Spółki związany z koniecznością badania określonych parametrów oczyszczonych ścieków komunalnych. Tym samym wydanie decyzji zmieniającej nie mogło mieć wpływu na zmianę daty początkowej rocznego okresu poboru próbek, a co za tym idzie - ustalania wartości parametrów z pozwolenia wodnoprawnego.
To bowiem średnioroczne wartości poszczególnych parametrów z okresu danego roku pozwalają na ustalenie, czy doszło do przekroczeń. Wydanie przez Starostę O. decyzji zmieniającej w 2017 r., w której zawarto wskaźniki wynikające i tak z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (wówczas rozporządzenia 2014), które Spółka musiała przestrzegać m.in. poprzez monitorowanie poziomu azotu ogólnego, nie konstytuowało po stronie Spółki żadnych nowych obowiązków. Można co najwyżej przedmiotowe zmiany rozpatrywać w charakterze zmian deklaratoryjnych. Według skarżącej kasacyjnie, nie jest jednak właściwe, by kwalifikować zmiany dokonane przez organ we wskazanym powyżej zakresie, jako zmiany konstytutywne, na podstawie których Spółka ma ustalać nowy roczny okres poboru próbek.
Odnosząc się do tego stanowiska skarżącej kasacyjnej wskazać należy, że w niniejszej sprawie okresy oceny zostały określone prawidłowo, bowiem zmiana pozwolenia wodnoprawnego dokonana decyzją z 26 września 2017 r. była istotną zmianą dotychczasowych warunków pozwolenia wodnoprawnego polegającą m.in. na dodaniu nowych wskaźników zanieczyszczeń, które ma monitorować Spółka, tj. azotu ogólnego i fosforu ogólnego oraz na zmianie brzmienia pkt 111 ppkt 9 pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. i zobowiązaniu Spółki do wykonywania badań jakości ścieków komunalnych zgodnie z rozporządzeniem z 2014 r.
W tak ustalonych okolicznościach brak jest podstawy, aby oceniać warunki pozwolenia według okresów oceny sprzed zmiany pozwolenia. Zmiana pozwolenia wodnoprawnego spowodowała, że w treści zmienionego pozwolenia wodnoprawnego dodano nowe wskaźniki wymagające monitorowania, co miało wpływ na obowiązki Spółki związane z nadzorowaniem jakości ścieków oraz na obowiązki organu Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z koniecznością oceny, czy ścieki spełniają wymagania według nowo ustalonych warunków.
Pozwolenie na wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki W. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty O. z 25 stycznia 2013 r., znak: OS.IV.6341.39.2012, zmienione decyzją tego organu z 26 września 2017 r., znak: OS.IV.6341.1.1.2017 było pozwoleniem obowiązującym i uprawniającym do legalnego korzystania z usług wodnych w 2017 r. Pozwolenie wodnoprawne jest administracyjnoprawną formą zasady reglamentacji korzystania z wód. Z tego powodu musi uwzględniać aktualne na datę jego zmiany podstawy prawne korzystania z wód.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7a § 1, k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że konstrukcja zarzutu z pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej, w którym skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., uniemożliwia poddanie go kontroli instancyjnej, zaś jego uzasadnienie w żaden sposób nie wykazuje, jaki ewentualny wpływ na wydane rozstrzygnięcie Sądu I instancji miałoby podniesione uchybienie. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony. Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, że sam organ - Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska - zwrócił się do organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego o wyjaśnienie kwestii prawnych.
Ma rację Sąd I instancji, że zwrócenie się przez WIOŚ do organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego o wyjaśnienie kwestii związanych z datą, którą należy przyjąć do oceny okresów spełniania warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z 2017 r., mające czysto informacyjny charakter, nie oznacza w żadnym wypadku, iż organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały oceny prawnej na zasadzie związania stanowiskiem Starosty. Ocena ta została zatem dokonana przez organy w pełni niezależnie. W/w wymiana korespondencji pomiędzy WIOŚ, a Starostą nie jest również podstawą do przyjęcia, że w niniejszej sprawie wystąpiły wątpliwości co do treści normy prawnej, wymagające zastosowania art.7a § 1 k.p.a.
Dlatego również z tego powodu omawiany zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. okazał się w niniejszej sprawie nieskuteczny.
Z tego powodu, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.