II SA/BK 829/22

II SA/Bk 829/22 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Małgorzata Roleder
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Odpady
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Ł. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. Ł. i M. P. (dalej też jako wnioskodawcy lub odwołujący się) zwrócili się do Burmistrza Miasta A. (dalej też jako Burmistrz, organ lub organ pierwszej instancji) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji (kontynuacji) przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych.
Organ pierwszej instancji stwierdzając, iż przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania. Stanowisko Burmistrza odnośnie do tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], niemniej akty administracyjne obu organów nie ostały się w obrocie prawnym z tej przyczyny, że wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 19/20 zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Sąd zwrócił uwagę na odmienny zakres wniosku z dnia [...] września 2019 r., dostrzegając, iż M. i Ł. P. ograniczyli tak miejsce, jak i zakres przedsięwzięcia.
W tej sytuacji Burmistrz Miasta A. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji (kontynuacji) przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na części działek o nr ewidencyjnych [...] położonych w A. przy ul. [...], które zakończył decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r, nr [...] o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia, ponieważ jego lokalizacja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższą decyzję utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., jednakże i tym razem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyeliminował z obrotu prawnego zarówno akt Burmistrza, jak i decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. Sprawa wróciła więc na etap pierwszej instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta A. w dniu [...] marca 2022 r. wydał decyzję nr [...], mocą której ponownie odmówił M. i Ł. P. określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych, ponieważ lokalizacja tego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał chronologicznie dotychczasowy przebieg postępowania, by następnie stwierdzić, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 81 (punkty do zbierania lub przeładunku złomu) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Wobec powyższego, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dla zamierzenia wnioskodawców wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, że teren przedsięwzięcia objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta A. części Dzielnicy G. obejmującym tereny położone między ulicami: G., R., K., M. oraz w rejonie rozdzielni prądu, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXVI/332/2006 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. U. Woj. Podlaskiego Nr 211 z dnia 23 sierpnia 2006 r., poz. 2036), a działki o numerach ewidencyjnych [...] położone są na obszarze MNU. W pisemnej odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2021 r. Wydział Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w A. potwierdził, iż działki nr [...] obręb 2, wskazane do realizacji inwestycji, objęte są niniejszym planem i znajdują się w kompleksie MNU, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwie. W § 4 pkt 6 planu określono, iż przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany. W szczególności usługami nieuciążliwymi nie są stacje paliw, zakłady pogrzebowe, piekarnie, stacje obsługi samochodów, lakiernie i warsztaty samochodowe. Jednocześnie, w § 4 planu, wyjaśniono określenia użyte w tym dokumencie. Z kolei pojęcia tam niewyjaśnione, a użyte w planie, należy rozumieć zgodnie z definicjami określonymi przepisami odrębnymi, a w przypadku ich braku - zgodnie z ogólnym znaczeniem słownikowym. Pozostając przy przepisach istotnych dla rozstrzygnięcia dla sprawy Burmistrz wskazał, iż w § 8 planu, określającym ustalenia wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi:
- w pkt 1 ustanowiono zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany za wyjątkiem; a) dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń, b) obiektów infrastruktury technicznej
- w pkt 2 - określono, że przekraczające dopuszczalne wielkości oddziaływania na środowisko poprzez emisje substancji i energii, w szczególności dotyczące wytwarzania hałasu, wibracji, promieniowania, zanieczyszczenia powietrza, gleb, wód powierzchniowych i podziemnych, winno zamykać się na terenie działki budowlanej lub zespołu działek, na których jest wytwarzane.
Oznacza to, iż na terenie objętym planem jest całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymienionych w § 8 pkt 1, zaś w stosunku do przedsięwzięć niewymienionych w pkt 1 muszą być spełnione ograniczenia wskazane w pkt 2. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia podano, iż emisje zanieczyszczeń i hałasu obejmować będą zasięgiem tylko teren działek, na których jest prowadzona działalność - stąd spełniony jest warunek z § 8 pkt 2 planu, jednakże nie został spełniony warunek zawarty § 8 pkt 1.
Jednocześnie § 6 pkt 6 planu, w ustaleniach dotyczących kształtowania przestrzeni i zabudowy oraz warunków realizacji obiektów budowlanych, określa, iż tereny, dla których niniejszy plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem, w pkt 5 ustalono zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, za wyjątkiem produkcji rolnej, ogrodniczej i sadowniczej bez zabudowy. Burmistrz, zaznaczył jednak, że wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy, czyli w czasie wejścia planu w życie, jest ograniczone czasowo, gdyż plan miejscowy docelowo przeznacza przedmiotowy teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe. Przez te ostatnie, zgodnie z § 4 pkt 6 planu, należy rozumieć usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że uprawnienie do kontynuowania wykorzystania terenu w sposób dotychczasowy jest ograniczone w czasie, trwa więc do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie działalności. Zatem każde działanie wymagające uzyskania zgody na realizację inwestycji, w ocenie Burmistrza, należy traktować jako "nowe" przedsięwzięcie, co wiąże się z obowiązkiem dostosowania inwestora do uwarunkowań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Cechę "nowości" należy przypisać działalności nieprowadzonej w czasie wejścia w życie planu lub takiej, której czas prowadzenia uległ wygaszeniu.
W świetle art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, wobec oczywistej sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji pozytywnej nie jest więc możliwe, a co za tym idzie nie ma konieczności podejmowania dalszych działań. W ocenie organu nie ma znaczenia fakt, że inwestor prowadzi (kontynuuje) na tym terenie skup złomu i metali kolorowych od roku 2005 na podstawie stosownych zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów. Następnie organ pierwszej instancji wymienił wydane dotychczas wnioskodawcom zezwolenia. I tak:
- Ł. P. posiada zezwolenie na zbieranie odpadów na działkach o nr [...] oraz [...] z dnia [...] marca 2017 r. obowiązujące do dnia [...] marca 2027 r. Zezwolenie to obejmuje 30 kodów odpadów. Działalność została zakończona w dniu [...] maja 2019 r.;
- M. P. posiada zezwolenie na zbieranie odpadów na działce o nr [...] (która później uległa podziałowi na działki ew. o nr [...] oraz [...]) z dnia [...] grudnia 2015 r. obowiązujące do dnia [...] grudnia 2025 r. (zmienione decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. w zakresie zmiany nr działki na nr [...] oraz decyzją z dnia [...] września 2020 r. w zakresie zawarcia dodatkowych zapisów wymaganych zmianą ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. zmieniającą ustawę o odpadach). Zezwolenie obejmuje 13 kodów.
Organ pierwszej instancji odnotował również stwierdzenie nieważności zezwolenia z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzednio wydanych decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2015 r. i [...] stycznia 2017 r. Reasumując, zdaniem Burmistrza, złożony w dniu [...] września 2019 r. wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] obręb 2 dotyczy "nowego" przedsięwzięcia, więc organ zobowiązany był go ocenić na gruncie prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji, w szczególności pod kątem zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznajmił przy tym, że każde działanie wymagające uzyskania zgody na realizację przedsięwzięcia należy traktować jako "nowe przedsięwzięcie", co wiąże się z obowiązkiem dostosowania inwestora do uwarunkowań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wydania decyzji.
Od powyższej decyzji odwołali się Ł. i M. P.
W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające, wzywając pełnomocnika wnioskodawców do wypowiedzenia się w przedmiocie prowadzenia przez Ł. i M. P. działalności reglamentowanej polegającej na skupie złomu i metali kolorowych w dniu [...] września 2006 r., tj. w dniu wejście w życie Uchwały Nr XXXVI/332/06 Rady Miejskiej w A. z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium zażądało dowodów na okoliczność skupowania i transportowania odpadów we wskazanym dniu. Odpowiadając na wezwanie pełnomocnik wyjaśniła (pismo z dnia 25 lipca 2022 r., uzupełnione 27 lipca 2022 r.), że z zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta A. w dniu [...] września 2005 r. wynika, iż M.P. prowadził od [...] marca 2004 r. działalność gospodarczą, która po zmianach zgłoszonych dnia [...] września 2005 r. obejmowała także sprzedaż hurtową odpadów i złomu (kod PKD 51.57.Z), Owe zmiany dotyczyły rozszerzenia przedmiotu działalności gospodarczej i dopisania kodu PKD 51.57.Z., ponieważ M. P. od tego momentu rozpoczął sprzedaż odpadów i złomu. Pełnomocnik nadmieniła, że w latach 2005 - 2006 nie funkcjonował rejestr odpadów oznaczonych kodami, w obrocie funkcjonowały jedynie nazwy poszczególnych odpadów i metali kolorowych. Odnośnie do działalności gospodarczej prowadzonej przez Ł. P. pełnomocnik oznajmiła, że działalność ta obejmowała m.in. następujące kody PKD: 38.11.Z - zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, 38.32.Z - odzysk surowców z materiałów segregowanych, czy 46.77.Z - sprzedaż hurtowa odpadów i złomu, co potwierdza CEiDG.
Decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2022 r.
W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium wskazało, że kontroli instancyjnej podlega kolejny akt administracyjny w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na części działek o nr ewidencyjnych [...] położonych w A. przy ul. [...], wydany na wniosek z dnia [...] września 2019 r M. i Ł. P., Kolegium, utrzymując w mocy skarżone w toku instancji akty administracyjne, każdorazowo podzielało stanowisko Burmistrza.
Niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyeliminował z obrotu prawnego wszystkie zapadłe dotychczas rozstrzygnięcia organów administracji, związane z przedmiotowym wnioskiem. W ostatnim wyroku z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 350/21 Sąd ocenił dokonaną przez organy wykładnię przepisów planu jako niejednoznaczną i niepełną (nie pozyskano dodatkowych wyjaśnień autora planu, w szczególności odnośnie do § 8 pkt 2). W przekonaniu WSA nie wykazano wystąpienia przesłanki "nowości" inwestycji w kontekście dotychczas posiadanych przez odwołujących się zezwoleń (ich podmiotowego i przedmiotowego zakresu oraz czasu trwania), nie wyjaśniono, czy mamy do czynienia z kontynuacją dotychczasowego wykorzystania terenu (jak należy rozumieć zapis o kontynuacji, czy wyłącznie jako "naturalne wygaszenie"), nie rozważono też kontekstu, w jakim został złożony wniosek z dnia [...] września 2019 r. (nie uzyskano jednoznacznej wypowiedzi skarżących w tym zakresie).
W tym celu Kolegium przeanalizowało również sprawy pozostające w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uwzględniło też deklarację skarżących, nie dopatrując się jednak bezpośredniej zależności pomiędzy tymi sprawami a sprawą niniejszą (tożsamości przedmiotowej). Obecnie procedowany wniosek dotyczy bowiem części działek nr [...], natomiast decyzje SKO z dnia [...]kwietnia 2018 r. o nr: [...] miały związek z przedsięwzięciami lokalizowanymi kolejno na działce [...]. Ponadto wskazano, że działki nr: [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...], z której wyodrębniono też działki nr [...] (nie należą one do wnioskodawców). Zatem mamy do czynienia z inwestycjami charakteryzującymi się inną lokalizacją. Organ podkreślił, że odwołujący się konsekwentnie podtrzymują wolę kontynuacji przedsięwzięcia na części działek [...], a co za tym idzie na mniejszym obszarze. Cytując przepisy ustawy organ odwoławczy wskazał, że wymóg uzyskania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. jest oczywisty, a zatem musi zachodzić zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy).
Nie powstał spór odnośnie tego, że działki przewidziane pod inwestycję objęte są takim planem, a na owym terenie obowiązują przepisy uchwały Nr XXXVI/332/06 Rady Miejskiej w A. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dalej też jako plan lub m.p.z.p. Zgodnie z planem należące do Ł. i M. P. działki nr [...] położone są w konturze urbanistycznym oznaczonym symbolem MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, przy czym prawodawca miejscowy usługi nieuciążliwe zdefiniował jako usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany.
Zdaniem organu odwoławczego samo stwierdzenie, że dla przedsięwzięcia raport oddziaływania może być wymagany sprawia bowiem, iż mamy do czynienia z usługą uciążliwą w rozumieniu § 4 pkt 6 przedmiotowego aktu prawa miejscowego i oznacza objęcie generalnym zakazem lokalizowania "nowych" i uciążliwych przedsięwzięć. W ocenie Kolegium przepis § 8 pkt 2 uchwały w ogóle nie może mieć zastosowania, albowiem dotyczy on wprawdzie usług uciążliwych (z zastrzeżeniem ograniczenia ich negatywnego oddziaływania do terenu działek lub zespołu działek), ale nie obejmuje przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko lub dla których raport oddziaływania może być wymagany, czyli tych, o których mowa w pkt 1 § 8 planu. Stanowisko to, pozostaje zbieżne z interpretacją zapisu dokonaną przez Zastępcę Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej, zawartą w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]. Odpowiedź komórki organizacyjnej Urzędu zajmującej się planowaniem przestrzennym, zgodnie z poglądem WSA w Białystoku, stanowi rodzaj wykładni autentycznej planu i jest wiążąca odnośnie kwestii wyjaśnionych. I tak, w piśmie jednoznacznie wskazano, że na terenie objętym planem jest całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymienionych w § 8 pkt 1, zaś w stosunku do przedsięwzięć nie wymienionych w pkt 1 muszą być spełnione ograniczenia wskazane w pkt 2. Zatem, w ocenie Kolegium, ograniczenie przez odwołujących się zakresu prowadzonej inwestycji do części działek nr [...], zmniejszenie liczby kodów odpadów z 33 do 13 z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach tychże nieruchomości, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia zastosowania. § 8 pkt 2 m.p.z.p. Istotne jest bowiem to, że skup złomu i metali kolorowych należy do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane.
Ponadto Kolegium omówiło wykładnię § 6 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem tereny, dla których plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem. Co istotne, owo uprawnienie trwa do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie działalności. W ocenie Kolegium udzielona odpowiedź usuwa wątpliwości, jakie można napotkać, dążąc do odkodowania pojęć "nowości" i "dotychczasowego wykorzystania terenu". W końcowej części pisma z dnia 21 grudnia 2021 r. nr AGP.6724.2.48.2021 jego autor skonstatował, że "dotychczasowe wykorzystanie terenu" oznacza wykorzystanie terenu w dniu wejścia w życie planu do czasu wygaszenia prowadzonej działalności, zaś cechę "nowości" należy przypisać działalności nie prowadzonej w czasie wejścia w życie planu lub takiej, której czas prowadzenia uległ wygaszeniu.
Dlatego organ odwoławczy wskazał, że należało ustalić, czy w dniu [...] września 2006 r, odwołujący się prowadzili działalność w postaci skupu złomu, a jeżeli tak - czy doszło do jej wygaszenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako przyczynę owego "wygaszenia" wskazuje się m.in. upływ terminu ważności zezwolenia i wskazuje się na legalny sposób zagospodarowania terenu.
Z przedłożonych przez pełnomocnik dokumentów i wyjaśnień wynikało, że przedmiotowa działalność rzeczywiście była prowadzona w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide m.in. zaświadczenie Burmistrza Miasta A. z dnia [...] września 2005 r. [...]). Dla całościowej oceny istotniejszy jest jednak fakt, iż pierwsze zezwolenie na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych w A. przy ul. [...], M. P. uzyskał dopiero w 2007 r. - mocą decyzji Starosty A. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] (zezwalającej na zbieranie w ramach prowadzonej działalności odpadów oznaczonych czterema kodami: 17 04 05 - żelazo i stal; 17 04 07 - mieszaniny metali, 17 04 01 - miedź, brąz, mosiądz; 17 04 02 - aluminium). Na tej podstawie uznano, że M. P. nie mógł legalnie prowadzić wskazanej działalności przed wydaniem tej decyzji. W dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a zgodnie z art. 28 ust. 2 tego aktu prawnego prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymagało uzyskania zezwolenia, przy czym kody odpadów zbieranych przez wnioskodawcę nie znalazły się w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności. Dodatkowo wskazano, że ww. decyzja wygasła z dniem uprawomocnienia się pkt 1 decyzji Starosty A. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Ów akt (pkt I -VII) kończył dwie sprawy (rozstrzygał pozytywnie wniosek o stwierdzenie wygaśnięcie decyzji - zezwolenia z 2007 r. oraz wniosek o zezwolenie na zbieranie odpadów o 13 kodach), natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji wyłącznie w części dotyczącej udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr ewid. [...] na czas oznaczony do dnia [...] grudnia 2025 r. (pkt II do VII sentencji). Rozstrzygnięcie nadzorcze SKO S. jest już prawomocne, jako że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 969/21 oddalił skargę kasacyjną M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 347/18 oddalającego skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Tego samego dnia, tj. 14 czerwca 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnie rozstrzygnął również kwestię ważności decyzji Starosty A. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów Ł.P. Również w tym wypadku rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] ostało się w obrocie prawnym (oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 348/18).
Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że M. P. dysponował zezwoleniem na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych w latach 2007-2015, natomiast jego żona nigdy takową decyzją nie dysponowała. Należy wyjaśnić bowiem, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje ze skutkiem ex tunc. Innymi słowy, dany akt lub jego część (dotyczy to pkt II-VII decyzji Starosty z 2015 r. udzielającej M. P. zezwolenia na zbieranie odpadów) nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Przyjmując, że uprawnienie wynikające z § 6 pkt 6 uchwały (ograniczone w czasie prawo do dotychczasowego zagospodarowania terenu) dotyczy zgodnego z prawem wykorzystania terenu w dacie wejścia planu w życie, należy uznać, iż mamy do czynienia z inwestycją nową i uciążliwą, której realizacja jest niedopuszczalna w świetle § 8 pkt 1 m.p.z.p. Nawet przy odmiennym założeniu, przyjmując za wystarczające "faktyczne" prowadzenie skupu złomu w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie może ujść uwadze, iż strona, zwracając się do Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (zezwolenia) z 2007 r. działalność tę zakończyła, a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie wyjątku z § 6 pkt 6 planu (doszło do naturalnego "wygaszenia działalności" i nie może być mowy o kontynuacji, gdyż strony same zadecydowały o podjęciu nowego zamierzenia). Końcowo Kolegium wskazało, że zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.) stwierdzenie nieważności zezwolenia rodzi określone skutki. I tak, po myśli art. 48 ust. 8 ustawy o odpadach, w przypadku stwierdzenia nieważności, uchylenia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przepisy ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. Przepisy, do których odsyła ustawodawca brzmią zaś następująco: - cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. lila, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem (ust. 3); - posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2. Przepisy art. 26 ust, 4 i 5 stosuje się odpowiednio (ust. 5). Stanowi to akcesoryjny argument przemawiający za uznaniem, że doszło do "naturalnego wygaszenia" działalności, o którym wspomina przedstawiciel komórki organizacyjnej urzędu odpowiedzialnej zaplanowanie i zagospodarowanie przestrzenne. W konsekwencji nie jest już możliwe uzyskanie nowego zezwolenia. Stosownie do art. 46 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.
Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że niniejsze postępowanie dowiodło, że przedsięwzięcie Ł. i M. P. jest niezgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Ł. i M. P., reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z § 6 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. części Dzielnicy G., obejmującego tereny położone między ulicami: G., R., K., M. oraz w rejonie rozdzielni prądu (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2006 r. Nr 211 poz. 2036; dalej też jako: "m.p.z.p." lub "plan") poprzez naruszenie słusznego interesu skarżących przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej nieprawidłowe załatwienie ze względu na błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że przedsięwzięcie skarżących nie stanowi kontynuacji sprzed uchwalenia m.p.z.p. i że zostało wygaszone w sposób naturalny;
- art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki załatwiania spraw poprzez uznawanie przez ograny administracji publicznej przez wiele lat, że działalność skarżących w zakresie skupu złomu i metali kolorowych prowadzona jest zgodnie z obowiązującym prawem i wydawanie błędnych decyzji, które następnie zostały unieważnione;
2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- § 6 pkt 6 m.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem skarżących stanowi inwestycję nową i uciążliwą, przez co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, chociaż było prowadzone od 2005 r. i nie doszło do jego naturalnego "wygaszenia";
- § 8 pkt i 2 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis § 8 pkt 2 m.p.z.p. w niniejszej sprawie nie może mieć w ogóle zastosowania, ponieważ dotyczy jedynie usług uciążliwych (których negatywne oddziaływanie ograniczone jest do terenu działek lub zespołu działek), ale nie wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko lub dla których raport może być wymagany, czyli tych, o których mowa w pkt 1 § 8 m.p.z.p., a inwestycja skarżących takim przedsięwzięciem nie jest;
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. 2010.185.1243 t.j.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący nie posiadali zezwolenia na zbieranie odpadów w dniu wejścia w życie m.p.z.p., podczas gdy M.P. prowadząc punkt skupu złomu jednocześnie prowadził odzysk tych odpadów, więc zezwolenie na zbieranie odpadów nie było konieczne.
Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi zaakcentowali, że wykładnia § 8 pkt 1 i 2 m.p.z.p. dokonana w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w A. po upływie prawie 15 lat od uchwalenia planu, nie jest bezwzględnie wiążącą wykładnią treści tych przepisów. W ocenie skarżących właściwe rozumienie treści § 8 pkt 2 m.p.z.p. umożliwia im prowadzenie działalności dotyczącej skupu złomu i metali kolorowych na działkach nr [...], ponieważ ewentualne negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia będzie zamknięte w granicach tych działek.
Następnie skarżący poruszyli kwestię zastosowania § 6 pkt 6 m.p.z.p. w przedmiotowej sprawie dowodząc, że wbrew stanowisku organów obu instancji, M. P. prowadził skup złomu i metali kolorowych w dacie wejście w życie planu i była to działalność prowadzona legalnie. Odnośnie do zakwestionowanej przez organy legalności przedsięwzięcia skarżący zwrócili uwagę, że M. P. prowadząc punkt skupu złomu jednocześnie odzyskiwał odpady, więc zezwolenie na zbieranie odpadów w świetle art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach nie było konieczne. Dodatkowo, o owym czasie pracownicy Urzędu Miasta w A. zapewniali skarżących, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest wystarczający dla prowadzonego przez nich przedsięwzięcia. Odnośnie do twierdzenia o naturalnym "wygaszeniu" działalności prowadzonej przez M. P. od 2005 r., to w przekonaniu wnoszących skargę pojęcie to należy rozumieć jako zakończenie działalności zgodnie z wolą prowadzącego ją przedsiębiorcy, który rezygnując z kontynuacji prowadzi właśnie do jej wygaszenia, czyli całkowitego zaprzestania jej wykonywania, a takim "wygaszeniem" z pewnością nie jest stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów ze skutkiem ex tunc. Pozostałą część uzasadnienia skargi Ł. i M. P. poświęcili na rozwinięcie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. W tym celu odwołali się do wcześniejszych pism Burmistrza Miasta A., który nie kwestionował legalności przedmiotowego przedsięwzięcia; przeciwnie: wprost i jednoznacznie wskazywał, że działalność gospodarcza M. P. w zakresie skupu złomu i sprzedaży wyrobów hutniczych prowadzona jest zgodnie z obowiązującym prawem na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i spełnia pozytywną rolę w odzysku odpadów surowcowych ze strumienia odpadów komunalnych, nie stanowiąc jednocześnie zagrożenia dla środowiska naturalnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd nie stwierdził, aby decyzja ta naruszała prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Ponadto treść przedmiotowego rozstrzygnięcia musiała również uwzględniać wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 19/20 oraz z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 350/21, przy czym ten drugi w sposób szczegółowy przesądził dalsze zalecenia dla organów, tj. co należało wyjaśnić i uzupełnić w toku ponownie prowadzonego postępowania.
Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."
Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzją Sądu jest zatem ocena zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta A. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na części działek o nr ewidencyjnych [...], [...] położonych w A. przy ul. [...], z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z dnia 12.08.2021r. sygn. akt II SA/Bk 350/21.
Sąd w niniejszym uzasadnieniu pominie cytowanie zawartych w tym wyroku wytycznych, albowiem organ II instancji w sposób szczegółowy i kompletny przedstawił zalecenia Sądu, które znalazły się w stanie faktycznym sprawy. Analizując przy tym rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż – zdaniem Sądu – organ wykonał wszystkie zalecenia WSA w sposób należyty, bardzo szczegółowo ocenił każdy aspekt niniejszej sprawy, zaś swoje stanowisko wyraził w wyczerpującym i obszernym uzasadnieniu.
Zaskarżoną decyzją Kolegium słusznie zaaprobowało stanowisko Burmistrza odnośnie niezgodności przedsięwzięcia wnioskodawców z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przypomnieć, że problematyczna dla organów administracji publicznej okazała się w szczególności interpretacja treści § 6 pkt 6 i § 8 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. części Dzielnicy G. obejmującego tereny położone między ulicami: G., R., K., M. oraz w rejonie rozdzielni prądu, zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXVI/332/2006 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. U. Woj. Podl. Nr 211 z dnia 23 sierpnia 2006 r., poz. 2036, dalej "miejscowy plan"). Trzymając się ściśle wytycznych Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ponownej interpretacji spornych przepisów wymienionego wyżej aktu prawa miejscowego w kontekście skomplikowanej sytuacji prawnej Ł. i M. P., słusznie dochodząc do wniosku, że uprawnienie wynikające z § 6 pkt 6 uchwały (ograniczone w czasie prawo do dotychczasowego zagospodarowania terenu) dotyczy zgodnego z prawem, nie zaś faktycznego wykorzystania terenu w dacie wejścia w życie planu. Dodatkowo Kolegium zważyło, że strony wskutek swoich działań same doprowadziły do naturalnego "wygaszenia działalności", wobec czego nie mogło być mowy o kontynuacji przedsięwzięcia.
Odnosząc się do poszczególnych zrzutów skargi należy wskazać, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 81 (punkty do zbierania lub przeładunku złomu) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), a zatem wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i okoliczność ta aktualnie nie jest sporna. Podobnie nie jest sporne, że należące do Ł. i M. P. działki nr [...] położone są w konturze urbanistycznym oznaczonym symbolem MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, przy czym prawodawca miejscowy usługi nieuciążliwe zdefiniował jako usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany. W szczególności usługami nieuciążliwymi nie są stacje paliw, zakłady pogrzebowe, piekarnie, stacje obsługi samochodów, lakiernie i warsztaty samochodowe (§ 4 pkt 6 planu).
Nie sposób przy tym pominąć, że stosownie do § 8 pkt 1 m.p.z.p. ustala się zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub dla których raport oddziaływania może być wymagany za wyjątkiem: a) dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń, b) obiektów infrastruktury technicznej. Natomiast, według § 8 pkt 2 planu przekraczające dopuszczalne wielkości oddziaływania na środowisko poprzez emisje substancji i energii, w szczególności dotyczące wytwarzania hałasu, wibracji, promieniowania, zanieczyszczania powietrza, gleb, wód powierzchniowych i podziemnych, winno zamykać się na terenie działki budowlanej lub zespołu działek na których jest wytwarzane.
Zasadnie zatem przyjęło SKO, że samo stwierdzenie, że dla przedsięwzięcia raport oddziaływania może być wymagany sprawia, iż mamy do czynienia z usługą uciążliwą w rozumieniu § 4 pkt 6 przedmiotowego aktu prawa miejscowego i oznacza objęcie generalnym zakazem lokalizowania "nowych" i uciążliwych przedsięwzięć. Skoro inwestycja odwołujących się nie należy do żadnych z tych kategorii, należy w dalszej kolejności wskazać na relacje § 8 pkt 2 uchwały do sytuacji skarżących. W ocenie Sądu przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania, albowiem dotyczy on wprawdzie usług uciążliwych (z zastrzeżeniem ograniczenia ich negatywnego oddziaływania do terenu działek lub zespołu działek), ale nie obejmuje przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko lub dla których raport oddziaływania może być wymagany, czyli tych, o których mowa w § 8 pkt 1 planu, co znajduje potwierdzenie również w interpretacji dokonanej przez Zastępcę Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej, zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]. Informacja ta, zgodnie z poglądem WSA w Białystoku, stanowi rodzaj wykładni autentycznej planu i jest wiążąca odnośnie kwestii wyjaśnionych (str. 9 orzeczenia z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie II SA/Bk 350/21, w tym zakresie Sąd wprost zalecił dokonanie interpretacji przez organy planistyczne). W tych okolicznościach ograniczenie przez skarżących zakresu prowadzonej inwestycji do części działek nr [...], zmniejszenie liczby kodów odpadów z 33 do 13 z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach tychże nieruchomości, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia zastosowania art. § 8 pkt 2 m.p.z.p. Istotne jest bowiem to, że skup złomu i metali kolorowych należy do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane, a zatem jest usługą uciążliwą.
Kolejną kwestią podniesioną w skardze była wykładnia § 6 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem tereny, dla których plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem. W ocenie Sądu wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy to wykorzystywanie terenu w czasie wejścia planu w życie. Przy czym uprawnienie trwa do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie działalności. W tym zakresie należało odkodować pojęcia "nowości" i "dotychczasowego wykorzystania terenu". Zdaniem Sądu słusznie ustalono, że "dotychczasowe wykorzystanie terenu" oznacza wykorzystanie terenu w dniu wejścia w życie planu do czasu wygaszenia prowadzonej działalności, zaś cechę "nowości" należy przypisać działalności nie prowadzonej w czasie wejścia w życie planu lub takiej, której czas prowadzenia uległ wygaszeniu. Dlatego w przedmiotowej sprawie należało ustalić, czy w dniu [...] września 2006 r. (data wejścia w życie planu) skarżący się prowadzili działalność w postaci skupu złomu, a jeżeli tak - czy doszło do jej wygaszenia. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako przyczynę "wygaszenia" wskazuje się m.in. upływ terminu ważności zezwolenia (por. wyroki NSA: z 26 marca 2013 r. II OSK 2281/11; z 9 maja 2017 r. II OSK 2112/15; z 9 kwietnia 2021 r., III OSK 175/21 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarżący w skardze dalej konsekwentnie twierdzą, że przedmiotowa działalność rzeczywiście była prowadzona w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co przedkładają zaświadczenie Burmistrza Miasta A. z dnia [...] września 2005 r. [...]. Jednakże należy zwrócić uwagę, że pierwsze zezwolenie na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych w A. przy ul. [...], M. P. uzyskał dopiero w 2007 r. - mocą decyzji Starosty A. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Podkreślenia wymaga, że w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a zgodnie z art. 28 ust. 2 tego aktu prawnego prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymagało uzyskania zezwolenia. Skarżący takiego zezwolenia nie posiadali, bowiem uzyskali je dopiero w 2007 r.
Ponadto jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, decyzja z 2007 r. wygasła z dniem uprawomocnienia się pkt 1 decyzji Starosty A. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Decyzja ta kończyła dwie sprawy (rozstrzygała pozytywnie wniosek o stwierdzenie wygaśnięcie decyzji - zezwolenia z 2007 r. oraz wniosek o zezwolenie na zbieranie odpadów o 13 kodach), natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] stwierdziło nieważność tej decyzji w części, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 969/21 oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie. W tych okolicznościach należy zatem wskazać, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. doszło do naturalnego wygaszenia decyzji udzielającej zezwolenia w 2007 r. a przepisy art. 29 ustawy o odpadach obowiązującej w dacie jej wydawania, przewidywały już konieczność badania zgodności z przepisami prawa miejscowego (zmiana ta została wprowadzona 12 marca 2010 r. – Dz.U. z 2010, nr 28, poz. 145, czego nie było w roku 2007). Burmistrz wydając zezwolenie na zbieranie odpadów, w sytuacji obowiązywaniu już miejscowego planu, który wszedł w życie w 2006 r. nie powinien zatem udzielać ponownego zezwolenia w tym zakresie. Abstrahując zatem już od późniejszego stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji zezwalających na zbieranie odpadów (w tym zakresie prawomocnie orzekał NSA) wskazać należy jeszcze raz, że ustawodawca określając zamknięte terminy obowiązywania zezwoleń na zbieranie odpadów oraz przewidując konieczność uzyskania nowych zezwoleń, nie zaś przedłużania czasu ważności zezwolenia założył, iż każdorazowo planowana działalność musi być zgodna z przepisami prawa miejscowego, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 854/17, CBOSA).
W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że skarżący prowadzili działalność od 2005 r. i nie doszło do jej naturalnego wygaszenia. Do jego naturalnego wygaszenia doszło bowiem decyzją z [...] grudnia 2015 r., gdzie wprost wskazano, na wygaśnięcie decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. zgodnie z wnioskiem strony (k. 399 akt admin.). Zaś w 2015 r. organ wydając ponowne zezwolenie musiał oceniać jego zgodność z miejscowym planem.
Niezależnie od powyższego – zdaniem Sądu - również prawomocne stwierdzenie nieważności decyzji Starosty A. z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...], powodowało jej wygaszenia. Upływ terminu ważności zezwolenia we wszystkich w/w orzeczeniach NSA był wskazywany jako przykład, a nie jako jedyną okoliczność uzasadniającą wygaszenie zezwolenia. Zatem słusznie przyjął organ odwoławczy, że także stwierdzenie nieważności zezwolenia rodzi skutki jak wygaszenie zezwolenia. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.) stwierdzenie nieważności zezwolenia rodzi określone skutki. W przypadku stwierdzenia nieważności, uchylenia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, powoduje to zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem(art. 47 ust. 8 w zw. z ust. 3 ustawy o odpadach).
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, polegający na przyjęciu, iż skarżący nie posiadali zezwolenia na zbieranie odpadów w dniu wejście w życie m.p.z.p. (rok 2006), podczas gdy M. P. prowadząc punkt skupu złomu jednocześnie prowadził odzysk odpadów, więc zezwolenie na zbieranie odpadów nie było konieczne. Podkreślić bowiem w tym zakresie należy, iż rzeczywiście art. 32 w/w ustawy o odpadach w dacie wejścia w życie miejscowego planu nie przewidywał konieczności posiadania zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów, jeśli posiadacz odpadów łącznie prowadził odzysk lub unieszkodliwianie odpadów. Jednakże należy wskazać, że w takich okolicznościach zgodnie z treścią art. 27 ustawy o odpadach konieczne było zezwolenie na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, zaś organ wydając takie zezwolenie musiał również uwzględniać dodatkowe wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów (art. 32 ust. 3 ustawy o odpadach obowiązującej zarówno w 2005 roku jak i w 2006 r.). Skarżący zatem, jeśli prowadził odzysk odpadów, nie musiał posiadać zezwolenia na zbieranie odpadów, ale obowiązany był również do uzyskania zezwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, a takiego zezwolenia skarżący nie przedłożył do akt sprawy. Co oznacza, że w dacie wejścia w życie miejscowego planu działalność nie była prowadzona na podstawie zezwolenia, a zatem było to jedynie faktyczne prowadzenie działalności.
Reasumując należy wskazać, że M. P. dysponował zezwoleniem na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych w latach 2007-2015 i nawet abstrahując od stwierdzenia nieważności tych zezwoleń, co zdaniem Sądu również wygaszało zezwolenie, to okoliczność wygaśnięcia decyzji z 2007 r. (zawarta w decyzji z 2015 r. pkt 1) powodowała również wygaśnięcie tego uprawnienia, a zatem konieczność badania w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów na okres do [...] grudnia 2025 r., zgodności z miejscowym planem, do czego obligowały obowiązujące w tym zakresie przepisy. Przyjmując, że uprawnienie wynikające z § 6 pkt 6 uchwały (ograniczone w czasie prawo do dotychczasowego zagospodarowania terenu) dotyczy zgodnego z prawem wykorzystania terenu w dacie wejścia planu w życie, należy uznać, iż mamy do czynienia z inwestycją nową i uciążliwą, której realizacja jest niedopuszczalna w świetle § 8 pkt 1 m.p.z.p. Nawet bowiem przy odmiennym założeniu, przyjmując za wystarczające "faktyczne" prowadzenie skupu złomu w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie może ujść uwadze, iż skarżący, zwracając się do Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (zezwolenia) z 2007 r. działalność tą zakończył, a co za tym idzie nie było możliwe zastosowanie wyjątku z § 6 pkt 6 planu (doszło do naturalnego "wygaszenia działalności" i nie może być mowy o kontynuacji, gdyż strony same zadecydowały o podjęciu nowego zamierzenia).
Odnosząc się do ostatniego z zarzutów zawartych w skardze a dotyczącego naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wskazać należy, że Sąd nie podziela argumentacji, że doszło do jej naruszenia. Mimo, że skarżący prowadząc swoją działalność występowali o potrzebne zezwolenia i decyzje (jak twierdzą w Urzędzie Miasta w A. otrzymali zapewnienie, że będą mogli kontynuować swoją działalność skupu złomu po wejściu w życie planu z 2006 r.), to świadomość niezgodności prowadzonej działalności gospodarczej z miejscowym planem znana była skarżącym. Już bowiem w decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wydanej [...] sierpnia 2007 r. wskazano, że Burmistrz Miasta A. w swojej opinii wykazał na brak zapisów potwierdzających niezgodność lokalizacji zbiórki odpadów – punku skupu złomu na działce nr [...] w A. z obowiązującym miejscowym planem przestrzennego zagospodarowania. Jednakże już wówczas były protesty mieszkańców A. i prośba o nie wydawanie zezwolenia, z uwagi na niezgodność z miejscowym planem. Skarżący biorąc udział w tym postępowaniu, zatem musieli mieć świadomość ewentualnej niezgodności z miejscowym planem obowiązującym na tym terenie. Organ jednakże odrzucił argument o braku niezgodności lokalizacji skupu złomu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż takiej oceny nie wymagał art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie zezwolenia na zbiórkę odpadów (k. 402 akt organu). Sankcjonowanie zatem niezgodnego z miejscowym planem sposobu użytkowania przedmiotowych nieruchomości, 16 lat po wejściu w życie tego planu i uznanie, że w dalszym ciągu chodzi o kontynuację dotychczasowego wykorzystania terenu, o której mowa w § 6 pkt 6 miejscowego planu, nie znajduje uzasadnienia w obecnych regulacjach prawnych. Taka wykładnia przepisów planu prowadziłaby do sytuacji, w której pomimo wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadal dopuszczalne byłoby realizowanie nowych przedsięwzięć z powołaniem na dotychczasowy sposób wykorzystania terenu (co do których strony ubiegają się o wydanie nowego zezwolenia), co jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami i orzecznictwem NSA akcentującym konieczność każdorazowego badania czy planowana działalność jest zgodna z przepisami prawa miejscowego (orzeczenia cytowanej wcześniej).
Podsumowując należy wskazać, że z uwagi na szczegółowe ustalenia organów obu instancji, spełniające zalecenia Sądu zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony. Oceniając zgodność przedsięwzięcia Ł. i M. P. z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy orzekające w sprawie przeanalizowały wszystkie związane z tym zagadnienia, w szczególności ustaliły byt prawny zezwoleń na prowadzenie działalności udzielanych na przestrzeni lat tak Ł., jak i M. P. i zasadnie ustaliły, że nie było podstaw do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na brak zgodności z miejscowym planem (art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.).
Zdaniem Sądu podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 78 K.p.a., zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak
w sentencji wyroku.