III OSK 1888/22

III OSK 1888/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Służba celna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3866/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-23
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 218 § 1 i 2, art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Tezy
Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., należy tym samym rozumieć w odmienny sposób aniżeli obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, o którym mowa w art. 7 k.p.a., czy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające w ramach wydawania zaświadczenia służby opracowaniu już istniejących danych na potrzeby wydania zaświadczenia o skonkretyzowanej treści indywidualnemu wnioskodawcy. Dane, w oparciu o które ustalona treść zaświadczenia, muszą posiadać cechy informacji prostej, a zatem informacji nie wymagającej obróbki intelektualnej, która jest cechą orzekania przez organ. Muszą być to informacje istniejące i zgromadzone w rejestrach, katalogach lub innych narzędziach pomocniczych funkcjonujących w danym urzędzie administracyjnym, tak by obowiązkiem organu w postępowaniu zaświadczeniowym było jedynie ich odnalezienie w zgromadzonych zasobach danych i ewentualne językowe przetworzenie stosowanie do treści wniosku strony o wydanie zaświadczenia.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3866/21 w sprawie ze skargi W. P. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 15 września 2021 r. nr DOM1.1125.237.2021.FPWT w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. P. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 marca 2022 r., II SA/Wa 3866/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. P. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 15 września 2021 r.,
nr DOM1.1125.237.2021.FPWT, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści: 1. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z 8 lipca 2021 r.; 2. zasądził od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego W. P. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postanowieniem z 8 lipca 2021 r., nr 3001-IPK3.111.1262.2021.1, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej "k.p.a."), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
w Poznaniu, po rozpatrzeniu wniosku z 9 listopada 2020 r. o potwierdzenie pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U.
z 2020 r. poz. 723 ze zm.; dalej "ustawa o zaopatrzeniu") w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2020 r., odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.
W uzasadnieniu wskazał m.in., że w wyniku podjętych w sprawie czynności stwierdzono, że skarżący w okresie, którego dotyczy wniosek, pełnił służbę w Oddziale Celnym w [...]. Organ podał, że na podstawie informacji pozyskanych od Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu pismami z 24 listopada 2020 r., z 26 lutego 2021 r., z 22 kwietnia 2021 r. i z 25 maja 2021 r. oraz przeprowadzonej kwerendy akt osobowych, stwierdzono, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2020 r. wnioskodawca wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu, co najmniej 6 razy w roku kalendarzowym. Organ wskazał, że sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1611; dalej "rozporządzenie") muszą być rozumiane dosłownie, albowiem uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności, nie zaś z okoliczności podobnych. Zagrożenie życia i zdrowia musi być rzeczywiste – wprost wynikające - a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia życia i zdrowia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia. Nie chodzi zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale o stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. U 12/13). Organ stwierdził, że w świetle poczynionych w sprawie ustaleń, nie ma podstaw do wydania żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia.
Postanowieniem z 15 września 2021 r., nr DOM1.1125.237.2021.FPWT, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z 13 listopada 2020 r. Naczelnik Wydziału Realizacji przekazał wniosek o wydanie zaświadczenia do Działu Wsparcia Wielkopolskiego Urzędu Celno - Skarbowego w Poznaniu. Następnie pismem z 24 listopada 2020 r. Naczelnik Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu przekazując wniosek do lAS w Poznaniu poinformował DIAS w Poznaniu, że z ustaleń dokonanych w ramach Urzędu - w tym stanowiska przedstawionego przez Naczelnika Wydziału Realizacji - wynika, iż w przeszłości na swoim stanowisku służbowym wnioskodawca realizował zadania, które potwierdzają okoliczności wskazane we wniosku funkcjonariusza.
W ocenie organu II Instancji przeprowadzone postępowanie przez DIAS w Poznaniu oraz analiza przeprowadzona w ramach postępowania odwoławczego dawały podstawy do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I Instancji. Organ wskazał na charakter postępowania zaświadczeniowego. Jak wynika z treści zaskarżonego orzeczenia w ocenie organu I Instancji przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez wnioskodawcę czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W toku postępowania organ I Instancji dokonał przeglądu akt osobowych wnioskodawcy (protokół z kwerendy akt osobowych przeprowadzonej 11 maja 2021 r.), zwrócił się do podmiotów, które mogły posiadać dowody/dokumenty związane z przedmiotowym zagadnieniem, w szczególności Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu. Podjęte czynności nie doprowadziły jednak do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Organ II Instancji zauważył, iż w trakcie kwerendy akt nie stwierdzono istnienia dokumentów, które potwierdzałyby wykonywanie przez wnioskodawcę przedmiotowych czynności co najmniej 6 razy w danym roku kalendarzowym zgodnie z zapisami rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Szef KAS wskazał, że w piśmie z 22 lipca 2021 r., przekazującym zażalenie do rozpatrzenia przez Szefa KAS, organ I Instancji zaznaczył, iż wnioskodawca pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu w okresie od 1 kwietnia 2001 r. do 26 stycznia 2021 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu, przy czym od 1 kwietnia 2001 r. do 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w Poznaniu, a od 1 marca 2017 r. do 26 stycznia 2021 r. w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu. Przed przejściem na emeryturę wnioskodawca pełnił służbę w Służbie Celno-Skarbowej na stanowisku specjalisty Służby Celno - Skarbowej w stopniu starszego aspiranta. Organ II Instancji wskazał, że w oparciu o akta sprawy oraz akta osobowe strony ustalił, iż w okresie pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu wnioskodawca wykonywał obowiązki służbowe w wykonywał obowiązki służbowe w Oddziale Celnym w [...] (do 14 maja 2004 r.) oraz od 15 maja 2004 r. w komórce ds. zwalczania przestępczości - w Referacie – [...]. Ze służby w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu wnioskodawca został zwolniony z upływem 26 stycznia 2021 r.
W ocenie Szefa KAS DIAS w Poznaniu trafnie przyjął, że zagrożenie życia i zdrowia musi być rzeczywiste - wprost wynikające - a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz być obiektywne i konkretne. Nie chodzi zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale o stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., U 12/13). Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I Instancji, że sam fakt pełnienia prze daną osobę służby w danej komórce nie uzasadnia uznania, iż jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zdaniem organu nie można więc podzielić argumentacji wnioskodawcy, iż już sama specyfika zadań realizowanych przez niego w trakcie służby uzasadnia "z automatu" zaliczenie całego przedmiotowego okresu służby jako pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ wskazał, że nietrafna jest podnoszona przez wnioskodawcę argumentacja co do uczestniczenia w czynnościach związanych z uczestniczeniem w szeregu akcji związanych z realizacjami mającymi na celu zatrzymanie osób i towarów, pełnieniem służby w Wydziale Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w Poznaniu (w tym jako przewodnik psa służbowego), czy też współpraca z ABW, CBŚP i innymi służbami, gdyż wskazane czynności realizowane były w ramach normalnych zadań służbowych jako funkcjonariusza pełniącego służbę w komórce ds. zwalczania przestępczości. Organ I instancji w ramach przeprowadzonej kwerendy przeanalizował dokumentację z akt osobowych wnioskodawcy, w której nie stwierdził dokumentów poświadczających wykonywanie przez wnioskodawcę służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. DIAS wystąpił także do Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu o przekazanie informacji związanych z przedmiotowym zagadnieniem. Jednak podjęte czynności nie doprowadziły do ustaleń (zebrania danych), które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Informacji zaś, ani materiałów potwierdzających udział skarżącego podczas służby w określonych, konkretnych akcjach, uzasadniających podwyższenie emerytury, organ I Instancji nie posiada - co zostało opisane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Zgromadzona dokumentacja nie zawiera opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu. Organ wskazał, że w swoim rozstrzygnięciu organ I Instancji wyraźnie i trafnie stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak jest materiałów dowodowych, na podstawie których można potwierdzić, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podczas całego okresu służby wnioskodawca wykonywał czynności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia.
Organ podkreślił, że z analizy akt osobowych przeprowadzonej przez organ odwoławczy, w tym protokołu z ich kwerendy z 11 maja 2021 r. dokonanej przez organ I instancji, wynika, że w sprawie brak jest dokumentów, które dokumentowałyby wykonywanie przedmiotowych czynności przez wnioskodawcę w wymiarze co najmniej 6 razy w danym roku kalendarzowym służby. W ocenie Szefa KAS zwrot "w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy wszystkich sytuacji/czynności wymienionych w tym przepisie. Przy czym analizując tę przesłankę należy mieć na uwadze ww. wyrok TK z 27 maja 2014 r. Odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawcy, że organ I Instancji miał wiedzę, że wnioskodawca pełnił służbę w Wydziale Zwalczania Przestępczości w tym w [...], jak również o tym, że nie poddano analizie specyfiki pracy w ww. komórkach organizacyjnych, zauważył, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Zdaniem Szefa KAS w postępowaniu wykazano, że organ I Instancji podjął działania mające na celu ustalenie, w oparciu o dostępne organowi dokumenty czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednak przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że w sprawie organy nie dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych. Zdaniem sądu organ I instancji, odmawiając wydania zaświadczenia żądanej treści, powołując się na pisma pozyskane od Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu z 24 listopada 2020 r., 26 lutego 2021 r., 22 kwietnia 2021 r. i 25 maja 2021 r., stwierdził w istocie, że wnioskodawca wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego co najmniej 6 razy w roku kalendarzowym, zakwestionował natomiast niejako fakt istnienia zagrożenia życia lub zdrowia. Sąd podniósł, że treść postanowienia organu I instancji nie przedstawia nie tylko treści pism, na których organ I instancji się oparł, ale nie wskazuje też dlaczego uznał, że czynności, o których mowa w powołanych pismach (i jakie to były czynności), nie kwalifikuje jako czynności podejmowanych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
Z postanowienia nie wynika w ogóle jakie rejestry, ewidencje bądź inne dokumenty organ przejrzał i przeanalizował do celu wydania zaświadczenia. Sąd zwrócił uwagę, że organ powołał się m.in. na pismo Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w poznaniu z 22 kwietnia 2021 r., w którym przywołano działania, w jakich brał udział wnioskodawca Z akt sprawy nie wynika, aby podjęto jakiekolwiek ustalenia w zakresie źródeł tych danych (ustalenie, na podstawie jakich dokumentów, źródeł wskazano te czynności). Z akt sprawy nie wynika też m.in. w jakich dokumentach odnotowywano współpracę np. z innymi służbami (Policja, SG). Z akt i postanowienia nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek działania w celu ustalenia, czy w ramach współpracy z innymi służbami wnioskodawca wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie sądu I instancji nie ma przeszkód, aby w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., organ zwrócił się do służb, z którymi współpracował wnioskodawca z pytaniem, czy są w posiadaniu dokumentów poświadczających podejmowanie czynności (w ramach tej współpracy), o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Stwierdzenie Szefa KAS, że współpraca z ABW, CBŚP i innymi służbami stanowiła realizowanie czynności w ramach "normalnych zadań służbowych", jako funkcjonariusza pełniącego służbę w komórce ds. zwalczania przestępczości, nie wyklucza automatycznie możliwości podejmowania czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, a zatem występowania sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji, odmawiając wydania zaświadczenia, powołał się też na pismo Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu z 25 maja 2021 r. Treść tego pisma jednoznacznie wskazuje, że nie dokonano pełnych ustaleń w niniejszej sprawie. Wprost w nim wskazano bowiem, że dokonanie w Archiwum Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu ewentualnej kwerendy sygnatur spraw, wykazów przekazanych materiałów, protokołów, notatek pod kątem poszukiwania zdarzeń, które potwierdzałyby okoliczności, o których mowa w rozporządzeniu "z pewnością nie przyniesie rezultatu". Zdaniem sądu podjęto więc, jak wynika z akt sprawy, działania w celu ustalenia dostępności spisów spraw przekazanych do Archiwum, po czym nie dokonano ich przeglądu. Odstąpiono zatem od dokonania podstawowych czynności w postępowaniu zaświadczeniowym.
W ocenie sądu I instancji te podstawowe uchybienia w prowadzeniu postępowania zaświadczeniowego zaakceptowane zostały w całej rozciągłości przez organ II instancji, który także we własnym zakresie żadnych ustaleń nie poczynił. Organ II instancji wskazał na dokonaną przez organ I instancji analizę zgromadzonej dokumentacji. Nie wskazał jednak jaka to dokumentacja podlegała analizie organu I instancji. Jedyne na co wskazano to kwerenda akt osobowych (powołano się na protokół z 11 maja 2021 r. z przeprowadzonej kwerendy akt osobowych). Jednakże poza stwierdzeniem w tym protokole, że poddano przeglądowi i analizie dokumenty znajdujące się w aktach osobowych i nie stwierdzono dokumentów poświadczających zdarzenia, sytuacje, czynności wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia, nic w nim więcej nie ma. Nie jest wiadomo, które dokumenty w aktach osobowych doprowadziły osoby podpisane pod protokołem do tego wniosku. Skarżący pełnił służbę m.in. w komórce ds. zwalczania przestępczości. Z postanowień i akt sprawy nie wynika, aby przeanalizowano, jakie dokładnie czynności wykonywał m.in. w tej komórce. Organ całkowicie pominął też zadania, czynności skarżącego wykonywane w ramach współpracy z ABW, CBŚP i innymi służbami. Nie wiadomo co to były za zadania i czy można je kwalifikować jako podlegające § 4 pkt 1 rozporządzenia. Stwierdzenie przez organ II instancji, że czynności w [...] w Poznaniu, jak też współpraca wnioskodawcy z innymi służbami stanowią czynności realizowane w ramach normalnych zadań służbowych, nie oznacza, że organ nie ma obowiązku dokonania ustaleń na podstawie wszystkich istniejących rejestrów i dokumentów, w tym archiwalnych, czy czynności te miały miejsce w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
Sąd I instancji podniósł, że w związku z tym, że z zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji nie wynika, jakie rejestry i dokumenty organy przeszukały, przejrzały, przeanalizowały (poza aktami osobowymi, choć i tu postanowienia nie wskazują jakie dokumenty przeanalizowano), a nadto wprost wynika, że zaniechano dokonania przeglądu istniejących dokumentów (Archiwum), zaszła podstawa do uchylenia obu postanowień. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie wydane z uchybieniem art. 218 § 2 k.p.a., naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Szef KAS, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, nie odniósł się nadto do zarzutów zażalenia. Z zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ dokonał m.in. ustaleń, w jakiej dokumentacji dokumentowano czynności podejmowane w ramach zatrzymania osób, towarów, środków odurzających i psychotropowych, o czym jest mowa w zażaleniu i aby dokonał ich analizy pod kątem możliwości wydania zaświadczenia.
Sąd I instancji nakazał, aby rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia żądanej treści, organ ocenił raz jeszcze, czy zachodzą podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., U 12/13. W tym celu organ podda szczegółowej analizie całą posiadaną dokumentację dotyczącą skarżącego (w tym archiwalną) i w zależności od wyniku tego badania, bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Organ nie będzie przy tym brać pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie występowanie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu § 4 rozporządzenia. Uzasadnienie postanowienia powinno szczegółowo wskazywać jaką dokładnie dokumentację, jakie rejestry, czy ewidencje poddano analizie i winno wyjaśniać dlaczego organ nie zakwalifikował określonych czynności, czy zadań wykonywanych przez skarżącego jako spełniających wymogi z § 4 pkt 1 rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), uchylił postanowienia organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu
w Warszawie. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy rozpoznając sprawę nie dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych, podczas gdy organy obu instancji rozpoznając sprawę podjęły wszelkie działania określone ramami art. 218 § 2 k.p.a. mające na celu ustalenie czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, a zebrany materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i 2 i art. 219 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu zaświadczeniowym w ramach postępowania wyjaśniającego organ powinien zwrócić się do służb, z którymi współpracował wnioskodawca, z pytaniem, czy są w posiadaniu dokumentów poświadczających podejmowanie przez wnioskodawcę czynności (w ramach tej współpracy), o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, co świadczyłoby o postępowaniu wbrew postanowieniom art. 218 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organ do wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, podczas gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a., a z uwagi, na brak w posiadaniu organu ewidencji, rejestrów i innych danych w tym zakresie wniosek strony nie mógł być załatwiony pozytywnie;
- 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 126, art. 218 § 2 i art. 219 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z postanowień organów obu instancji powinno wprost wynikać jakie rejestry, ewidencje inne i dokumenty poza aktami osobowymi skarżącego organy przejrzały, przeanalizowały, podczas gdy uzasadniając kwestionowane rozstrzygnięcia wyjaśniono, że podjęte w sprawie czynności wyjaśniające przeprowadzone w granicach wyznaczonych przez postępowanie zaświadczeniowe, uwzględniające m.in. inicjatywę organu I instancji w zakresie pozyskania informacji z dokumentacji archiwalnej, nie doprowadziły do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, co świadczy o wyczerpującym przedstawieniu motywów podjętych rozstrzygnięć;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 i art. 219 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy obu instancji nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego, oraz odstąpiły od dokonania podstawowych czynności w postępowaniu zaświadczeniowym, w tym zaniechały dokonania przeglądu istniejących dokumentów, podczas gdy organy administracyjne obu instancji podjęły wszelkie dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącego, a w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć wskazały powody uniemożliwiające wydanie wnioskowanego zaświadczenia;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 218 § 1 i 2 i art. 219 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ II instancji zaakceptował w całej rozciągłości podstawowe uchybienia w prowadzeniu postępowania zaświadczeniowego, których dopuścił się organ I instancji, oraz nie poczynił ustaleń "we własnym zakresie", jak również nie odniósł się do zarzutów zażalenia, podczas gdy organ odwoławczy rozpatrzył w sprawę w jej całokształcie, a także odniósł się do zarzutów zażalenia, nie będąc przy tym zobowiązanym przepisami prawa wyznaczającymi ramy postępowania zaświadczeniowego do prowadzenia własnych ustaleń w sprawie, zaś działania te doprowadziły do słusznej konkluzji, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu;
- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez sformułowanie niemożliwych do zrealizowania przez organy, w kontekście brzmienia art. 218 § 2 k.p.a, wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie w ramach wykonania wydanego wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz
o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna organu oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w jej ramach sformułowanych zostało sześć zarzutów, które co do zasady uznać należy za uzasadnione. Istota pierwszych pięciu zarzutów najogólniej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska prawnego sądu I instancji co do zakresu przedmiotowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., a tym samym zakresu obowiązku organu prowadzącego postępowanie zaświadczeniowe wyjaśniania okoliczności koniecznych do wydania zaświadczenia o żądanej treści, rodzaju przedsiębranych czynności wyjaśniających, w tym dopuszczalności prowadzenia czynności dowodowych w ramach postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, obowiązku organu zwracania się do innych organów celem wyjaśnienia i ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia żądanej treści. Z kolei zarzut szósty jest względem pierwszych pięciu zarzutów pochodny, gdyż zarzuca naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. przez sformułowanie w pisemnym uzasadnieniu sądu I instancji wytycznych naruszających ten przepis.
Wskazać należy, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia, które przewiduje § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm.; dalej "rozporządzenie MSWiA"). Jest ono sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.
Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.
Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może bowiem czegokolwiek rozstrzygać, wyjaśniać kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach zasadniczo istniejących w chwili składania wniosku o wydanie zaświadczenia, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać.
Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.
Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Nie jest dopuszczalne tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 2858/19). Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., należy tym samym rozumieć w odmienny sposób aniżeli obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, o którym mowa w art. 7 k.p.a., czy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające w ramach wydawania zaświadczenia służy opracowaniu już istniejących danych na potrzeby wydania zaświadczenia o skonkretyzowanej treści indywidualnemu wnioskodawcy. Dane, w oparciu o które ma zostać ustalona treść zaświadczenia, muszą posiadać cechy informacji prostej, a zatem informacji nie wymagającej obróbki intelektualnej, która jest cechą orzekania przez organ. Muszą być to informacje istniejące i zgromadzone w rejestrach, katalogach lub innych narzędziach pomocniczych funkcjonujących w danym urzędzie administracyjnym, tak by obowiązkiem organu w postępowaniu zaświadczeniowym było jedynie ich odnalezienie w zgromadzonych zasobach danych i ewentualne językowe przetworzenie stosownie do treści wniosku strony o wydanie zaświadczenia.
Nie ulega wątpliwości, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują jednak zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania
o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia żądanej treści. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.
Podsumowując, twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym, jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).
Bez żadnych wątpliwości przepisy art. 217-219 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).
W świetle powyższego podzielić należy przekonanie organu, że nie zaistniały podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2020 r. służby w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Z ustaleń organu wynikało, iż nie dysponuje on materiałami, które mogłyby potwierdzić udział wnioskodawcy jako funkcjonariusza w czynnościach realizowanych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Fakty takie nie wynikają z akt osobowych funkcjonariusza, ani z innych zasobów danych, którymi dysponuje organ. Niemożliwe będzie także ich ustalenie na podstaw akt spraw zgromadzonych w Archiwum IAS w Poznaniu, gdyż są tam zgromadzone dokumenty obrazujące przeprowadzone czynności procesowe, takie jak protokołu określonych czynności, notatki lub inne, a zatem brak jest w nich dokumentów potwierdzających zdarzenia, które potwierdziłyby okoliczności, o których mowa w rozporządzeniu z 4 maja 2005 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, iż okoliczności, w oparciu o które miałoby nastąpić potwierdzenie działania skarżącego w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, są problematyczne i wymagają ustalenia w drodze czynności postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu prawnego sądu I instancji, który zarzucił organowi, że ten nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, w tym nie przeprowadził określonych czynności dowodowych, włącznie ze zwróceniem się do innych organów, które brały udział w zdarzeniach zagrażających zdrowiu lub życiu funkcjonariusza. W ocenie sądu I instancji brak wyjaśnienia tej kwestii świadczy o braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a.
Jeszcze raz wskazać należy, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i formułowanie ocen prawnych. Jak przyjął NSA w wyroku z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 359/21 oraz w wyroku z 10 października 2024 r., III OSK 642/23, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić, jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia (zob. też wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10). W sprawie o wydanie zaświadczenia nie ma miejsca na dokonywanie czynności dowodowych, czy na spór o ocenę dowodów, albowiem w ramach tego postępowania, co do zasady, nie przeprowadza się postępowania dowodowego. W art. 218 k.p.a. nie ma mowy o zbieraniu dowodów na zasadach postępowania ogólnoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może wprawdzie przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje jednak, że postępowanie to ma ograniczony zakres w stosunku do postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach administracyjnego postępowania ogólnego. Ograniczenie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach postępowania zaświadczeniowego odpowiadać musi bowiem celowi tego postępowania, jakim jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. art. 218 § 1 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. M. Jaśkowska /w:/ M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).
Aby możliwe było wydanie zaświadczenia, organ musi mieć pewność co do podejmowania przez zainteresowanego funkcjonariusza czynności służbowych w warunkach określonych w ww. rozporządzeniu. Wynika to z natury zaświadczenia jako narzędzia do potwierdzenia występowania określonych faktów. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że w sprawie organ zweryfikował wnioskowane informacje w aktach osobowych funkcjonariusza oraz innych rejestrach. Analiza tych zasobów nie pozwoliła na potwierdzenie informacji zawartych w piśmie bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza, gdyż z pisma tego nie wynikały konkretne zdarzenia na potwierdzenie okoliczności wykonywania co najmniej 6 razy w roku we wnioskowanym okresie czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt. 1 rozporządzenia.
W konsekwencji organ doszedł do wniosku, że w zakresie czynności wskazanych
w ww. piśmie przełożonego funkcjonariusza i jego wniosku nie może wydać żądanego zaświadczenia, bowiem ma istotne wątpliwości co do charakteru tych czynności oraz ich wystąpienia.
Powyższe prowadzi do uznania zasadności obu zarzutów skargi kasacyjnej,
z wyłączeniem wskazanych w nich naruszeń art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może dochodzić swoich racji w innym postępowaniu. Należy wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 23 ust. 1 rozporządzenia MSWiA organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.
Chybione są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej w części dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 6.).
Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09).
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Tak określona podstawa prawna związana jest ze stwierdzonymi przez sąd nieprawidłowościami w ocenie materiału dowodowego. Poprawność tak określonej podstawy, czy też jej kompletność, nie może być kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie może być jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej. Błędność wytycznych sądu I instancji, a zatem błędna ocena prawna sprawy nie może być kwestionowana w drodze naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uwzględniając powyższe i uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.