III OSK 1888/21

III OSK 1888/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1426/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-04-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2268
Art. 16 pkt 24, pkt 25, pkt 40, pkt 45; art. 270 ust. 4, art. 271 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1426/18 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 października 2018 r. nr RZ.ZUO.3.470.417/65.OZ.2018.ASz-184 w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1426/18, po rozpoznaniu skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. (dalej jako Nadleśnictwo L.), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. (dalej jako Dyrektor Zarządu Zlewni) z dnia 22 października 2018 r. nr RZ.ZUO.3.470.417/65.OZ.2018.ASz-184 określającą Nadleśnictwu L. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych do napełnienia zbiorników retencyjnych w miejscowości O. za I kwartał 2018 r. w wysokości 5603 zł.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Nadleśnictwo L. w reklamacji od informacji Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 28 sierpnia 20218 r. ustalającej wysokość ww. opłaty zmiennej wyjaśniło, że dwa zbiorniki małej retencji w O. zrealizowane zostały na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 15 czerwca 2012 r. wydanego przez Starostę L. i służą one przede wszystkim celom przeciwpowodziowym. Ich konstrukcja powoduje, że są to tzw. suche zbiorniki, przez które normalnie przepływa woda w potoku. Zbiorniki te potencjalnie mogą zostać napełnione wyłącznie przy wystąpieniu deszczu o prawdopodobieństwie przekraczającym 50%. W zwykłym toku eksploatacji nie dochodzi zatem do poboru wód z potoku, a może on wystąpić jedynie incydentalnie. W związku z powyższym, w ocenie Nadleśnictwa L. powstają wątpliwości, czy w realiach opisywanej sprawy nie zachodzi pobór zwrotny wody w rozumieniu art. 16 pkt 40 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) zwanej dalej P.w., względnie przerzut wody zdefiniowany w art. 16 pkt 45 tej ustawy, które w myśl art. 273 ust. 3 P.w. nie podlegają opłatom. Dla oceny legalności ustalonej opłaty istotny jest również fakt, że Nadleśnictwo budując i utrzymując dwa zbiorniki retencyjne realizuje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, ustawowo przypisane Wodom Polskim.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ rozpatrując wniesioną reklamację nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji w sposób należyty do przedstawionych w niej argumentów co do przyjęcia, że pobór wody ma charakter poboru zwrotnego, ewentualnie przerzutu wody. Kwestia ta ma jednak w sprawie kluczowe znaczenie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie niezwykle lakoniczne i nie wyjaśnia w ogóle postawionego przez Nadleśnictwo problemu.
Z tych względów uznano, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 272 ust. 1 P.w.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
1) art. 271 ust. 3 w związku z art. 16 pkt 40 oraz w związku z art. 270 ust. 4, art. 272 i art. 275 P.w. poprzez przyjęcie, że poza przypadkami, o których mowa w art. 270 ust. 4 i art. 275 P.w. pobór zwrotny wód nie podlega opłacie za usługę wodną. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów nakazuje przyjąć, że pobór zwrotny to też pobór wód w rozumieniu art. 272 P.w., za który należy naliczać opłaty, natomiast art. 270 ust. 4 i art. 275 P.w. wskazują szczególne przypadki, w których opłaty za pobór wód nalicza się inaczej niż według zasady ogólnej, wyrażonej w art. 272 P.w. Szczególny sposób naliczania opłaty za pobór zwrotny w dwóch przypadkach nie oznacza, że w pozostałych przypadkach poboru zwrotnego brak jest podstaw do naliczenia opłaty, ale oznacza, iż w pozostałych przypadkach poboru zwrotnego opłatę nalicza się według zasad ogólnych, ponieważ żaden przepis P.w. nie wyłącza ogólnej zasady odpłatności za usługi wodne w odniesieniu do poboru zwrotnego, który jest niewątpliwie poborem wód, czyli usługą polegającą opłatom;
2) art. 34 pkt 7 w związku art. 16 pkt 45 P.w. przez przyjęcie, że strona postępowania może dokonywać przerzutu wód. W ocenie skarżącego przyjęcie poglądu, że strona postępowania może dokonywać przerzutu wód stoi w oczywistej sprzeczności z treścią pozwolenia wodnoprawnego, które wydane zostało stronie na pobór wód, a nie na przerzut wód;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 K.p.a., polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją skarżącego nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii charakteru poboru wód przez stronę postępowania, w szczególności w kierunku zbadania czy jest to przerzut wód lub ewentualnie pobór wód zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym może mieć charakter poboru zwrotnego. Tymczasem w ocenie skarżącego brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do treści pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym rodzaju usługi wodnej podlegającej opłacie, a prowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie zarzutów strony postępowania, pozostających w oczywistej sprzeczności z treścią pozwolenia wodnoprawnego jest bezprzedmiotowe.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo L. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie może ona spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 271 ust. 3 w związku z art. 16 pkt 40 i art. 270 ust. 4 P.w.
W zakresie tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że prawidłowa wykładnia ww. przepisów nakazuje przyjąć, że pobór zwrotny to też pobór wód w rozumieniu art. 272 P.w., za który należy naliczać opłaty, natomiast art. 270 ust. 4 i art. 275 P.w. wskazują szczególne przypadki, w których opłaty za pobór wód nalicza się inaczej niż według zasady ogólnej wyrażonej w art. 272 P.w.
Powołany art. 271 ust. 3 P.w. dotyczy poboru opłaty stałej, a nie opłaty zmiennej objętej tą sprawą. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że ustalono opłatę zmienną na podstawie art. 272 ust. 1 P.w. wskazał również na art. 271 ust. 3 P.w., ale w ocenie strony skarżącej kasacyjnie wadliwość zastosowania tego ostatniego przepisu wynika tylko z tego, że za pobór zwrotny wody nie pobiera się opłaty.
W orzecznictwie sądowym dokonano interpretacji pojęcia "pobór zwrotny", o którym stanowi art. 16 pkt 40 P.w. W orzeczeniach NSA (z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1631/21 oraz z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt III OSK 1746/19) przyjęto, że ustawodawca celowo w art. 16 pkt 40 P.w. wyodrębnił obok tzw. "poboru klasycznego" instytucję "poboru zwrotnego" - ustalając jednak w tym przypadku opłaty, ale tylko w tych przypadkach, gdy korzystanie jest jednocześnie powiązane z określonymi korzyściami wskazanymi przez ustawodawcę tj. "wyprodukowaną energią elektryczną" (w następstwie wykorzystywania sił fizycznych przepływającej wody- art. 270 ust. 4 P.w.) oraz "wyhodowanymi rybami" (na skutek chowu i hodowli w zbiornikach przepływowych). Znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. Tym samym nie każdy pobór wód powierzchniowych jako usługa wodna podlega opłacie, ale wyłącznie taki pobór, który stanowi rekompensatę za wykorzystanie, zużycie wody, co wiąże się z pojęciem "kosztów środowiskowych" lub "kosztów zasobowych". Pojęcie "koszty środowiskowe" zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 24 P.w. i rozumie się przez to wartość materialną strat w środowisku powodowaną przez korzystanie z wód, zaś koszty zasobowe zostały zdefiniowane w art. 16 pkt 25 P.w. jako wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące.
W art. 16 pkt 40 P.w. ustawodawca wprowadza odrębne pojęcie "poboru zwrotnego" i konsekwentnie wprowadza autonomiczne regulacje w zakresie opłat wodnych, gdyż koszty środowiskowe i zasobowe w przypadku obu tych instytucji zasadniczo się różnią.
Ponadto nie można pominąć, że opłata za usługi wodne stanowi opłatę o charakterze publicznoprawnym za wykorzystanie określonej wartości publicznej, która wskutek tego zostaje uszczuplona. Jej wysokość powinna odpowiadać uszczuplonej wartości publicznej. Akceptacja poglądu strony skarżącej kasacyjnie oznaczałaby, że takie same opłaty uiszczałby podmiot, który pobiera wodę bezzwrotnie, jak i podmiot, który odprowadza pobraną wodę w takiej samej ilości niezanieczyszczoną, pomimo że wykorzystywanie przez nich wody jako wartości publicznej skrajnie się różni. Taka interpretacja jest nie do pogodzenia z określonym w dyrektywie 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275) celem wprowadzenia tej opłaty tj. zapewnieniem racjonalnego korzystania z zasobów wody. W świetle tej reguły brak jest bowiem podstaw do obciążania podmiotu, który nie wpływa na jakość i ilość wody, opłatą za pobór wody i to wg. stawek jak za "pobór klasyczny".
Ponadto w art. 16 ust. 40 P.w. ustawodawca wskazał na specyficzne cechy "poboru zwrotnego", a tym samym skonstruował odrębną instytucję takiego poboru (odrębną od poboru "klasycznego"), szczególną na potrzeby rozumienia i właściwej interpretacji przepisów zawartych w Prawie wodnym. Przepis ten stanowi bowiem, że pojęcie "poboru zwrotnego" obejmuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Wskazanie takiej cechy odróżniającej ten pobór od "poboru klasycznego" przesądza o odmiennym charakterze obu tych instytucji. W konsekwencji brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących "pobór wód" do "poboru zwrotnego".
Dodatkowo należy stwierdzić, że w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego, każde obciążenie nakładane na jednostki na rzecz podmiotów publicznych musi mieć wyraźną podstawę ustawową. Prokonstytucyjna wykładnia art. 217 i art. 84 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca wyraźnie przewidział obowiązek uiszczania opłat z tytułu "poboru zwrotnego", co uczynił w przypadku opłat za pobór zwrotny do celów elektrowni wodnej (art. 270 ust. 4 P.w.) oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb (art. 275 ust. 1 P.w.), to wyłączył ją w innych przypadkach. Tak przedstawiony pogląd w orzecznictwie sądowym Sąd orzekający w tej sprawie uznał za własny.
Podniesione zarzuty naruszenia art. 272 i art. 275 P.w. nie mogą zostać skontrolowane z tego powodu, że art. 272 P.w. składa się z 26 odrębnych ustępów, a niektóre z nich dzielą się jeszcze na punkty. Także art. 275 P.w. składa się z 25 ustępów dzielących się dodatkowo na punkty. Tym samym brak wyraźnego sformułowania w zarzucie skargi kasacyjnej, który ustęp lub punkt z art. 272 lub art. 275 P.w. został błędnie wyinterpretowany lub niewłaściwie zastosowany przez Sąd pierwszej instancji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę w tym zakresie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony skarżącej kasacyjnie w prawidłowym formułowaniu zarzutu skargi kasacyjnej.
Ponadto retencjonowanie wód (a tego w szczególności dotyczy pozwolenie wodnoprawne z dnia 15 czerwca 2012 r. znak OS.6341.11.2012) jako co do zasady nie powodujące kosztów środowiskowych czy zasobowych nie powinno podlegać opłacie. Retencjonowana woda jest odprowadzana do środowiska w stanie niepogorszonym w takiej ilości, w jakiej nastąpił jej pobór. Pobieranie opłaty za tego rodzaju usługę wodną nie realizuje zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Retencjonowanie wody umożliwia prowadzenie prawidłowej gospodarki wodnej poprzez uwilgotnienie sąsiednich terenów i utrzymanie optymalnego poziomu wód gruntowych, co pomaga zapobiegać potencjalnym szkodom środowiskowym, mogącym powstać wskutek suszy, czy pożaru (por. np. wyroki NSA z: 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3752/19; z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3533/19; z 28 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3974/21; z 15 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 781/21).
Tym samym na tym etapie rozpoznawania sprawy niezasadnym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa w zakresie obejmującym wykładnię art. 16 pkt 45 P.w. w związku z art. 34 pkt 7 P.w. poprzez przyjęcie, że w tej sprawie mógłby zaistnieć przypadek przerzutu wodny.
Zgodnie z powołanym art. 16 pkt 45 P.w. pod pojęciem "przerzuty wody" należy rozumieć ujmowanie i przemieszczanie wód powierzchniowych oraz niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, w celu zwiększenia zasobów wodnych innych cieków naturalnych, kanałów, jezior oraz innych zbiorników wodnych, a także wód podziemnych. Takie też rozumienie tego pojęcia jako ujmowanie i przemieszczanie wód powierzchniowych oraz niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, w celu zwiększenia zasobów wodnych innych cieków naturalnych, kanałów, jezior oraz innych zbiorników wodnych, a także wód podziemnych zaprezentowano w doktrynie (P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2019, teza nr 46 do art. 16).
W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie stwierdził, aby w tej sprawie zaistniała okoliczność dokonywania przerzutów wody. Jedynie na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego należy także rozważyć ewentualność zakwalifikowania poboru wody jako jego przerzutu. Tym samym takie alternatywne wskazanie przez Sąd na kierunek wyjaśnień w tej sprawie nie pozwala na uznanie za zasadnym stwierdzenia, że Sąd ten przesądził, iż w niniejszej sprawie zaistniała okoliczność przerzutu wody.
Nieuzasadniony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ocenić kwestię zasadności obciążenia Nadleśnictwa L. obowiązkiem ponoszenia opłaty i przeprowadzić w tym względzie postępowanie wyjaśniające uwzględniając wykładnię przedstawioną w uzasadnieniu wyroku.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).