III OSK 190/23

III OSK 190/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1350/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-11-18
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1350/22 w sprawie ze skargi A.B. na akt Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 maja 2022 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska postanawia: oddalić skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1350/22, odrzucił skargę A.B. na akt Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 maja 2022 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Departamentu Zarządzenia Należnościami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. B. podniósł, że skarga na odwołanie go ze stanowiska jest dopuszczalna. W utrwalonym bowiem orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko o podwójnym charakterze aktu powołania, jak i aktu odwołania ze stanowiska. Pozostają one aktami publicznoprawnymi, a zarazem aktami wywołującymi skutki w sferze prawa pracy. Podwójny charakter tychże aktów nie pozbawia możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa wymogów dotyczących aktu odwołania, co nie stoi w sprzeczności z możliwością poddania sporu równocześnie kontroli sądu powszechnego, tj. sądu pracy. Podkreślił, że w postępowaniu przed sądem pracy badana jest w szczególności zgodność z prawem oświadczenia woli zawartego w akcie, którego adresatem jest odwołany dyrektor, oraz czy i jakie skutki wywołał on w sferze stosunku zatrudnienia towarzyszącego aktowi powołania dyrektora oraz jakie posiada on ewentualne roszczenia o charakterze pracowniczym. W postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi badana jest natomiast wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to, jakie skutki w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora akt ten wywołał. W ocenie skarżącego, akt odwołania powołanego pracownika zawsze będzie miał podwójny charakter, gdyż jednocześnie będzie pozbawiał osobę powołaną zajmowanego stanowiska, jak i wypowiadał jej stosunek pracy.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie w sprawie oceny zgodności z prawem aktu odwołania pracownika. Wynika to z faktu, że nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy jest czynnością z zakresu prawa pracy, podejmowaną w przypadku stosunku pracy z powołania przez organ działający na rzecz pracodawcy i wywołującą określone skutki w tej dziedzinie, która ma bez wątpienia charakter cywilnoprawny, zobowiązaniowy. W ocenie Prezesa Agencji, wyrok sądu administracyjnego nie może zatem rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem i pracodawcą stosunku pracy. Jego skutki dotyczące sfery publicznoprawnej nie mogą bowiem być przenoszone na stosunek o charakterze cywilnoprawnym zobowiązaniowym, jakim jest stosunek pracy. Skutki powołania oraz odwołania w sferze prawa pracy należą do zakresu kompetencyjnego sądów powszechnych, a nie do sądownictwa administracyjnego. Organ wyjaśnił ponadto, że skarżący jest zatrudniony w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od dnia 23 sierpnia 2019 r. Z tym dniem został powołany na stanowisko Zastępcy Dyrektora Departamentu Zarządzania Należnościami. W dniu 8 października 2019 r., ze skarżącym została zawarta umowa o pracę na stanowisku radcy prawnego, przy czym w tym samym dniu skarżącemu udzielono urlopu bezpłatnego na stanowisku radcy prawnego – od dnia 8 października 2019 r. na okres powołania skarżącego na stanowisko Dyrektora Departamentu Zarządzania Należnościami w ARiMR. Skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora Departamentu Zarządzania Należnościami w ARiMR, przy czym – na mocy zgodnej woli obu stron stosunku prawnego - po okresie pełnienia tej funkcji skarżący powracał na stanowisko radcy prawnego w Departamencie Zarządzania Należnościami w ARiMR. Pismem z dnia 10 maja 2022 r., Prezes Agencji odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Departamentu Zarządzania Należnościami z dniem odbioru przez skarżącego aktu odwołania, zatem w rozumieniu art. 70 § 1 Kodeksu pracy odwołanie było niezwłoczne. Od dnia 24 maja 2022 r. skarżący nie pełnił już stanowiska Dyrektora Departamentu Zarządzania Należnościami, lecz jest zatrudniony na stanowisku radcy prawnego w Departamencie Zarządzania Należnościami. Odwołanie ze stanowiska wywołało podwójny skutek - skarżący przestał pełnić stanowisko Dyrektora Departamentu Zarządzania Należnościami, a jednocześnie "reaktywowana" została umowa o pracę z dnia 8 października 2019 r. na stanowisku radcy prawnego w Departamencie Zarządzania Należnościami. Nie doszło zatem do rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym, jako radcą prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucając skargę, przytoczył treść art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") i wyjaśnił, że skarga do sądu administracyjnego dopuszczalna jest tylko na prawne formy działania (zaniechania) organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 P.p.s.a. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 P.p.s.a., oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP).
Następnie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w dniu 8 października 2019 r. pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a A. B. została zawarta na czas nieokreślony, od dnia 8 października 2019 r., umowa o pracę na stanowisku radcy prawnego w Centrali Agencji. W dniu 8 października 2019 r. (aktem powołania znak: DZZL.120.3285.2019) Prezes Agencji, na podstawie art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm., dalej "Kodeks pracy") i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505, dalej "ustawa o Agencji"), powołał A. B. na stanowisko Dyrektora Departamentu Zarządzenia Należnościami w Centrali Agencji na czas nieokreślony. Również w dniu 8 października 2019 r., Prezes Agencji, zgodnie z art. 174 § 1 Kodeksu pracy, udzielił A. B. urlopu bezpłatnego od dnia 8 października 2019 r. na okres powołania go na stanowisko Dyrektora Departamentu Zarządzenia Należnościami ARiMR. W dniu 10 maja 2022 r. Prezes Agencji, na podstawie art. 70 § 1 Kodeksu pracy i art. 9 ust. 3 ustawy o Agencji, odwołał A. B. ze stanowiska Dyrektora Departamentu Zarządzenia Należnościami ARiMR z dniem odbioru pisma.
Zgodnie z powołanym w postawie prawnej powołania A. B. na stanowisko Dyrektora Departamentu Zarządzenia Należnościami ARiMR art. 68 § 1 Kodeksu pracy, stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 70 § 1 Kodeksu pracy pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony. Przepisem odrębnym, o którym mowa w art. 68 § 1 Kodeksu pracy, przewidującym nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania, jest art. 9 ust. 3 ustawy o Agencji. Zgodnie z nim, kierowników komórek organizacyjnych w Centrali Agencji i ich zastępców, dyrektorów oddziałów regionalnych i ich zastępców oraz doradców Prezesa Agencji powołuje i odwołuje Prezes Agencji, a kierowników biur powiatowych i ich zastępców oraz kierowników biur w oddziałach regionalnych i ich zastępców - dyrektor oddziału regionalnego. W art. 9 ust. 4 ustawy o Agencji określono wymagania stawiane osobom, które mogą być zatrudnione m.in. na stanowiskach kierowników komórek organizacyjnych w Centrali Agencji i ich zastępców. W art. 9a ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji, potwierdzono zaś, że powołanie na stanowiska, o których mowa m.in. w art. 9 ust. 4, jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. W myśl art. 11 ustawy o Agencji, w stosunku do pracowników zatrudnionych w Centrali Agencji pracodawcą jest Agencja. Nadto w świetle art. 12 ust. 1 ustawy o Agencji, obsadzanie stanowisk, o których mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o Agencji (w tym stanowiska kierownika komórki organizacyjnej w Centrali Agencji) odbywa się bez przeprowadzania otwartego i konkurencyjnego naboru. Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie nadania statutu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 1323), w skład Centrali wchodzi m.in. Departament Zarządzania Należnościami. Mając na względzie treść powołanych przepisów ustawy o Agencji oraz Kodeksu pracy, WSA w Warszawie stwierdził, że akt odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Departamentu Zarządzenia Należnościami ARiMR, czyli kierownika komórki organizacyjnej w Centrali Agencji, nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Co za tym idzie, nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez skarżącego w ramach argumentacji mającej przemawiać za dopuszczalnością skargi nie dotyczą kwestii powołania na stanowisko kierownika komórki organizacyjnej w urzędzie ministra, czy urzędzie centralnego organu administracji rządowej, jakim jest Prezes Agencji, ani kwestii odwołania z takiego stanowiska. Wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/18 dotyczy odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, zaś w jego uzasadnieniu znajduje się obszerne odniesienie do przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 194 ze zm.), określających warunki powoływania i odwoływania przez ministrów i kierowników urzędów centralnych (zwanych organizatorami) dyrektorów państwowych instytucji kultury. W uzasadnieniu wyroku (1) odwołano się m.in. do art. 15 ust. 6 powołanej ustawy określającego przesłanki odwołania dyrektora instytutu kultury przed upływem okresu, na który został powołany; (2) stwierdzono, że (a) chociaż akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora ma związek z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej, oraz że (b) akt ten ma charakter publicznoprawny, jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, w oparciu o przepisy prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych realizowanych za pomocą środków publicznych, jak również (3) podkreślono, że podwójny charakter aktu odwołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia go kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora, jako aktu o charakterze publicznoprawnym. Z kolei w wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2231/15, również dotyczącym odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury - Naczelny Sąd Administracyjny - stwierdził, że: (1) w postępowaniu przed sądem pracy badana jest w szczególności zgodność z prawem oświadczenia woli zawartego w akcie, którego adresatem jest odwołany dyrektor, oraz czy i jakie skutki wywołał on w sferze stosunku zatrudnienia towarzyszącego aktowi powołania dyrektora oraz jakie posiada on ewentualne roszczenia o charakterze pracowniczym, natomiast (2) w postępowaniu administracyjnym - nadzorczym badana jest wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to, jakie skutki w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora akt ten wywołał. Powyższa konstatacja bazowała jednak na kluczowym (opartym na argumentacji zbieżnej z zawartą w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 2747/18) założeniu, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem publicznoprawnym – wywołującym określone skutki w sferze publicznej. W wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1272/16 przedmiotem oceny w kontekście dopuszczalności kontroli w trybie nadzoru przez wojewodę, a w dalszej perspektywie, przez sąd administracyjny, był natomiast charakter prawny zarządzenia organu wykonawczego gminy o czasowym powierzeniu obowiązków dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Także w uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, oraz że nadzór administracyjny służy badaniu zarządzeń wójta jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Sąd zaznaczył też, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują – poprzez swoje organy – nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne. Jednakże, w tym zakresie obowiązane są one do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, jako że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych. Wreszcie w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13 obszernie odwołano się do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. Nr 124, poz. 1359 ze zm.), wywodząc z nich, że powierzenie nauczycielowi przez Ministra Sprawiedliwości w drodze decyzji administracyjnej stanowiska dyrektora zakładu jest wyłącznie aktem o charakterze organizacyjnym, który bezpośrednio nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z powołania, podobnie jak odwołanie ze stanowiska dyrektora pozbawia jedynie tego stanowiska, lecz nie wpływa na trwanie stosunku zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze, WSA w Warszawie stwierdził, że przywołanie fragmentów powołanych wyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie stanowiska o dopuszczalności skargi jest nieuprawnione z tej podstawowej przyczyny, że akt odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Departamentu Zarządzenia Należnościami ARiMR nie jest aktem publicznoprawnym. Inaczej niż np. akt powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury nie wywołuje on skutków w sferze publicznej. Kierownik jednostki organizacyjnej Centrali Agencji nie podejmuje samodzielnie, jako podmiot wyodrębniony w strukturze administracji, jakichkolwiek działań w sferze publicznoprawnej. Jak wynika z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji, organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Zgodnie z kolei z art. 10 ust. 1 ustawy o Agencji, decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach wydają Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych. Uwzględniając powyższe, należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażanym już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym akt odwołania ze stanowiska kierowniczego w administracji państwowej osoby powołanej na to stanowisko nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. i na ten akt nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponieważ odwołanie ze stanowiska kierowniczego w administracji państwowej dotyczy sfery organizacji służby, jest ono elementem stosunku wynikającego z podległości organizacyjnej pomiędzy organem administracji publicznej, a osobą zatrudnioną, to nie ma też podstaw, by kwalifikować je jako inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że w przypadku aktów będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przywołanych w skardze sprawach ich podwójny (publicznoprawny, a zarazem wywołujący skutki w sferze prawa pracy) charakter przesądza o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, to akt odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Departamentu Zarządzenia Płatnościami w Centrali ARiMR nie ma takiego – podwójnego – charakteru. Jest on wyłącznie czynnością z zakresu prawa pracy, a zasadnicze znaczenie dla jej oceny ma podstawa prawna, w oparciu o którą doszło do obsadzenia stanowiska i zwolnienia z niego. Skarżący został powołany na stanowisko kierownika komórki organizacyjnej w Centrali Agencji na podstawie art. 68 § 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy o Agencji, co w świetle art. 9a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, było równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Zaskarżonym aktem został natomiast odwołany z tego stanowiska na podstawie art. 70 § 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy o Agencji. Akt ten nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, w oparciu o przepisy prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych realizowanych za pomocą środków publicznych. Nie podlega więc kontroli sądu administracyjnego. Jest wyłącznie czynnością z zakresu prawa pracy, którą odwołano skarżącego ze stanowiska, na które powołano go aktem z dnia 8 października 2019 r. W sprawie tej przysługuje więc skarżącemu wyłącznie droga sądowa przed sądem pracy, z której – jak wynika z akt sprawy – skorzystał.
Z tych względów, z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że sprawa z odwołania ze stanowiska kierownika Centrali Agencji nie należy do właściwości sądu administracyjnego, mimo że odrzucenie skargi skutkuje pozbawieniem skarżącego prawa do sądu (uruchomienia procedury sądowej i wyroku sądowego) w zakresie uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy zgodności z prawem odwołania ze stanowiska Dyrektora Departamentu Zarządzenia Należnościami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na mocy zaskarżonego aktu Prezesa Agencji z dnia 10 maja 2022 r., w sytuacji gdy:
▪ akt ten nie należy do wewnętrznej sfery administracji publicznej, lecz dotyczy skutków na zewnątrz, w tym wypadku skutków personalnych względem skarżącego - odwołania skarżącego ze stanowiska w służbie publicznej;
▪ pozbawiono skarżącego prawa do uruchomienia procedury sądowej i uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (wyroku), rozstrzygającego, czy akt odwołania został wydany zgodnie z konstytucyjnymi standardami, tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (równych zasadach), o których mowa w art. 60 Konstytucji RP, a w szczególności, czy odwołanie skarżącego ze stanowiska nastąpiło na podstawie kryteriów, które wykluczały wszelką dowolność, względnie, czy nie miały dyskryminujących podstaw z uwagi na opinie i stanowiska przedstawiane przez skarżącego w związku z powierzonymi mu obowiązkami, jak i poza nimi, a tym samym, czy nie naruszono istoty prawa skarżącego do dostępu do służby publicznej bez jakiejkolwiek dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń;
2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) w zw. z art. 69 pkt 2 lit. c) Kodeksu pracy, przez błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że sprawa z odwołania ze stanowiska kierownika Centrali Agencji nie należy do właściwości sądu administracyjnego, mimo że dopuszczalność tej skargi wynika z potrzeby zapewnienia skarżącemu prawa do skutecznego środka odwoławczego w związku z odwołaniem ze służby publicznej, skoro przepisy prawa pracy (art. 69 Kodeksu pracy) wykluczają dopuszczalność dochodzenia przez skarżącego roszczenia o przywrócenie do pracy przed sądem powszechnym;
3. art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a,. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie niewyjaśnienie w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, następujących zagadnień:
▪ czy odrzucenie skargi nie sprzeciwia się potrzebie ochrony praw skarżącego do zapewnienia mu równego (bez jakiejkolwiek dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń) dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP),
▪ realizacji prawa skarżącego do sądu (wyroku sądowego) w zakresie rozstrzygnięcia sprawy legalności aktu odwołania w aspekcie zgodności ze standardami konstytucyjnymi dostępu do służby publicznej, mimo że Sąd pierwszej instancji zauważył, że "w świetle art. 12 ust. 1 ustawy o Agencji, obsadzanie stanowisk, o których mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o Agencji (w tym kierownika komórki organizacyjnej w Centrali Agencji) odbywa się bez przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru",
▪ realizacji prawa skarżącego do skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 13 Konwencji, w związku z odwołaniem ze służby publicznej, mimo że art. 69 pkt 2 lit. c) Kodeksu pracy wyklucza dochodzenie przez skarżącego roszczenia o przywrócenie do pracy przed sądem powszechnym, przy czym Sąd zauważył, że skarżący "...wystąpił (wyłącznie) z pozwem do Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy przeciwko Agencji o zapłatę odszkodowania za niezgodne z prawem odwołanie ze stanowiska...";
▪ niewyjaśnienie, czy w istocie, zdaniem Sądu, akt odwołania dotyczy stanowiska kierowniczego w administracji państwowej i dotyczy wyłącznie sfery organizacji służby i jakie to twierdzenie ma znaczenie dla stwierdzenia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skoro Sąd wskazuje, że "...organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz", a co w istocie powinno prowadzić do wniosku, że akt odwołania nie dotyczy sfery wewnętrznej administracji (wyłącznie sfery organizacji służby), lecz jest aktem personalnym z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa - prawa do dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, wynikającego wprost z art. 60 Konstytucji RP, a w którym to zakresie stanowiska Sąd w ogólnie nie przedstawił;
▪ a także, wadliwe przyjęcie, że "Akt ten nie jest aktem podjętym (...) w wykonaniu zadań publicznych realizowanych za pomocą środków publicznych", w sytuacji gdy Agencja jest jednostką sektora finansów publicznych (agencją wykonawczą) i państwową osobą prawną, realizuje zadania finansowane ze środków publicznych, w tym krajowych i współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej, a w szczególności, i co ma znaczenie w aspekcie zadań Departamentu Zarządzenia Należnościami (jako aparatu pomocniczego Prezesa Agencji), a którym kierował skarżący, Agencja pełni funkcję (europejskiej) agencji płatniczej w rozumieniu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, której zadaniem jest m.in. odzyskiwanie należności od beneficjentów w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań, oraz prowadzenie odpowiedniej księgi dłużników (art. 54).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach, w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Oceniając skargę kasacyjną w zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna.
Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego; b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest wyłącznie przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego postanowienia.
W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów jakimi się kierował.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji dokładnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) i ją uzasadnił. Wskazał, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora Departamentu Zarządzenia Należnościami ARiMR na podstawie art. 68 § 1 Kodeksu pracy. Natomiast ze stanowiska tego został odwołany na podstawie art. 70 § 1 Kodeksu pracy (pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał), tj. że ze skarżącym został nawiązany i rozwiązany stosunek pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Oznacza to, że odwołanie skarżącego ze stanowiska, na które został powołany, jest wyłącznie czynnością z zakresu prawa pracy, a zatem, w spawie tej przysługuje skarżącemu wyłącznie droga sądowa przed sądem pracy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że akt odwołania ze stanowiska kierowniczego w administracji państwowej osoby powołanej na to stanowisko nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. i na ten akt nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podniósł, że odwołanie ze stanowiska kierowniczego dotyczy sfery organizacji służby, nie jest tym samym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Na podkreślenie swojego stanowiska WSA w Warszawie wskazał, że kierownik jednostki organizacyjnej Centrali Agencji nie podejmuje samodzielnie, jako podmiot wyodrębniony w strukturze administracji, jakichkolwiek działań w sferze publicznoprawnej. Organem Agencji jest bowiem wyłącznie Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, co wynika z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji. To Prezes Agencji wydaje decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach (art. 10 ust. 1 ustawy o Agencji), jak również swoje zadania wykonuje przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Powyższe oznacza, że powołanie jak i odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora Departamentu, czyli kierownika komórki organizacyjnej w Centrali Agencji, nie wywołuje skutków w sferze publicznej, tj. nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Co za tym idzie, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. WSA w Warszawie, odrzucając skargę, z uwagi na brak swojej właściwości, nie mógł tym samym dokonać oceny zaskarżonego aktu odwołania w aspekcie zgodności ze standardami konstytucyjnymi dostępu do służby publicznej.
To, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; LEX nr 1775064). Nie można bowiem mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził do stanowiska o niedopuszczalności wniesionej skargi, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 45 i art. 60 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich błędną wykładnię, gdyż wskazane przepisy Konstytucji, jak i Konwencji nie znajdowały w sprawie zastosowania, skutkiem czego Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać ich błędnej wykładni.
Podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę na akt odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora, bowiem akt ten nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z treści art. 9a ustawy o Agencji, jednoznacznie wynika, że powołanie na stanowiska, o których mowa w art. 8 ust. 4 (stanowisko Prezesa Agencji i zastępcy Prezesa Agencji) i art. 9 ust. 4 ustawy o Agencji (kierownika komórki organizacyjnej w Centrali Agencji i jego zastępcy, dyrektora oddziału regionalnego i jego zastępcy, doradcy Prezesa Agencji oraz kierownika biura powiatowego i jego zastępcy) jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, a zatem jest to czynność z zakresu prawa pracy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ze skarżącym został nawiązany stosunek pracy z powołania. Do takich spraw stosuje się wyłącznie przepisy prawa pracy, a sądem właściwym dla tego rodzaju spraw jest sąd pracy. Akt odwołania w takim przypadku nie jest decyzją administracyjną.
Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (LEX nr 341205), przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.