III OSK 1896/22

III OSK 1896/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 109/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-02-01
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1592
art. 14 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2024 poz 572
art. 64 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Bd 109/21 w sprawie ze skargi R.M. na bezczynność Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od R.M. na rzecz Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Bd 109/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.M. (dalej: skarżący) na bezczynność Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego (dalej: organ, Marszałek) w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zobowiązał Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 5 marca 2020 r. o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów - w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącego 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 5 marca 2020 r. skarżący wystąpił o zmianę decyzji Prezydenta G. z 13 lutego 2017 r., znak [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne na terenie zakładu recyklingu tworzyw sztucznych przy ul. [...] w G.
Organ pismem z 21 stycznia 2021 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych i merytorycznych wniosków oraz pouczył o możliwości wniesienia uzupełnienia – w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania.
Wobec nieuzupełnienia braków wniosku skarżący pismem z 28 maja 2021 r. został poinformowany o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania.
W skardze na bezczynność organu skarżący podniósł, że wniosek strony o wydanie decyzji "aktualizacyjnej" został pozostawiony bez rozpatrzenia, pomimo rozpatrywania wniosku już pod kątem merytorycznym, o czym świadczy treść wezwania z 21 stycznia 2021 r. Wobec powyższego, skarżący wniósł o zobowiązanie Marszałka do anulowania czynności technicznej pozostawienia podania bez rozpatrzenia i wydania pisma stwierdzającego wszczęcie postępowania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzupełniając skargę skarżący w piśmie z 25 listopada 2021 r. zarzucił, że organ naruszył:
1) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocników skarżącego, a co najmniej pominięcie wyjaśnienia roli osób podpisanych na wniosku tj. M.S. i A.C., podczas gdy skarżący osobiście podpisał wyłącznie pismo przewodnie, przedkładając wniosek podpisany przez ww. osoby, którym zlecił sporządzenie tegoż wniosku i które traktował jako profesjonalistów od których oczekiwał wsparcia w prowadzonym postępowaniu, wobec czego organ powinien ustalić charakter, w jakim działały ww. osoby w postępowaniu, a w przypadku potwierdzenia, że są one pełnomocnikami – to im doręczać wezwanie do uzupełnienia wniosku; doręczenie wezwania do uzupełnienia braków wniosku skarżącemu zamiast pełnomocnikom miało w tej sytuacji jedynie skutek informacyjny;
2) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne i nieprecyzyjne skierowanie do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych, w tym w szczególności:
a. wprowadzające w błąd skierowanie do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków w jednej kopercie wraz z pozytywnym potwierdzeniem przyjęcia wniosku,
b. błędne kierowanie do skarżącego wezwania w zakresie oświadczeń o niekaralności, brak wskazania podstaw do żądania przedłożenia operatu przeciwpożarowego w formie pisemnej, a nie dokumentowej, brak ustalenia należytego terminu do przedłożenia postanowienia Komendanta Państwowej Straży Pożarnej o uzgodnieniu operatu przeciwpożarowego a także brak ustalenia, czy postępowanie w tym przedmiocie przed Komendantem PSP w G. zostało ukończone i z jakim wynikiem,
c. zaskoczenie skarżącego skierowanym do niego, z pominięciem pełnomocników, wezwaniem, którego treść wespół z pozostałą zawartością przesyłki miała charakter istotnie wprowadzający w błąd;
3) art. 9 i 8 § 1 k.p.a. wraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych wynikającą z art. 2 Konstytucji RP poprzez uchybienie zasadzie należytego i wyczerpującego informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków i niepoinformowanie skarżącego o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych i pozostawienia sprawy bez rozpoznania ze szczególnym uwzględnieniem braku przekazania skarżącemu wyraźnej informacji, że pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania skutkować może w skrajnym wypadku nawet stwierdzeniem wygaśnięcia jego zezwolenia;
4) art. 19 i 50 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.; dalej: u.z.o., ustawa nowelizująca) poprzez zaniechanie ustalenia z urzędu szczegółowej treści wniosku skarżącego i nieupewnienie się co do rozumienia przez skarżącego parametru "możliwości przyjmowania odpadów" (mającego znaczenie dla określenia właściwości organu) i niewystąpienie o uszczegółowienie tego parametru w sytuacji, w której we wniosku parametr ten opisano w trybie przypuszczającym,
5) art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o uchybieniu terminu oraz zaniechanie poinformowania skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu;
6) art. 64 § 2 w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. poprzez bezpodstawne i przedwczesne pozostawienie wniosku skarżącego o zmianę posiadanego zezwolenia bez rozpoznania.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do dalszego prowadzenia postępowania, w tym ponownego, prawidłowego i jednoznacznego (włącznie z rozważeniem uwzględnienia roli pełnomocników w postępowaniu) wezwania skarżącego do przedłożenia wymaganych w sprawie dokumentów, potwierdzenia swojej właściwości bądź, w przypadku uznania, że wezwanie organu z 21 stycznia 2021 r. było prawidłowe – poinformowania skarżącego o stwierdzonym uchybieniu terminu i wezwaniu go do złożenia wniosku o jego przywrócenie.
W odpowiedzi na skargę, Marszałek wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że bezczynność to brak działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa, do którego zalicza się zarówno niewydanie rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) w przewidzianym przepisami terminie, jak również rozstrzygnięcie sprawy w niewłaściwej formie, przy czym za niewłaściwą formę rozstrzygnięcia należy uznać również pozostawienie podania bez rozpoznania w sytuacji, gdy nie było ku temu przesłanek.
Jednocześnie Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 13 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 162/21, że wymagania, o których mowa art. 14 ust. 4 u.z.o. (czyli wymagania określone w art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.z.o.) nie są i nie mogą być brakami formalnymi podania (wniosku), o których mowa w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. Są to bowiem wymogi szczególne wniosku, których niespełnienie (także nieuzupełnienie) obliguje organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 14 ust. 4 u.z.o. - nie zaś pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W tym też zakresie, ze względu na skutek wskazany w art. 14 ust. 4 u.z.o. (wygaśnięcie decyzji, której dotyczy wniosek o jej zmianę), przepis ten wyłącza dopuszczalność zwrotu podania (tj. pozostawienia podania bez rozpoznania) z powodu braków, o których w nim mowa. Inna interpretacja byłaby nieracjonalna i powodowała kolizje różnych trybów, w tym ochrony sądowej, których zasadniczy trzon dotyczy tych samych kwestii, mianowicie spełnienia przez wniosek wymogów wskazanych w art. 14 ust. 1, ust. 2 lub ust. 3 u.z.o.
Dalej WSA podkreślił, że wymogi te są w tych przepisach rozumiane w sposób formalny i zarazem merytoryczny, o czym ewidentnie świadczy skutek przewidziany w art. 14 ust. 4 u.z.o., którego celem jest wymuszenie aktualizacji wniosku i dostosowanie go do aktualnie obowiązujących wymogów w zakresie przetwarzania odpadów (czego w gruncie rzeczy dotyczy sedno sprawy). Jeśli bowiem wymogi te nie są spełnione, to wskazane w tym przepisie konsekwencje są o wiele dalej idące. Nie polegają one bowiem na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o zmianę decyzji lub wydaniu decyzji odmownej (co prowadziłoby przecież do pozostawienia w obrocie decyzji, której dotyczy wniosek), lecz stwierdzeniu wygaśnięcia tej decyzji – czyli odebrania stronie prawa do przetwarzania odpadów. Tymczasem celem przepisu art. 64 § 2 k.p.a. jest doprowadzenie sprawy do etapu umożliwiającej nadanie sprawie biegu. Generalnie przepis ten ma dotyczyć wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu i nie może dotyczyć okoliczności, które organ uznaje za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1363/16 oraz 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 826/11; CBOSA).
W ocenie WSA, z powyższych rozważań wynika, że organ któremu przedłożono wniosek o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.z.o. nie może zakończyć procedowania tegoż wniosku poprzez pozostawienie go bez rozpoznania, wskutek niespełnienia przez wniosek wymogów z art. 14 ust. 3 u.z.o., bo ów brak spełnienia wymogów to przesłanka wydania decyzji kończącej sprawę. Z drugiej strony oznacza to, że Sąd kontrolując czy organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu wszczętym ww. wnioskiem nie może kontrolować, czy organ prawidłowo ocenił, czy wniosek spełnia czy nie spełnia wymogów określonych w art. 14 ust. 1, 2 lub 3 u.z.o. Jeżeli bowiem, ocena ta jest przesłanką rozstrzygnięcia merytorycznego, to winna być ona kontrolowana przez organ odwoławczy, a następnie przez sąd administracyjny w przypadku złożenia skargi na decyzję w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia. Jeżeli by Sąd w niniejszej sprawie dokonał oceny prawidłowości stanowiska organu co do spełnienia przez wniosek wymogów z art. 14 ust. 1 – 3 u.z.o., to w istocie przesądziłby wynik postępowania administracyjnego, które dopiero ma być przez organ zakończone decyzją.
W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zakresem kontroli mieszącym się w ramach skargi może być objęty wyłącznie standardowy, temporalny zakres bezczynności, tyczący się jedynie okoliczności, o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i rozpoznając skargę uznał, że organ dopuścił bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Ponadto orzeczono, że bezczynność miała charakter rażący, ponieważ organ, pomimo upływu ponad roku od momentu złożenia, nie rozpatrzył wniosku skarżącego, a akta sprawy nie wskazują na to, by zaistniały jakieś nadzwyczajne okoliczności usprawiedliwiające tak długie procedowanie przez organ przedmiotowego wniosku.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że niespełnienie/nieuzupełnienie wymogów szczególnych wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów obliguje organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia, w sytuacji, gdy ustawodawca z tymi zdarzeniami powiązał skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia w określonym zakresie, a wobec tego należy przyjąć, że wygaśnięcie zezwolenia następuje zasadniczo w dniu, w którym upłynął ustawowy termin do złożenia wniosku o zmianę posiadanej decyzji, spełniającego wymagania określone w art. 14 ust. 1 i 2 u.z.o.;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1, 2 i 4 u.z.o. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymagania określone przez ustawodawcę w ramach wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie są i nie mogą być brakami formalnymi, do których będzie miał zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy przepis ten należy interpretować z uwzględnieniem art. 64 § 2 k.p.a., bowiem art. 14 ust. 4 tej ustawy nie wymaga uzyskania zmiany decyzji w określonym terminie, tylko złożenia w określonym terminie, tj. do 5 marca 2020 r. wniosku o zmianę pierwotnej decyzji, a za taki wniosek należy uznać również wniosek zawierający braki formalne, tj. niezawierający wymaganych informacji, wymienionych w art. 14 ust. 1 lub niezałączonych do niego dokumentów, wymienionych w art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej;
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 4 u.z.o. przez zobowiązanie skarżącego kasacyjnie organu do rozpatrzenia wniosku o zmianę zezwolenia na przetworzenie odpadów wobec błędnego przyjęcia, że sprawa nadal nie została rozstrzygnięta przez wydanie stosownej decyzji, w sytuacji gdy brak złożenia wniosku, spełniającego wymagania ustawowe w terminie do 5 marca 2020 r. przewiduje skutek w postaci wygaśnięcia z mocy prawa, organ nie jest uprawniony do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w sprawie wszczętej wnioskiem o zmianę zezwolenia;
4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył wniosku skarżącego pomimo upływu ponad roku od jego złożenia oraz braku nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających tak długie jego procedowanie, a ponadto niezastosowaniu normy prawnej, gdy w ocenie Sądu było to prawnie wymagane, pomimo że dla uznania, iż doszło do wystąpienia bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, co więcej rażące opóźnienie musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, o czym nie można mówić w przedmiotowej sprawie.
Wobec tak sformułowanych zarzutów, Marszałek wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W ocenie Marszałka, rozstrzygnięcie WSA, a mianowicie zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w istocie prowadzi do zobowiązania wydania z urzędu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pierwotnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów w postępowaniu dotyczącym zmiany tego zezwolenia. Marszałek podkreślił, że dokonując oceny zaskarżonego wyroku pod względem legalności, należy mieć również na uwadze, że analiza art. 14 ust. 4 u.z.o. prowadzi do wniosku, iż wymienione w nim sytuacje powodują wygaśnięcie zezwolenia, mają bowiem charakter zdarzeń, które następują w ściśle określonym czasie, a skutek przewidziany w ww. przepisie to wygaśnięcie zezwolenia w określonym zakresie. Zdaniem organu powyższe należy rozumieć w ten sposób, że gdy określone zdarzenie nastąpi, powstaje skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia jedynie w tym zakresie.
Przenosząc powyższe rozważania na przedmiotową sprawę wskazano, że niezłożenie wniosku o zmianę zezwolenia, spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w określonym terminie, tj. do 5 marca 2020 r. powoduje wraz z upływem tego terminu skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia w ww. zakresie. Wygaśnięcie co do zasady będzie następowało w dniu, w którym upłynął ustawowy termin do złożenia wniosku o zmianę pierwotnej decyzji, spełniającego wymagania określone w art. 14 ustawy nowelizującej. Organ podkreślił, że możliwa jest również sytuacja, gdy termin ten nie będzie pokrywał się z datą 6 marca 2020 r., m.in. w sytuacji, gdy złożony w terminie do 5 marca 2020 r. wniosek nie spełniał wszystkich, określonych w ust. 1 i 2 wymagań i co do których uzupełnienia wnioskodawca został wezwany, następnie pozostaje kwestia oceny, czy braki te zostały uzupełnione i czy uczyniono to w sposób prawidłowy. W ocenie Marszałka, wygaśnięcie zezwolenia jest zatem skutkiem materialnoprawnym określonego zdarzenia, które nastąpiło w określonym terminie, a skutek prawny w postaci wygaśnięcia następuje bez względu na okres, na który udzielono zezwolenia. Kwestie dotyczące tego, z jakich przyczyn nastąpiło uchybienie powyższemu terminowi mają irrelewantne znaczenie dla wygaśnięcia zezwolenia. Nie jest również prawnie możliwe przywrócenie powyższego terminu, bowiem jest on terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu.
Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenia, że postępowanie nadal nie zostało zakończone wobec braku wydania stosownej decyzji, zauważono, że decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana.
W przedmiotowej sprawie, istotą nawiązanego decyzją stosunku materialnoprawnego było gospodarowanie odpadami w zakresie ich przetwarzania. Skoro wnioskodawca przez określony czas gospodarował odpadami, tym samym był realizowany cel, dla którego zezwolenie było wydane. Zaznaczono, że w tym kontekście trzeba jednoznacznie odróżnić cel postępowania o zmianę zezwolenia od przedmiotu decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie jest możliwe w postępowaniu w przedmiocie zmiany zezwolenia, wszczętym na podstawie wniosku, wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pierwotnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów w postępowaniu, z uwagi na to, że postępowania te mają inne cele, a co za tym idzie różnią się elementem materialnoprawnej przesłanki wydawanych decyzji. Dostosowanie decyzji z zakresu gospodarki odpadami do nowych wymagań stanowi element materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji o zmianę zezwolenia, jednak nie stanowi on przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.
Marszałek zauważył również, że w ocenie organu I instancji, wniosek o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów zawierał braki formalne, wniosek ten powinien bowiem zawierać elementy niezbędne do wydania decyzji o zmianie pierwotnej decyzji, określone w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej. W związku z powyższym, 21 stycznia 2021 r. Marszałek wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku, zgodnie z wymogami art. 14 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, pouczając jednocześnie, że nieuzupełnienie braków w terminie 30 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Jednocześnie organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, wedle którego bezczynność Marszałka w niniejszej sprawie wynika również z okoliczności, że sprawa nadal nie została rozstrzygnięta bez stosownej decyzji. Podkreślono, że organ w dniu 28 maja 2021 r. poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, ponadto nie jest możliwe załatwienie tej samej sprawy administracyjnej jednocześnie przez pozostawienie wniosku bez rozpoznania oraz wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a więc odbierającej stronie postępowania prawo do przetwarzania odpadów. W ocenie organu zwrot dokonywany na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. kończy sprawę administracyjną przed jej merytorycznym rozstrzygnięciem.
Konkludując wskazano, że nie każdy przypadek pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. będzie automatycznie przesądzał o zasadności skargi na nierozpatrzenie sprawy w przewidzianym terminie. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W ocenie Marszałka, w przedmiotowej sprawie należy ustalić, czy organ administracji publicznej rzeczywiście miał podstawy do zastosowania tego przepisu, a oceny zachowania organu należy dokonywać z uwzględnieniem właściwego dla załatwienia sprawy przepisu prawa materialnego, gdyż on rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. We wskazanym przepisie chodzi o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa, tj. w przedmiotowej sprawie niezawierającego informacji obligatoryjnych i wymienionych w art. 14 ust. 1 lub niezałączonych dokumentów, o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy nowelizującej. Skarżący kasacyjnie organ zauważył, że mógł na etapie badania wniosku o zmianę zezwolenia na przetworzenie odpadów dokonywać oceny, czy wniosek o zmianę decyzji zawiera wymogi określone w art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej, natomiast nie dokonywać niejako przy okazji tego trybu merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników. W ocenie Marszałka, tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego wniosku, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma o brakujące elementy. Mając na względzie powyższe organ podkreślił, że w jego ocenie, w przedmiotowej sprawie dostrzegając braki formalne wniosku oraz wzywając do ich uzupełnienia w 30-dniowym terminie prawidłowo zastosował powyższy przepis.
Pismem z 16 czerwca 2023 r. w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego, a w przypadku niepowodzenia mediacji lub oddalenia wniosku o mediację – o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw, a w przypadku stwierdzenia zasadności zarzutów skargi kasacyjnej – oddalenie skargi, gdyż nawet w przypadku zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, zaskarżone orzeczenie w swej sentencji odpowiada prawu, a to z uwagi na fakt, że nawet gdyby art. 14 u.z.o. uznać za statuujący wymogi formalne, a nie materialne wniosku, to pozostawienie wniosku skarżącego było przedwczesne i niezasadne, gdyż organ pominął w sprawie wyjaśnienie roli pełnomocnika: M.S. i A.C., skierował do skarżącego wezwanie niejasne tak co do formy, jak i co do treści, które to wezwanie nie mogło być skuteczną podstawą do pozostawienia bez rozpoznania, naruszył zasadę informowania oraz pogłębiania zaufania i w tak specyficznym postępowaniu, jak postępowanie dostosowawcze nie dokonał niezbędnych czynności celem poinformowania skarżącego o jego aktualnej sytuacji procesowej i możliwych skutkach, ponadto sam organ nie podejmował względem skarżącego żadnych czynności przez niemal rok, po czym po tak długim okresie nie poinformował skarżącego o jego sytuacji procesowej i nie dał skarżącemu szansy wyjaśnienia potencjalnych uchybień i ich naprawy, nie wyjaśnił całkowicie swej właściwości procesowej, wreszcie nie wezwał strony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu wbrew przepisowi art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095) – co łącznie przemawia za zdecydowaną przedwczesnością pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Jednocześnie skarżący wskazał, że w przypadku niepowodzenia mediacji lub oddalenia wniosku o mediację, wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesioną skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na charakter sprawy oraz charakter zarzutów skargi kasacyjnej, oceny tych zarzutów należało dokonać łącznie, przy czym rozważania te wymagają poprzedzenia ich wyjaśnieniami regulacji prawnych występujących w danej sprawie.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku informacje i dane, które zostały wskazane w pkt 1-3 cytowanego przepisu. Natomiast, w myśl art. 14 ust. 4 ww. ustawy, jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa.
Sąd I instancji wyszedł z błędnego założenia, że w przypadku wniesienia obarczonego brakami formalnymi wniosku o zmianę posiadanej decyzji, organ nie był uprawniony do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji nie mógł zakończyć procedowania tego wniosku poprzez pozostawienie go bez rozpoznania, bowiem brak spełnienia wymogów wynikających z art. 14 ust. 1-3 u.z.o. to przesłanka wydania decyzji kończącej sprawę, a zatem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów.
Wskazać należy, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjnego może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przyjdzie również podkreślić, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). W świetle przedstawionego stanu prawnego jest rzeczą niewątpliwą, że przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest zatem przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się bowiem zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 280; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2465/15 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym zakresie podnieść należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczące zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu posiadającego takie zezwolenie. Wynika to wprost z treści art. 14 ust. 1 u.z.o. Przy czym, co istotne w realiach niniejszej sprawy, przedmiotem takiego postępowania jest zmiana pozwolenia na przetwarzanie odpadów, a nie jak błędnie sugeruje Sąd I instancji, wydanie decyzji o wygaśnięciu takiego pozwolenia. Zmiana decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów i wygaśnięcie udzielonego pozwolenia to dwa odrębne postępowania różniące się co do istoty.
Z art. 14 ust. 4 ustawy nowelizującej jednoznacznie wynika, że niezłożenie przez posiadacza odpadów wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, powoduje wygaśnięcie dotychczasowego zezwolenia. Wygaśnięcie decyzji następuje w takim przypadku z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III OW 126/23).
Na marginesie dodać należy, że w pewnych sytuacjach, po spełnieniu przesłanek określonych w art. 162 § 1 k.p.a., możliwe jest wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej wygaśnięcie decyzji pierwotnej. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek jednak nie występuje. Jak wskazuje się w doktrynie "Czasami ustawodawca stosuje mechanizm "wygaszania" (pozbawiania mocy) obowiązującej pewnych grup decyzji administracyjnych bezpośrednio, z mocy prawa, w związku z wprowadzaniem nowych regulacji prawnych. W przepisach przejściowych zamieszcza normy pozbawiające mocy prawnej określone decyzje ostateczne. (...) W takich przypadkach mamy do czynienia z materialnoprawnym wygaśnięciem decyzji, które nie podlega stwierdzeniu w trybie art. 162 § 1 k.p.a." (M. Kamiński, Materialnoprawne wygaśnięcie i proceduralne stwierdzenie wygaśnięcia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, [w:] I. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Lublin 2009).
Ponownego podkreślenia wymaga, że wyraźna odrębność postępowań dotyczących zmiany zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów oraz wygaśnięcia dotychczasowego zezwolenia wynika przede wszystkim z różnic w zakresie modelu inicjowania postępowania. Wszczęcie postępowania określonego w art. 14 ust. 1 u.z.o. następuje na wniosek indywidualnego podmiotu, wnioskodawca jest dysponentem wniosku i to on określa przedmiot zgłaszanego żądania. Natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony.
Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, żaden z przepisów ustawy nowelizującej nie wyłącza stosowania art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji uznać należy, że Marszałek zasadnie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1-3 u.z.o., wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
Dodać przy tym należy, że okoliczność, iż organ zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych podania, nie ma znaczenia dla określenia terminu w jakim podanie zostało wniesione. Jeżeli brak podania zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Łd 3/21, M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex 2021, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 27/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2184/ 13).
Obowiązkiem Sądu I instancji była zatem ocena, czy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało sformułowane w sposób prawidłowy w świetle wymagań określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy nowelizującej oraz czy Marszałek zasadnie pozostawił ten wniosek bez rozpoznania, a tym samym czy pozostawał w bezczynności w tym zakresie. Takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny jednak nie dokonał, uznając, że nieuzupełnienie braków formalnych wniosku skutkuje koniecznością wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, z pominięciem skutku wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 14 ust. 4 u.z.o. art. 14 ust. 1, 2, 4 u.z.o. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 149 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 14 ust. 4 u.z.o. zasługują na uwzględnienie, a w konsekwencji skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Jako przedwczesny natomiast należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że ta bezczynność oraz, że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z powołanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uznania, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko jest prawidłowe, co w rezultacie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. ze zobowiązaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy do dokonania prawidłowej kontroli podejmowanych przez organ czynności w kontekście przedmiotu zaskarżenia oraz podnoszonych przez skarżącego zarzutów bezczynności.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.