III OSK 1902/22

III OSK 1902/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2824/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-28
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2824/21 w sprawie ze skargi A.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 7 maja 2021 r. nr 1989 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A.A. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 2824/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 7 maja 2021 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Komendant Powiatowy Policji w X. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Y. w sprawie zwolnienia ze służby w Policji skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2020 roku, poz. 360 ze zm., dalej jako: u.o.P.), tj. z uwagi na ważny interes służby. Jako podstawę wszczęcia postępowania wskazano zdarzenie drogowe, które miało miejsce w dniu 18 września 2020 r. Podano, że w tym dniu ok. godz. 21:21 dyżurny KPP w X. otrzymał zgłoszenie z Centrum Powiadamiania Ratunkowego, z którego wynikało, że kierujący pojazdem marki Z. o nr rej. [...], "nie trzyma się toru ruchu" i prawdopodobnie jest pod wpływem alkoholu. Dyżurny KPP w X. skierował do obsługi zdarzenia patrol z Komisariatu Policji w A., a następnie ustalił, że kierowca pojazdu marki Z. znajduje się w miejscowości B. na posesji nr [...] oraz że właścicielem przedmiotowego pojazdu jest skarżący - funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w X. Policjanci po przybyciu do wskazanej miejscowości nie mogli zlokalizować wskazanej posesji. Dyżurny ponownie skontaktował się zatem ze zgłaszającym zdarzenie, który stwierdził, że się pomylił i podał zły adres oraz że skarżący znajduje się w miejscowości C. Policjanci, po przybyciu do miejscowości C., na terenie posesji nr [...] zauważyli przedmiotowy pojazd, jak też ustalili, że na miejscu kierowcy siedzi żona skarżącego, natomiast miejsce pasażera zajmuje skarżący, z którego ust wyczuwalna była woń alkoholu. Skarżący został przebadany czterokrotnie na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu i uzyskano wyniki: pierwszy pomiar o godzinie 22:49 z wynikiem 0,69 mg/l, drugi pomiar o godzinie 22:52 z wynikiem 0,66 mg/l, trzeci pomiar o godzinie 23:21 z wynikiem 0,67 mg/l, czwarty pomiar o godzinie - 23:52 z wynikiem 0,67 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu. Podano, że zabezpieczono zapis z monitoringu na stacji paliw, z którego wynika, że 18 września 2020 r. o godzinie 21:10:01 przedmiotowy pojazd wjechał na stację, zaś o godzinie 21:13:18 od strony kierowcy wysiadł z pojazdu mężczyzna, którego na podstawie nagrania zidentyfikowano jako skarżącego. Kierujący wrócił do pojazdu z budynku stacji paliw o godzinie 21:15:05, a następnie opuścił teren stacji paliw i skierował się w stronę miejscowości D. Wskazano, że 1 października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w X. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu, zaś 23 września 2020 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w X. wydał postanowienie w wszczęciu śledztwa w sprawie prowadzenia w ruchu lądowym samochodu osobowego przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w X. A.A., znajdującego się w stanie nietrzeźwości zachodzącym przy zawartości 0,63 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu. Następnie 7 stycznia 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Y. wydał postanowienie o przedstawieniu skarżącemu zarzutu popełnienia czynu z art. 178a § 1 k.k.
W dniu 10 listopada 2020 r. do KWP w Y. wpłynęła uchwała Zarządu Wojewódzkiego [...] woj. Y. z 9 listopada 2020 r., negatywnie opiniująca zwolnienie skarżącego ze służby w Policji.
Rozkazem personalnym KWP w Y. z 19 stycznia 2021 r. zwolniono skarżącego ze służby w Policji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, zaś policjant powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji i w konsekwencji unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji. Wskazano, że bez względu na wynik prowadzonego postępowania karnego, już teraz negatywny wydźwięk sprawy podważa interes służby i godzi w dobre imię formacji i dlatego decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji jest w pełni uzasadniona. Pozostawienie w służbie funkcjonariusza, który swoim postępowaniem nie przestrzega prawa jest nie do pogodzenia z koniecznością zachowania zaufania społeczeństwa do Policji jako formacji stojącej na straży praworządności. Organ wskazał, że podejmując decyzję w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby wziął pod uwagę ważny interes społeczny przemawiający za zachowaniem nienagannego wizerunku Policji w oczach obywateli, zaś w tym wypadku interes służby należy rozumieć, jako tożsamy z interesem społecznym, przejawiającym się w konieczności niezwłocznego przeciwdziałania negatywnym skutkom obniżenia zaufania społecznego do Policji i policjantów. Jego zdaniem skarżący nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu policjanta, który winien cieszyć się publicznym zaufaniem i wymaga nieskazitelnej postawy, również moralnej.
Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżonym rozkazem personalnym Komendant Główny Policji uchylił rozkaz KWP w Y. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, przy jednoczesnym ustaleniu nowej daty zwolnienia ze służby na dzień 31 maja 2021 r., zaś w pozostałej części utrzymał rozkaz personalny w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że realizacja zadań Policji wymaga, aby funkcjonariuszami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii, zaś jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Wskazano, że funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego. Ustawodawca wprawdzie reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu Państwa i zaufania obywateli do jego organów. Zatem samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Policjant, któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego traci przymiot "nieskazitelności charakteru", a także autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania, zaś pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby, gdyż wpływa demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa. Zachowanie funkcjonariusza Policji, które prowadzi do przedstawienia mu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. nie tylko dyskredytuje skarżącego jako osobę o nieposzlakowanej opinii, ale też naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podniesiono, że skarżący, jako policjant, był zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa, a tymczasem sam jest podejrzany o popełnienie przestępstwa umyślnego, systematycznie zwalczanego w szeregach formacji i zdecydowanie negatywnie odbieranego wśród społeczeństwa. W związku z tym przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro Policji. Wskazano ponadto, że nie zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania, gdyż postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od toczącego się w sprawie postępowania karnego oraz postępowania dyscyplinarnego, zaś rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. nie jest uzależnione od skazania zwalnianego policjanta prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej.
W skardze do WSA skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. oraz u.o.P. i wniósł o uchylenie w całości skarżonego rozkazu personalnego KGP oraz rozkazu personalnego KWP w Y. z 19 stycznia 2021 r. i umorzenie postępowania lub uchylenie rozkazu personalnego KGP i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w przedmiocie zwolnienia ze służby organ podejmuje decyzję uznaniową, stąd też zakres kontroli Sądu jest ograniczony. Wskazano, że bezspornie 7 stycznia 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Y. wydał postanowienie o przedstawieniu skarżącemu zarzutu o popełnienie czynu z art. 178a § 1 k.k., który jest przestępstwem umyślnym, ściganym z oskarżenia publicznego. W ocenie WSA postawa skarżącego nie licuje z wizerunkiem Policjanta, sprzeniewierza się wartościom określonym w rocie ślubowania i zasługuje na napiętnowanie w formacji powołanej do sprawowania bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego. WSA podzielił stanowisko organów, że opisane w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu zdarzenia odbierają skarżącemu rękojmię niezbędną do wykonywania obowiązków funkcjonariusza Policji, ponieważ trudno sobie wyobrazić, aby osoba nierespektująca norm prawnych i etycznych mogła skutecznie pilnować przestrzegania przepisów prawa. Sprawne działanie Policji opiera się na zaufaniu społecznym, podbudowanym szczególnymi wymogami, jakim musi sprostać każdy funkcjonariusz Policji, a jakim są w szczególności: niekaralność, nieposzlakowana opinia, zdyscyplinowanie, praworządność, gotowość do przestrzegania ustanowionych standardów etycznych oraz dbałość o honor, godność i dobre imię Policji. Policja, jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, która dysponuje bardzo dolegliwymi dla obywatela środkami realizacji władztwa państwowego. Jej szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga od funkcjonariuszy szczególnej dyscypliny, a także bezwzględnego przestrzegania prawa oraz innych norm i zasad obowiązujących w życiu społecznym. Przeciwdziałanie odmiennym zachowaniom ma stanowić fundament budowania zaufania do Policji w opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele przyznanych tej formacji prerogatyw łączy się z ingerowaniem w sferę wolności i praw obywatelskich. Funkcjonariusze, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Zatem podejrzenia wobec funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, narażają dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść ważnego interesu służby. W ocenie WSA interes społeczny, wyrażający się w dobrym imieniu Policji jako formacji, ma przewagę nad interesem prywatnym skarżącego w dalszym pozostawaniu w służbie. W związku z tym podniesiono, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego zwalniając skarżącego ze służby w Policji, a także zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnił swoje stanowisko. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ dysponował nie tylko faktem przedstawienia zarzutów, ale również materiałem dowodowym uprawdopodobniającym naganne zachowanie funkcjonariusza. Przy czym w dacie wydania obu rozkazów personalnych skarżący był nadal podejrzany o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Podano, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od toczącego się w sprawie postępowania karnego oraz postępowania dyscyplinarnego. Także instytucje i zasady postępowania karnego oraz postępowania dyscyplinarnego nie mogą być przenoszone do postępowania administracyjnego, gdyż rządzi się ono własnymi zasadami i regułami wynikającymi z odpowiednich przepisów u.o.P. i k.p.a. O ile zatem wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej, czy też dyscyplinarnej winny być rozstrzygane na korzyść podejrzanego (obwinionego), o tyle te same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji ze względu na jej ważny interes. W ocenie WSA materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym wskazuje, że pomimo niezakończenia prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego oraz postępowania dyscyplinarnego, uzasadnione było rozwiązanie stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby. Nie zaistniała w związku z tym przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazano, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w k.p.a., zaś wydanie rozkazu personalnego poprzedzone było wystąpieniem o opinię do organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Przy czym stanowisko organizacji związkowej ma wyłącznie charakter konsultacyjny, a w związku z tym negatywne stanowisko strony związkowej nie może stanowić argumentu przemawiającego za pozostawieniem skarżącego w służbie w Policji.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł A.A., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. poprzez jego błędną wykładnię, która przejawiła się przyjęciem przez Sąd I instancji, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z 7 maja 2021 r. słusznie utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Y. z 19 stycznia 2021 r. w części dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby w Policji uznając, że przemawia za tym ważny interes służby, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy doszło do przekroczenia przez organ I, jak i II instancji granic orzekania w ramach uznania administracyjnego oraz organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przesłanki "ważnego interesu służby", o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P., co w konsekwencji przejawiło się zwolnieniem ze służby w Policji skarżącego jedynie na podstawie podejrzenia, że mógł dopuścić się zachowania karalnego, w sytuacji gdy zgromadzony na ten czas materiał dowodowy zarówno w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym przez Komendanta Powiatowego Policji w X., jak i w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową Y. nie potwierdzał tego, co finalnie znalazło wyraz w postanowieniu Prokuratora Prokuratury Rejonowej Y. w Y. z 8 września 2021 r., którym umorzono postępowanie karne wobec skarżącego przyjmując, że nie dopuścił się on zarzucanego mu czynu;
II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm., dalej jako: P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.:
- w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. art. 80 k.p.a. i art. 8 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 7 maja 2021 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, pomimo nierozpoznania całego materiału dowodowego, rozpoznania materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającej się w szczególności poprzez pominięcie przez Sąd I instancji ustalenia w oparciu o cały materiał dowodowy, czy w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby wystąpił realny, a nie hipotetyczny ważny interes służby, skoro z toku postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez Komendanta Powiatowego Policji w X. oraz postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową .. w Y. nie wynika, aby skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, czy tym bardziej popełnił przestępstwo, co w konsekwencji zostało potwierdzone postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej Y. w Y. z 8 września 2021 r., który umorzył postępowanie wobec skarżącego kasacyjnie przyjmując, że nie dopuścił się on zarzucanego mu czynu, co w konsekwencji wskazuje, że ważny interes służby w niniejszej sprawie nie wystąpił;
- w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 7 maja 2021 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji pomimo, że organy obu instancji, na skutek braku zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji skarżącego do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez Komendanta Powiatowego Policji w X., które było zawieszone postanowieniem z 21 kwietnia 2021 r. oraz postępowania karnego, które było prowadzone przez Prokuraturę Rejonową Y. w Y., pomimo złożenia stosownego wniosku w tym zakresie przez stronę w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie merytorycznego rozkazu personalnego wymagało uprzedniego rozstrzygnięcia wydanego przez inny organ, co z perspektywy czasu byłoby w pełni zasadne, gdyż postanowieniem Prokurator Prokuratury Rejonowej Y. w Y. z 8 września 2021 r. umorzył postępowanie wobec skarżącego przyjmując, że nie dopuścił się on zarzucanego mu czynu tym bardziej, że za zasadnością zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie służby przemawiało również to, że w uchwale Zarządu Wojewódzkiego [...] woj. Y. z 9 listopada 2020 r. Przewodniczący wydał negatywną opinię w sprawie zwolnienia ze służby w Policji skarżącego, zaś funkcjonariusz posiada prawie 12-letni staż pracy (okres pełnienia służby od 5 maja 2009 r. do 12 lutego 2021 r.), a więc ważny interes służby, uwzględniwszy doświadczenie zawodowe skarżącego prowadzi do wniosku, że w pełni uzasadnione było zawieszenia postępowania, a nie zwolnienie go ze służby bez poczynienia dalszych ustaleń, albowiem - jak widać z perspektywy czasu - postępowanie karne wobec skarżącego zostało umorzone wobec przyjęcia przez Prokuratora, że nie dopuścił się on zarzucanego mu czynu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 7 maja 2021 r,, jak również uchylenie w całości rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Y. z 19 stycznia 2021 r. i umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za obie instancje oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ani z postępowania dyscyplinarnego, ani z postępowania karnego nie wynika, aby skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, czy popełnił przestępstwo, co zostało potwierdzone postanowieniem prokuratora o umorzeniu postępowania wobec skarżącego. W ocenie skarżącego kasacyjnie oznacza to, że ważny interes służby nie wystąpił, gdyż nie dopuścił się on żadnego zachowania, które mogłoby wpłynąć na przyjęcie, że nie można go uznać za osobę, która cieszy się nieposzlakowaną opinią, a tym bardziej nie popełnił on przestępstwa. Podniesiono, że wniosek o zawieszenie postępowania - patrząc z perspektywy czasu - był w pełni uzasadniony, podczas gdy organy obu instancji, nie bacząc na fakt, że ustalenie "ważnego interesu służby" będzie związane z wydaniem prawomocnego orzeczenia w ramach postępowania dyscyplinarnego oraz karnego, same ustaliły, że przesłanka z art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. została spełniona w stosunku do skarżącego, co wadliwie podzielił WSA. Wskazano, że skoro podstawą wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby było wszczęcie postępowania karnego oraz dyscyplinarnego i przedstawienie zarzutów skarżącemu, to nielogiczny jest argument Sądu I instancji, że postępowania te są bez związku ze sobą. Podniesiono, że wydając rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby organ pominął doświadczenie zawodowe skarżącego. Powołano się także na negatywną opinię związku zawodowego, do której - w ocenie skarżącego kasacyjnie - należy rzetelnie odnieść się w treści uzasadnienia rozkazu personalnego, zaś Sąd I instancji jedynie lakonicznie podniósł, że stanowisko to ma wyłącznie charakter konsultacyjny. Zarzucono, że stanowisko organów prowadzi do wniosku, że policjant może zostać zwolniony, nawet jeśli nie miał on wpływu na daną okoliczność, co w istocie stanowi zaprzeczenie zwiększonej ochrony trwałości stosunku służbowego. Ponadto skoro skarżący nie powinien pełnić służby ze względu na wątpliwości w zakresie nieskazitelnego charakteru, to wystarczające było zawieszenie go w czynnościach służbowych do momentu zakończenia postępowania dyscyplinarnego i karnego, a nie wydalenie ze służby.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów u.o.P. Stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podniesionych zarzutów wymaga ich łącznego omówienia.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. poprzez jego błędną wykładnię i zwolnienie skarżącego ze służby jedynie na podstawie podejrzenia, że mógł on się dopuścić zachowania karalnego, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdzał tego, a co znalazło wyraz w postanowieniu o umorzeniu postępowania karnego.
Podnieść należy, że art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Skoro w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. użyto zwrotu "policjanta można zwolnić ze służby", to nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. Zatem w takich sprawach sądy administracyjne badają wyłącznie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W związku z tym sąd administracyjny nie może wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy określona osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy tej formacji.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Przy czym w u.o.P. brak jest definicji pojęcia "ważny interes służby". Jednakże niewątpliwie przy odczytywaniu treści tego pojęcia należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten, dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji (wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 6020/21). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.P. Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 u.o.P., należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 u.o.P.). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę, gdyż składa ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami, ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Także w myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że już samo podejrzenie funkcjonariusza o zachowanie karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby", a w związku z tym stanowi przesłankę zwolnienia ze służby na podstawie powołanego przepisu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 5254/21, z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 751/21, z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6841/21). Także Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach (por. wyrok z 19 października 2004 r. sygn. akt K 1/04) zwracał uwagę na to, że istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych, nie może pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Zatem pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 12 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 710/17).
W niniejszej sprawie podstawą do podjęcia decyzji o zwolnieniu była okoliczność przedstawienia skarżącemu zarzutu popełnienia czynu z art. 178a § 1 k.k. Niewątpliwe czyn ten jest naganny z punktu widzenia poszanowania zasad porządku prawnego, co jest szczególnie ważne ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważa wiarygodność skarżącego niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta, a także godzi w dobre imię formacji, której był funkcjonariuszem. Okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd I instancji pozwalały na ocenę, że skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W związku z tym interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. Skarżący jako policjant był bowiem zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Musiał zatem, stosownie do wymogów określonych w art. 25 ust. 1 u.o.P., posiadać nieposzlakowaną opinię. Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" skutkuje zatem nie tylko karalność danej osoby, ale może ją spowodować - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń. Nieposzlakowana opinia to bowiem ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji, musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Zatem z momentem wydania postanowienia o przedstawieniu skarżącemu zarzutów karnych, musiał liczyć się z możliwością rozwiązania z nim stosunku służbowego z powodu utraty nieposzlakowanej opinii.
Odnosząc się natomiast do kwestii umorzenia postępowania karnego przez prokuratora podkreślić należy, że dla legalności podjętych przez organy rozstrzygnięć istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania sprawy. W związku z tym okoliczności, które wystąpiły już po zakończeniu postępowania, w żaden sposób nie mogą podważać zgodności z prawem wcześniejszych decyzji o rozwiązaniu z policjantem stosunku służbowego. Ponadto zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postepowania karnego, a także że rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. (por. wyrok NSA 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1061/21, z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 584/21). Stąd fakt wydania postanowienia o umorzeniu postępowania karnego nie mógł mieć znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego wyroku. Dodatkowo należy wskazać, że z nadesłanego przez skarżącego kasacyjnie do akt sprawy postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej Y. z 8 września 2021 r. wynika, że prokurator umorzył postępowanie karne jedynie z uwagi na brak możliwości poczynienia jednoznacznych ustaleń co do poziomu stężenia alkoholu w organizmie skarżącego w chwili kierowania przez niego pojazdem samochodowym. Natomiast z postanowienia tego nie wynika, że samo zdarzenie nie miało miejsca, czy też że skarżący nie brał w nim udziału, a w związku z tym że wydanie postanowienia o przedstawieniu mu zarzutu karnego było całkowicie bezpodstawne. W związku z tym zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. nie okazał się skuteczny.
W tych okolicznościach nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. art. 80 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i nierozpoznanie całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie ustalenia, czy wystąpił realny a nie hipotetyczny ważny interes służby, skoro nie wynika, aby skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, a tym bardziej popełnił przestępstwo.
Przede wszystkim należy wskazać, że przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy, a w związku z tym wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być zaś utożsamiane z ich naruszeniem. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana, gdyby wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ponadto art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, a niewątpliwie zaskarżony do WSA rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji jest decyzją administracyjną. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, gdyby wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydane w sprawie decyzje. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości oceny materiału dowodowego lub stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA: z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; z 15 października 2015 r. sygn.. akt I GSK 241/14).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 75 k.p.a, art. 77 § 1 w zw. z 80 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że w postępowaniu o zwolnienie ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. organ nie rozstrzyga, czy funkcjonariusz popełnił przestępstwo, czy też nie oraz nie orzeka o jego winie bądź niewinności, gdyż takie ustalenia nie podlegają kognicji organu w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z 31 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1738/07). Wydanie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. wymaga natomiast wykazania przez organy Policji, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Zatem uwzględniając zastosowaną w tej sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji organ obowiązany był zgromadzić materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. W tym zakresie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organ zebrał i rozpatrzył w sposób prawidłowy cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, zaś podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że prokurator umorzył prowadzone postepowanie karne, gdyż główną przesłanką, na której oparł swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy oraz Sąd I instancji była utrata przez skarżącego przymiotów koniecznych do pozostawania w szeregach Policji wskutek przedstawienia mu zarzutów popełnienia czynu zabronionego z art. 178a § 1 k.k. W tym zakresie wszystkie istotne okoliczności zostały w sprawie prawidłowo ustalone oraz rozważone w sposób wystarczający dla jej rozstrzygnięcia. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak w i w uzasadnieniu organu I instancji zawarto bardzo szczegółowe rozważania, które – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w sposób niebudzący wątpliwości przemawiają za poprawnością stanowiska organów.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji skarżącego do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego oraz postępowania karnego. Jak wskazano wyżej, zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego, co oznacza, że zwolnienie to może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby (por. wyrok NSA z 6 września 2022 r., III OSK 2592/21), zaś organ Policji nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania karnego, w szczególności nie musi wykazywać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanych mu przestępstw (por. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., III OSK 1951/21). Samo przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia umyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 6020/21). Skoro zatem postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji nie jest zależne od wyniku postępowania karnego czy dyscyplinarnego, to nie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania, a tym samym nie doszło do naruszenia powołanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego od skarżącego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.