III OSK 1897/22

III OSK 1897/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Ol 196/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-04-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 196/22 w sprawie ze skargi G.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 grudnia 2021 r. nr SKO.63.77.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego składowania odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Ol 196/22 po rozpoznaniu na w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G.S. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO, Kolegium) z 29 grudnia 2021 r. nr SKO.63.77.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego składowania odpadów - oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej G.S. (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę oparto na naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jego niewłaściwym zastosowaniu polegającym na uznaniu, że podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia 23 marca 2021 r. w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego składowania odpadów jest rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w ocenie skarżącej uchybienia ww. postanowienia nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa,
Wskazując na powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/O1 196/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania oraz uchylenie postanowienia SKO w Olsztynie z 29 grudnia 2021 r. nr SKO.63.77.2021 i poprzedzającego go postanowienia SKO w Olsztynie z 25 października 2021 r. nr SKO.63.30.2021 stwierdzającego nieważność w całości wydanego z upoważnienia Burmistrza postanowienia z 23 marca 2021 r., znak: GK. 7062-52/07-21, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego i umorzenie postępowania, zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu postępowania w związku z przepisem prawa materialnego.
Nie zasługiwał na uwzględnienie jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "prawa materialnego", tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jego niewłaściwym zastosowaniu polegającym na uznaniu, że podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z 23 marca 2021 r. w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego składowania odpadów jest rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie, uchybienia ww. postanowienia nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, wskazać należy, że art. 151 p.p.s.a. jest przepisem postępowania, a nie prawa materialnego jak błędnie wskazano w petitum skargi kasacyjnej.
Naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby Sąd I instancji - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Gdy Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie nie stwierdził naruszeń prawa, to nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyniło zasadnym jej oddalenie.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że bezpodstawnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności postanowienia mimo niewniesienia przez Stowarzyszenie zażalenia. Warunkiem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie jest wyczerpanie zwykłego trybu instancyjnego. Organ wyższego stopnia może wszczynać postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu, według własnej oceny, bez względu na źródło informacji o wydanym rozstrzygnięciu.
Wada nieważności decyzji (tu: postanowienia, z racji stosowania konstrukcji zawartej w art. 126 k.p.a. ) musi tkwić w samym akcie administracyjnym (decyzji lub postanowieniu), nie zaś zasadniczo w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie (zob. wyrok NSA z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2015/21).
W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma instytucji stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego. Instytucja stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 i § 2 k.p.a.) ma zastosowanie do rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym w postaci decyzji administracyjnych. Instytucja ta ma też zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień o stwierdzeniu przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 126 k.p.a.). Weryfikacji wad związanych z prawidłowością prowadzenia postępowania administracyjnego służy postępowanie wznowieniowe (art. 145 § 1 k.p.a.). (zob. wyrok NSA z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2483/18).
Wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru. Z urzędu postępowanie zostaje wszczęte, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ". W myśl art. 157 § 2 k.p.a., "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym" (zob. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 3341/19).
Z analizy orzecznictwa NSA wynika, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, jak już wspomniano, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym, jaki miał miejsce przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym.
Jeśli chodzi natomiast o przesłankę jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to wynikać ono może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10). Ponadto w przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie, przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2447/19).
Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.
W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi na nowo materiału dowodowego, orzekając co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli, a więc materiałów, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11; z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12; z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2363/19)
Konkludując, celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie każde zatem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.
Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (tak w wyrok NSA z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1357/23).
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy własne postanowienie z 25 października 2021 r. znak: SKO.63.30.2021, na mocy którego Kolegium stwierdziło nieważność wydanego z upoważnienia Burmistrza P. przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w P. postanowienia z dnia 23 marca 2021 r., znak: GK.7062-52/07-21, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie składowania odpadów na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano na ustalony stan faktyczny i obowiązujące przepisy prawa stanowiące podstawę orzekania.
Burmistrz P. wydając kontrolowane postanowienie z 23 marca 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie składowania odpadów w sposób rażący naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym wymienionym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest ustalenie okoliczności faktycznych sprawy – czyli ilości, rodzaju i miejsca składowania odpadów. Zawieszając postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Burmistrz P. w sposób rażący naruszył ww. przepis.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zaskarżone postanowienie dotyczyło ściśle wystąpienia przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie wymagało gromadzenia i oceny dowodów, a jedynie konstatacji, czy stan sprawy uprawniał do zawieszenia postępowania, a w szczególności, czy wskazany powód zawieszenia odpowiadał normie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie chodziło tu, o rozstrzygnięcie czy istniała potrzeba zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie składowania odpadów, ale czy okoliczność taka może w ogóle stanowić podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Ma rację Sąd I instancji, że art. 97 § 1 k.p.a. wymienia enumeratywnie przypadki uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu. Żaden z przepisów tego artykułu nie daje podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zgromadzenia przez organ wystarczającego materiału dowodowego. Powołany w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. upoważnia do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W trafnej ocenie Sądu I instancji, gromadzenie dowodów i ich ocena jest bezwzględnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Dlatego oczywista jest sprzeczność działania organu I instancji z normą art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym rażące naruszenie prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 719/21).
Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.