III OSK 1897/24

III OSK 1897/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1525/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-02-01
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
art. 23 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1525/23 w sprawie ze skargi D. K. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 lipca 2023 r., znak ML-02.7140.944.2023.IM w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1525/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. K. (skarżąca) na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 lipca 2023 r., znak ML-02.7140.944.2023.IM w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków. W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z 18 kwietnia 2023 r. skarżąca zwróciła się o udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy Miejskiej Kraków z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. We wniosku wskazała, że od lat 90-tych zamieszkuje w lokalu położonym w Krakowie na [...], stanowiącym własność jej matki, L. L.. W 2009 r. skarżąca zawarła związek małżeński i od tego czasu mieszkała we wskazanym lokalu wraz z mężem. Z uwagi na orzeczenie rozwodu tego małżeństwa (wyrok z 22 czerwca 2020 r.), skarżąca od wskazanej daty mieszka w lokalu wraz ze swoją matką oraz z 13 letnim synem. W toku postępowania skarżąca akcentowała, że jej zamieszkiwanie w lokalu na [...], ma charakter grzecznościowy i ze względu na swoją trudną sytuację finansową nie ponosi żadnych opłat związanych z tym lokalem. W okresie od 2009 r. do 2020 r. prowadziła gospodarstwo domowe w tym lokalu z mężem i synem, a od 2020 r. tylko z synem. Podała, że potrzeba opuszczenia mieszkania wynika m.in. z faktu, że jej 67-lenia matka, sama zamierza założyć nową rodzinę. Skarżąca wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą (zakład fryzjerski), a działalność ta obecnie przynosi jedynie straty. Zaznaczyła przy tym, że otrzymuje alimenty na syna w wysokości 700 zł miesięcznie oraz pomoc od rodziny i znajomych w kwocie ok. 1200 zł miesięcznie. Posiada również 1/6 udziału w przedmiotowym lokalu, w którym większościowy udział ma jej matka. Nie ma natomiast możliwości czerpania korzyści (pożytków), ani spieniężenia tego udziału. Dodatkowo, w ostatnim czasie ma poważne problemy zdrowotne. Jej dochód uzyskany za okres styczeń-marzec 2023 r. wynosił 5.500 zł (z tytułu alimentów i pomocy rodziny i znajomych), a zatem średni miesięczny dochód na 1 członka gospodarstwa domowego wyniósł zaledwie 917 zł. Natomiast z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za okres styczeń-marzec 2023 r., nie osiągnęła skarżąca żadnego dochodu (w istocie poniosła stratę). Podała też, iż dysponuje nabytym w 2020 r. pojazdem marki [...] rok produkcji 2015, o wartości 40.000 zł. Do opisywanego wniosku skarżąca załączyła m.in. oświadczenie swojej matki o grzecznościowym charakterze zamieszkiwania skarżącej z synem w należącym do niej lokalu oraz o braku dalszej możliwości zamieszkiwania w tymże lokalu z uwagi na chęć założenia przez matkę skarżącej nowej rodziny. Ponadto, po wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, skarżąca przedłożyła deklarację podatku dochodowego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za 2022 r., z której wynika, że poniosła stratę w wysokości 32.619,71 zł oraz akt poświadczenia dziedziczenia z 12 września 2012 r. potwierdzający nabycie przez skarżącą udziału w spadku po ojcu w wysokości 1/3 części.
Pismem Zastępcy Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa z 19 lipca 2023 r. (znak: ML-02.7140.944.2023.IM) negatywnie rozpatrzono wniosek skarżącej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów, nieposiadające prawa własności lub współwłasności do lokalu lub nieruchomości położonych na terenie Krakowa i miejscowości pobliskiej. Ponadto organ wskazał, że należy spełnić kryterium dochodowe. Organ zaznaczył, że w toku czynności sprawdzających ustalono, że skarżąca posiada tytuł prawny do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w Krakowie na [...]. Lokal ten ma powierzchnię użytkową 62,34 m2 i składa się z trzech pokoi, których łączna powierzchnia wynosi 36,57 m2. Dalej organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej we wskazanym lokalu przebywają aktualnie tylko trzy osoby, tj. skarżąca wraz z małoletnim synem oraz jej matka. W lokalu tym skarżąca jest zameldowana na pobyt stały. Organ podkreślił, że fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu wyklucza możliwość ubieganie się o przyznanie socjalnego lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy. Dodatkowo wskazał, że biorąc pod uwagę powierzchnię i strukturę tego lokalu, nie można uznać, aby potrzeby mieszkaniowe rodziny skarżącej były niezaspokojone.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że kontrolowane rozstrzygnięcie w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy Miejskiej Kraków jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", jak to zostało przesądzone w uchwale 7 sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08. W uchwale tej stwierdzono m.in. że wymiar publicznoprawny ma działalność gminy obejmująca odmowę zakwalifikowania danej osoby i umieszczenia jej na liście oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego. Akt wydany w takim przedmiocie jest więc aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Jeżeli stanowisko organu administracji publicznej dotyczy odmowy realizacji zadania publicznego i rozstrzyga o uprawnieniu wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy je zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Sąd I instancji wskazał na treść art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 725), dalej: "u.o.p.l." oraz wyjaśnił, że aktem określającym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków jest uchwała nr XXX/794/10 Rady Miasta Krakowa z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2019 r., poz. 9006), dalej "uchwała". Następnie przytoczył treść § 2 pkt 18 oraz § 12 uchwały i wyjaśnił, że do wymogu nieposiadania tytułu prawnego do lokalu nawiązuje także art. 23 ust. 2 u.o.p.l.
WSA w Krakowie podniósł, że kwestią sporną było to, czy skarżąca spełnia przesłankę braku dysponowania tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, stanowiącego podstawę do zaspokajania jej potrzeb mieszkaniowych. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że organ nie kwestionował spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego oraz przesłanki posiadana centrum życiowego w Gminie Miejskiej Kraków. Zdaniem Sądu I instancji niewątpliwe ustalenia poczynione przez organ administracji wskazują, że skarżąca dysponuje tytułem prawnym do spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w Krakowie na [...]. Jest to prawo do lokalu o powierzchni prawie 63 m2, do którego przynależy piwnica o powierzchni 7 m2. We wskazanym prawie (spółdzielczym własnościowym) przysługuje skarżącej udział w wysokości 1/6, a okoliczność ta nie budziła wątpliwości w tej sprawie.
WSA w Krakowie wskazał, że przez "posiadanie tytułu prawnego do lokalu" rozumieć należy dysponowanie takim tytułem, który umożliwiłby zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, tj. tytułem dającym gwarancję pewnej stałości i stabilności (określenia czasu zamieszkiwania), umożliwiających zbudowanie w tym lokalu centrum życiowego. Skarżąca dysponuje udziałem w wysokości 1/6 w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego, a jej matka ma udział wynoszący 4/6 w tym prawie. Sąd I instancji podkreślił, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, zgodnie z art. 244 § 1 k.c. oraz art. 17 ust. 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116), jest ograniczonym prawem rzeczowym. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest zbywalne, przechodzi na spadkobierców i podlega egzekucji. Przedmiotem zbycia może być także ułamkowa część tego prawa. Sytuacja, gdy spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu przysługuje w częściach ułamkowych kilku osobom np. w wyniku spadkobrania - najbardziej zbliżona jest do współwłasności w częściach ułamkowych. Mając na względzie, że prawo nie reguluje odrębnie wspólności innych praw poza współwłasnością rzeczy, do wspólności spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu należy stosować odpowiednio reguły z art. 206 k.c. Sąd I instancji wskazał, że przepis ten stanowi, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Istota współwłasności w częściach ułamkowych polega więc na tym, że własność rzeczy przysługuje niepodzielnie wszystkim współwłaścicielom, wobec czego żaden z nich nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy. Jeżeli zatem rzecz, tak jak w rozpoznawanej sprawie - lokal, nie została podzielona do korzystania, skarżąca jest uprawniona do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w sposób przewidziany przez powołany wyżej art. 206 k.c. Dodatkowo WSA w Krakowie wskazał na pogląd Sądu Najwyższego, który w wyroku z 27 kwietnia 2001 r. (sygn. akt III CKN 21/1999) wskazał, iż z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących współwłasność nie wynika, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, która odpowiada wielkości jego udziału.
W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze opisaną cechę i charakter prawa (udziału w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu), którym dysponuje skarżąca, stwierdzić należy, iż jest ona uprawniona do współposiadania oraz korzystania z całego mieszkania, które aktualnie zajmuje (art. 206 k.c.). Uprawnienie to nie jest ograniczone do wielkości lokalu odpowiadającej (przypadającej) jej udziałowi. Jak zatem słusznie twierdził organ w odpowiedzi na skargę, argumentacja skarżącej o rzekomo jedynie grzecznościowym pozwoleniu przez matkę na zamieszkiwanie w ww. lokalu po rozwodzie córki w 2020 r. i ograniczaniu jej uprawnień w związku z planowanym wprowadzeniem się do lokalu partnera matki, pozbawione jest podstaw prawnych. Ogół okoliczności ocenianego przypadku przeczy przy tym twierdzeniom o braku stabilizacji mieszkaniowej skarżącej i niemożności bezkonfliktowego zamieszkiwania w lokalu, do którego dysponuje tytułem prawnym. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sama skarżąca akcentowała w toku postępowania, że mieszka w przedmiotowym lokalu od lat 90-tych, tj. przez około 30 lat. Ten stan rzeczy był nie tylko następstwem współzamieszkiwania w lokalu w okresie dziecięcym, ale także trwał po wyjściu skarżącej za mąż (2009 r.), a po urodzeniu dziecka (2010 r.) skarżąca dalej mieszkała w tym lokalu wraz z mężem i dzieckiem oraz – co istotne –także z matką, zaś po rozwodzie (w 2020 r.) już tylko z dzieckiem i matką. Skarżąca jest w tym lokalu zameldowana na pobyt stały. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że obecnie zakłócona zostanie jej stabilizacja mieszkaniowa, skoro dotychczasowa historia zamieszkiwania skarżącej w lokalu wskazuje, że mieszkała ona przez ponad 30-lat w tym lokalu, w różnych konfiguracjach osobowych.
Zdaniem WSA w Krakowie z akt nie wyłaniają się okoliczności naprowadzające na to, że z tytułu prawnego do lokalu, którym dysponuje skarżąca, nie może efektywnie dalej wywodzić możliwości w nim mieszkania. Nie jest też jasne, w jaki sposób podnoszona okoliczność o partnerze matki mającym rzekomo zamieszkać w lokalu ma negatywnie wpłynąć na rozwój małoletniego syna skarżącej. Sąd zwrócił uwagę na układ i strukturę lokalu. Jak wynika z "opisu i stanu lokalu zajmowanego przez wnioskodawcę", zajmowane przez skarżącą mieszkanie ma łączną powierzchnię użytkową 62,34 m2 i składa się z trzech pokoi (o powierzchni 17,84 m2, 11,19 m2 oraz 7,54 m2), przedpokoju, kuchni, łazienki i odrębnego WC. WSA w Krakowie zauważył, że jak wynika ze stanu sprawy, skarżąca przez 11 lat małżeństwa (w latach 2009-2020) funkcjonowała w tym mieszkaniu, które zajmowały wówczas cztery osoby. Wskazana powierzchnia lokalu, jak też jego struktura i układ (odrębne pokoje, osobne od łazienki WC), przy uwzględnieniu wieloletniego zamieszkiwania z rodziną w tym lokalu także w oparciu o posiadany tytuł prawny, nawet przy wzięciu pod uwagę argumentów prezentowanych w sprawie (pojawienia się w niedookreślonej przyszłości partnera matki) nie dają podstaw do przyjęcia, iż potrzeby mieszkaniowe skarżącej nie są zaspokojone w sposób stały, stabilny czy umożliwiający zbudowanie w tym lokalu centrum życiowego.
Konkludując, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że ogół przedstawionych okoliczności sprawy i zaprezentowana ich ocena nakazywały przyjąć, że skarżąca dysponuje efektywnym i skutecznym tytułem prawnym do lokalu położonego na terenie Gminy Miejskiej Kraków, który umożliwia jej zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a ta okoliczność nakazywała organowi negatywnie rozpatrzeć złożony przez skarżącą wniosek.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:
art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 3 załącznika nr 1 do uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019 r., poz. 9006, z 2021 r., poz. 1160, z 2022 r., poz. 2980 i 8792), zwanej dalej "uchwałą RMK" oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez dokonanie wadliwej kontroli działania administracji - skutkującej oddaleniem skargi oraz dokonaniem błędnego ustalenia, że działania organu są zgodne z przywołanymi przepisami (§ 7 ust. 11 3 załącznika nr 1 do uchwały RMK oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), pomimo iż związany zasadą legalności organ naruszył ww. przepisy poprzez niedokonanie ustaleń w zakresie braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej w lokalu, w którym skarżąca przebywa i nieuwzględnienie, że matka skarżącej – L. L., która posiada większość udziałów w prawie do tego lokalu, zamierza mieszkać tam wraz ze swoim partnerem, co wyklucza możliwość stabilnego zamieszkiwania w lokalu przez skarżącą, która mieszka tam z synem za pozwoleniem L. L..
W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:
§ 2 pkt 5 i 18, § 4 ust. 1 i § 12 uchwały RMK oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 725), dalej "u.o.p.l", poprzez błędne uznanie, że posiadanie udziału 1/6 cz. w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu o powierzchni pokoi 36,57 m2 spełnia przesłanki posiadania tytułu prawnego do lokalu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca nie ma prawa do ubiegania się o najem socjalny lokalu;
lp 10 załącznika nr 3 do uchwały RMK określającego kwestionariusz kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie ma prawa ubiegać się o pomoc mieszkaniową, w sytuacji gdy kryterium zawarte w Ip 10 załącznika nr 3 uprawnia ją do uzyskania dodatkowych punktów w ramach kwalifikacji, gdyż nie zbyła, ani nie utraciła tytułu prawnego do lokalu i nie uzyskała w zamian ekwiwalentu umożliwiającego samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, ani nie przekazała nieodpłatnie w całości lub w części tytułu prawnego do lokalu na rzecz osoby, która wobec niej posiada potencjalny obowiązek alimentacyjny, ani na rzecz osoby spokrewnionej albo powinowatej.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie aktu - odpowiedzi zastępcy Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa z dnia 19 lipca 2023 r. na wniosek, znak ML.02.7140.944.2023.IM - w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako wniesionej po terminie, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2025 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują jednakże wokół zagadnienia dopuszczalności zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą, która posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, winny zatem podlegać łącznemu rozpoznaniu. Punktem wyjścia do prowadzenia rozważań jest art. 75 ust. 1–2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl tego przepisu władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania (art. 75 ust. 1), zaś ochronę praw lokatorów określa ustawa (art. 75 ust. 2 ). Wskazany przepis nie gwarantuje mieszkania każdemu obywatelowi. Jest to norma programowa prezentująca cele, które przyświecają państwu w prowadzeniu polityki mieszkaniowej, a także przykładowe instrumenty do jej realizacji (A. Ploszka, Publicznoprawny status jednostki skrajnie ubogiej, Warszawa 2019, s. 216). Ma to również odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2017 r., K 27/15, OTK-A 2017, poz. 74. , który orzekł, że "prawo do mieszkania" należy rozumieć jako realny dostęp do miejsca, w którym istnieją warunki do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Dotyczy ono również osób, które nie mają warunków finansowych do nabycia mieszkania na własność. Trybunał podkreślił, że tego prawa nie należy łączyć/utożsamiać z prawem własności mieszkania. Dodał, że nie jest ono równoznaczne z gwarancją realizacji potrzeb mieszkaniowych każdego potrzebującego. Wobec tego nie zapewnia posiadania mieszkania przez każdego (Tomasz Kawa, Przeciwdziałanie wykluczeniu mieszkaniowemu i bezdomności w dobie kryzysu ekonomicznego jako wyzwanie gminy, opublikowano: ST 2024/4/39-46). W przypadku wspierania rozwoju budownictwa socjalnego zasadniczą rolę odgrywa wsparcie finansowe, które wykorzystywane jest do budowy nowych lokali socjalnych lub adaptacji istniejących na cele socjalne. Należy przy tym zaznaczyć, że fundusze nie są przekazywane bezpośrednio osobom wymagającym wsparcia, lecz kierowane do stworzenia zasobu mieszkaniowego, z którego będą mogły korzystać osoby niemogące samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 249).
Aktem normatywnym tworzącym prawne uwarunkowania do urzeczywistniania "prawa do mieszkania" jest ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 gmina tworzy warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Jest to jej zadanie własne. W celu realizacji tego zadania, na podstawie art. 20 ust. 1, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. W przypadku utworzenia takiego zasobu gmina jest zobowiązana do gospodarowania nim zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W kontekście obowiązków gminy należy przywołać wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2313/17, dostępny w CBOSA. W orzeczeniu tym wskazano, że stosownie do art. 4 ust. 2 gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis ten wyznacza dwa zadania gminy: 1) zapewnienie lokali socjalnych i lokali zamiennych, 2) zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 stycznia 2017 r. (I OSK 2524/16, LEX nr 2201235): "Lokale socjalne są formą pomocy publicznej dla osób, których sytuacja materialna nie pozwala na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Takie zaspokojenie potrzeb to nie tylko możliwość posiadania prawa własności lokalu, ale także możliwość wynajęcia lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Rozstrzygając wnioski osób ubiegających się o wynajem lokalu z publicznego zasobu mieszkaniowego, należy wyjaśnić sytuację tych osób we wszystkich aspektach".
Jak wskazuje się w orzecznictwie – o ile gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, co w oczywisty sposób zakłada po stronie ubiegającego się o najem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego brak zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, o tyle zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie można utożsamiać z posiadaniem jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2021 r., III OSK 272/21, LEX nr 3361454). Samo posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesądza zatem o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.o.p.l. Zasadność tego stanowiska potwierdza art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, w którym ustawodawca wyłączył możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł do lokalu, co w efekcie oznacza, że wskazane wyłączenie nie dotyczy lokali innych niż socjalne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 22 listopada 2012 r., II SA/Op 342/12, LEX nr 1267501).
W świetle powyższych judykatów nie budzi wątpliwości, że regulacja art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jest bardziej rygorystyczna i zawiera dodatkową przesłankę zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Umowa najmu socjalnego lokalu może być bowiem zawarta jedynie z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Wykładając pojęcie tytułu prawnego do lokalu, za niewątpliwe należy uznać, że takimi tytułami są prawo własności, spółdzielcze prawo do lokalu (własnościowe i lokatorskie), a także tytuł prawny, którego zbycie lub z którego pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Może być nim także umowa najmu, w szczególności najmu instytucjonalnego lub innego, podlegającego reżimowi niniejszej ustawy.
W analizowanej sprawie skarżąca ubiegała się o przyznanie jej pomocy mieszkaniowej w postaci umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. W toku czynności wyjaśniających organ ustalił, iż skarżącej przysługuje udział we spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego położonego w Krakowie w wysokości 1/6. Skarżąca w czasie prowadzenia postępowania wyjaśniającego zamieszkiwała we wskazanym lokalu wspólnie ze swoim synem i matką. Powierzchnia całkowita trzypokojowego lokalu wynosi 62,34 m2. Jednocześnie ustalono, iż matce skarżącej przysługuje udział do tego lokalu mieszkalnego w wysokości 4/6. Skarżąca podkreśliła, że jej matka zamierza zamieszkać w mieszkaniu wspólnie ze swoim partnerem, co czyni niemożliwym prowadzenie dwóch gospodarstw domowych na tak małej powierzchni mieszkalnej.
Oceniając ustalony w sprawie stan faktyczny, WSA w Krakowie przyjął, iż na gruncie art. 23 ust. 2 u.o.p.l. przez pojęcie "posiadania praw do lokalu" należy rozumieć dysponowanie takim tytułem, który umożliwiłby zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, tj. tytułem dającym gwarancję pewnej stałości i stabilności umożliwiających zbudowanie w tym lokalu centrum życiowego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż sytuacja gdy spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje w częściach ułamkowych kilku osobom, najbardziej zbliżona jest do współwłasności w częściach ułamkowych. Do wspólności tego prawa należy zatem stosować odpowiednio art. 206 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Istota współwłasności w częściach ułamkowych polega więc na tym, że własność rzeczy przysługuje niepodzielnie wszystkim współwłaścicielom, wobec czego żaden z nich nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy. Jeżeli zatem rzecz, tak jak w rozpoznawanej sprawie - lokal, nie została podzielona do korzystania, skarżąca jest uprawniona do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w sposób przewidziany przez powołany wyżej art. 206 k.c. Skoro zatem skarżąca jest uprawniona do współposiadania oraz korzystania z całego mieszkania, które aktualnie zajmuje (art. 206 k.c.), gdyż uprawnienie to nie jest ograniczone do wielkości lokalu odpowiadającej (przypadającej) jej udziałowi, to argumentacja skarżącej o rzekomo jedynie grzecznościowym pozwoleniu przez matkę na zamieszkiwanie w ww. lokalu po rozwodzie córki w 2020 r. i ograniczaniu jej uprawnień w związku z planowanym wprowadzeniem się do lokalu partnera matki, pozbawiona jest podstaw prawnych.
Stanowisko Sądu I instancji uznać należy za trafne.
Podkreślić należy, iż spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu ma postać prawa rzeczowego ograniczonego. Jest to prawo zbywalne, dziedziczne i podlegające egzekucji. Ma ono charakter majątkowy i jest prawem podzielnym, które może należeć do kilku osób. Podmiotem spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu może być zarówno osoba fizyczna, jak i prawna, a w świetle Kodeksu cywilnego także ułomna osoba prawna. Na treść spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu składają się dwa podstawowe uprawnienia. Pierwsze to uprawnienie do korzystania z lokalu (wraz z funkcjonalnie mu podporządkowanym prawem do korzystania z części nieruchomości przeznaczonych do wspólnego użytku). Drugie uprawnienie polega na możliwości rozporządzania swoim prawem. Uprawnienie do korzystania z lokalu jest ukształtowane jego przeznaczeniem, o którego treści decyduje treść umowy o ustanowienie prawa do lokalu (por. Piotr Stępień, Uniwersytet Warszawski STUDIA IURIDICA LXXVII, Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu a prawo odrębnej własności lokalu, przeszłość, teraźniejszość oraz perspektywa na kolejne 100 lat, str. 180-181).
Zasada wielopodmiotowości spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oznacza, że kilka osób może razem posiadać prawa do lokalu mieszkalnego lub użytkowego. Te prawa mogą być wyrażone w formie współwłasności w częściach ułamkowych, co oznacza, że każda osoba posiada określony udział w nieruchomości lub w formie wspólności łącznej, np. małżeńska wspólność majątkowa (art. 31 i nast. k.r.o.). Do współwłasności w formie części ułamkowej będą miały zastosowanie w drodze analogii przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności (art. 195 – 221 k.c.). W takim przypadku wszystkie te osoby są uprawnione do korzystania z lokalu. Osoby takie są równoprawnymi właścicielami (por. Piotr Stępień, Członkostwo a prawa do lokali w spółdzielni mieszkaniowej, Warszawa, maj 2024, str. 95).
W sytuacji zatem gdy skarżącej kasacyjnie przysługuje prawo w postaci udziału we spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu mieszkalnego w wysokości 1/6 i jednocześnie zamieszkuje w tym lokalu, to stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów nie jest dopuszczalne udzielenie jej pomocy mieszkaniowej w postaci najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. W przepisie tym, jak to powyżej wyjaśniono, ustawodawca wyłączył możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu. Wynikające ze stosowanego w drodze analogii art. 206 Kodeksu cywilnego uprawnienie współwłaściciela do współposiadania rzeczy wspólnej polega na tym, że jak każdy inny współwłaściciel może on posiadać całą rzecz i korzystać z niej. Jest to więc wspólne uprawnienie, bo żadnemu współwłaścicielowi nie przysługuje z tytułu udziału we własności prawo do wyłącznego korzystania (posiadania) z jakiejś określonej części rzeczy. Zakres współposiadania i korzystania z rzeczy przez współwłaściciela powinien uwzględniać prawo do korzystania i posiadania całej rzeczy przez wszystkich współwłaścicieli, nie powinien zaś być ograniczonym do takiego udziału w rzeczy, jaki odpowiada udziałowi współwłaściciela we współwłasności (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r., VI ACa 508/13, LEX nr 1439321). Podobne stanowisko zaprezentował Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 19 marca 2013 r., III CZP 88/12, OSNC 2013, nr 9, poz. 103, z omówieniem Z. Strusa, Palestra 2013, nr 7-8, s. 212.
Skarżąca kasacyjnie, będąc osobą uprawnioną na podstawie art. 206 k.c. do współposiadania oraz korzystania z całego lokalu mieszkalnego, które aktualnie zajmuje, ma możliwość zbudowania w tym lokalu centrum życiowego, a zatem spełnia negatywną przesłankę "posiadania lokalu mieszkalnego", wymienioną w art. 23 ust. 2 u.o.p.l. Należy raz jeszcze zaznaczyć, iż uprawnienie wynikające z art. 206 k.c. nie jest ograniczone do wielkości lokalu odpowiadającej posiadanemu udziałowi. W świetle powyższego uznać należało, iż podniesione w skardze kasacyjne zarzuty zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego nie zasługują na uwzględnienie. WSA w Krakowie dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował w sprawie art. 23 ust. 2 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zbędne było w tej sytuacji prowadzenie dalszych czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia "braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej" w przedmiotowym lokalu, szczególnie w kontekście zamiarów jej matki.
Odnosząc się natomiast do podniesionego w spowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o jej odrzucenie, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona została w ustawowym terminie. Wyrok Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 22 marca 2024 r., a skarga kasacyjna nadana została w PUP w dniu 18 kwietnia 2024 r. (k. 53 akt sądowoadministracyjnych sprawy).
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, NSA, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.