III OSK 1900/24

III OSK 1900/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1039/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-04-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 119 § 1 i art. 122 § 3
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 1039/23 w sprawie ze skargi A.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Szczecinie z dnia 6 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.C. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 6 października 2023 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Szczecin 15 czerwca 2023 r. wystawił tytuł wykonawczy wobec skarżącej, w którym jako podstawę prawną obowiązku o charakterze niepieniężnym wskazał decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z 22 lutego 2022 r. nakładającą na skarżącą oraz P.C., właścicieli nieruchomości położonej w [...], obowiązek przyłączenia tej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: ZWiK).
Następnie postanowieniem z 17 lipca 2023 r. Prezydent Miasta Szczecin nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł wobec uchylania się od obowiązku wykonania czynności określonej w tytule wykonawczym i wezwał skarżącą do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podstawę postanowienia stanowił art. 122 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Natomiast sprawa w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym objęta jest postępowaniem sądowym sygn. akt II SA/Sz 1026/23.
Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z 17 lipca 2023 r.
Postanowieniem z 6 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku, ponieważ nie jest nim samo wysłanie do ZWiK wniosku o wydanie warunków przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Organ zauważył, że skarżąca wysłała wniosek po otrzymaniu tytułu wykonawczego i postanowienia organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, wysokość nałożonej grzywny nie narusza prawa, gdyż ustawodawca pozostawił jej wymierzenie uznaniu organowi egzekucyjnemu. Odnosząc się do zarzutu nałożenia na skarżącą obowiązku niemożliwego do wykonania w oznaczonym terminie, organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji z 22 lutego 2022 r. nakładająca na skarżącą obowiązek podłączenia się do kanalizacji jest od ostateczna, a zaskarżone postanowienie nie wyznacza nowego terminu wykonania obowiązku.
Skarżąca wniosła skargę na postanowienie z 6 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1469 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w przypadku stwierdzenia niewykonania tego obowiązku wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie tego obowiązku. W tej sprawie obowiązek nałożony tego rodzaju decyzją podlega egzekucji administracyjnej.
W ocenie Sądu I instancji, samo złożenie wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie wypełnia przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Jak wynika z akt sprawy, na ul. Końcowej istnieje sieć kanalizacyjna, a na wysokości budynku skarżącej istnieje, tzw. odrzut kanalizacyjny do granicy posesji umożliwiający podłączenie budynku. W celu przyłączenia nieruchomości do sieci konieczne jest wystąpienie do ZWiK o określenie warunków technicznych przyłączenia, ale jest to czynność o charakterze formalnym. Z decyzji z 22 lutego 2022 r. wynika, że z uwagi na brak deklaracji właścicieli nieruchomości co do terminu wykonania obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci oraz uwzględniając, że wykonanie przyłącza kanalizacyjnego wymaga czasu i wiąże się z nakładem finansowym, egzekwowanie tej decyzji zostanie rozpoczęte z początkiem września 2022 r. Z decyzji tej wynikało również, że pismem z 12 lipca 2021 r. ZWiK informował organ, że nieruchomość nie jest podłączona do sieci. W dniu 20 grudnia 2021 r. odbyła się wizja lokalna, która wykazała, że na wysokości budynku zlokalizowany jest kanał sanitarny, a do granicy nieruchomości wykonano odrzut kanalizacyjny, umożliwiający podłączenie budynku, natomiast właściciele posesji nie wykonali przyłącza kanalizacyjnego do sieci. Ponadto z pisma organu I instancji z 21 sierpnia 2023 r., dołączonego do akt sprawy sygn. II SA/Sz 1026/23, wynika, że ZWIK pismem z 12 stycznia 2023 r. informował organ, że budynek skarżącej nie został podłączony do sieci kanalizacyjnej i ścieki nadal są odprowadzane do zbiornika bezodpływowego. Organ I instancji pismem z 31 stycznia 2023 r. powiadomił właścicieli nieruchomości o konieczności wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji z 22 lutego 2022 r. i pouczył o skierowaniu sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Pismem z 21 marca 2023 r. organ I instancji wysłał upomnienie, które zostało odebrane w dniu 24 marca 2023 r. Z informacji ZWiK wynikało, że warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej zostały wydane 2 sierpnia 2023 r., lecz do 13 marca 2024 r. skarżąca nadal nie wykonała ciążącego na niej obowiązku. W związku z tym uzasadnione było nałożenie grzywny w celu przymuszenia, a w ocenie Sądu I instancji, grzywna ta została wymierzona w wysokości zgodnej z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
Na wstępie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, w tym poprzedzającego ten wyrok postanowienia Prezydenta Miasta Szczecin z 17 lipca 2023 r. przez uwzględnienie zarzutów skarżącej i uchylenie "kary grzywny" nałożonej na skarżącą, względnie jej umorzenie. Skarżąca dobrowolnie zrealizowała obowiązek przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, złożył do ZWiK wniosek o wydanie warunków przyłączenia do tej sieci i je uzyskał. Alternatywnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających ten wyrok orzeczeń organów administracyjnych i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
Ponadto skarżąca wniosła o "zażądanie" od ZWiK dokumentacji w sprawie realizacji przez skarżącą inwestycji przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w szczególności dotyczącej położenia odrzutu kanalizacyjnego, za pośrednictwem, którego nieruchomość ma zostać przyłączona do sieci kanalizacyjnej.
Skarżąca wniosła także o przedstawienie przez NSA pytania prawnego składowi siedmiu sędziów, sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji skarżącej, który uzyskał warunki przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i uczynił wszystko by tę nieruchomość do tej sieci przyłączyć, jednak dotychczas faktycznie nie przyłączono jej do istniejącej sieci kanalizacyjnej z przyczyn, które nie leżą po jego stronie, obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci należy uznać za zrealizowany przez skarżącą, czy też zasadne było uznanie przez Sąd I instancji, że skarżąca nie zrealizowała obowiązku, bowiem ZWiK dotychczas nie odebrała przyłącza.
Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia i polegające na błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., a w konsekwencji uznanie, że dla wykonania obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu konieczne jest faktyczne wykonanie przyłącza tj. sfinalizowanie inwestycji. Skarżąca wskazała, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej odbywa się na wniosek właściciela, a samo złożenie wniosku przez właściciela należy uznać za spełnienie obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Ponadto w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez nałożenie na skarżącą obowiązku niemożliwego do spełnienia, obwarowanego grzywną w celu przymuszenia, tj. wykonania przyłącza w terminie 14 dni, w sytuacji, gdzie sam czas potrzebny do spełnienia warunków formalnych uzyskania niezbędnej dokumentacji oraz pozwoleń, w tym aprobaty ZWiK na wykonanie przyłącza, uniemożliwia wykonanie obowiązku we wskazanym przez organ administracyjny terminie, przez co grzywna "jawi się jako niezasadna".
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 7 u.c.p.g. przez utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia Prezydenta Miasta Szczecin. W postanowieniu z 17 lipca 2023 r. organ I instancji, pomimo braku wyraźnego ustawowego upoważnienia, zobowiązał skarżącą do wybudowania przyłącza do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia, w sytuacji gdy przepis upoważnia ten organ wyłącznie do nałożenia obowiązku bez terminu do jego wykonania, a co zostało obwarowane grzywną w celu przymuszenia.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 119 § 1 oraz art. 125 § 1 u.p.e.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu administracji publicznej nakładającej na skarżącą "karę grzywny w celu przymuszenia", w sytuacji, gdy skarżąca wykonała ciążący na niej obowiązek polegający na przyłączeniu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, a czas "procedowania dokumentacji" przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne nie zależy od skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Natomiast zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., "zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny". Alternatywne ujęcie tych środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana przez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku i określonych w art. 33 u.p.e.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25.04.2023 r., II OSK 1409/20, LEX nr 3602154 i orzeczenia tam przywołane). W konsekwencji w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem (por. wyrok NSA z 17.04.2023 r., II OSK 2954/20, LEX nr 3559000). Kwestionując postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia, skarżąca powołuje się w istocie na okoliczności mieszczące się w kategorii zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, czyli nieistnienie obowiązku oraz wygaśnięcie obowiązku w całości. W istocie więc skarżąca zmierza niejako do ominięcia konkurencyjności zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny i zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (które skarżąca wniosła i które są przedmiotem odrębnego postępowania). Jednocześnie argumenty skarżącej stanowią polemikę z rozumieniem pojęcia wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 7 u.p.c.g. W konsekwencji zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie tych przepisów nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to także zarzutu podnoszącego naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. Z kolei norma z art. 125 § 1 u.p.e.a. dotyczy umorzenia grzywny, która została prawidłowo nałożona, lecz nie została uiszczona lub ściągnięta, a obowiązek został wykonany. Jest to zatem przepis, który może zostać zastosowany w przypadku prawidłowego i niekwestionowanego nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a skarżąca w tej sprawie kwestionuje zasadność nałożenia tego środka egzekucyjnego. Z kolei zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP nie zawiera szerszego uzasadnienia.
Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy natomiast wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie, szczególnie uwzględniając, że skarżąca kwestionuje przede wszystkim okoliczności objęte zarzutami w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Jedynie ubocznie zauważyć, że wnioski procesowe skargi kasacyjnej zostały częściowo błędnie sformułowane. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, w tym poprzedzającego ten wyrok postanowienia Prezydenta Miasta Szczecin z 17 lipca 2023 r. przez uwzględnienie zarzutów skarżącej i uchylenie "kary grzywny" nałożonej na skarżącą, względnie jej umorzenie. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zna takiego rozstrzygnięcia jak zmiana zaskarżonego wyroku, a wyrok poprzedzało nie postanowienie Prezydenta Miasta Szczecin z 17 lipca 2023 r., lecz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 6 października 2023 r. Nieprawidłowy jest także drugi wniosek procesowy, ponieważ niemożliwe jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia (lub postanowień) oraz jednoczesne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Dodatkowo zauważyć należy, że sądy administracyjne prowadzą postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie i brak jest podstaw do "zażądanie" od ZWiK dokumentacji w sprawie realizacji przez skarżącą inwestycji przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do składu poszerzonego. Stan prawny tej sprawy nie budzi wątpliwości. Również ubocznie zauważenia wymaga, że nieprawidłowe jest posługiwanie się przez skarżącą pojęciem "kary grzywny w celu przymuszenia". Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym i ma przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku egzekwowanego w drodze egzekucji administracyjnej. Nie ma natomiast charakteru represyjnego.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.