III OSK 1884/23

III OSK 1884/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 111/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-20
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 111/23 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w A. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 października 2022 r. nr DKO-WOPN.401.190.2022.amz w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 111/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w A. (dalej "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z dnia 28 października 2022 r., nr DKO-WOPN.401.190.2022.amz, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 21 marca 2018 r. nr IN.III.7062.5.2018.KH; 2. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie; 3. zasądził od GIOŚ rzecz skarżącej kwotę 370 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 9 listopada 2017 r. Marszałek Województwa Śląskiego powiadomił Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "ŚWIOŚ") o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach od 2 sierpnia do 21 września 2017 r. w B. sp. z o. o. z siedzibą w A., eksploatującej na terenie zakładu zlokalizowanego w S. przy ul. K. następujące instalacje: do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych ulegających biodegradacji; do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów stałych; do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów płynnych; sortownię odpadów.
Na podstawie przekazanego protokołu kontroli nr 35/2017 z dnia 21 września 2017 r. ŚWIOŚ stwierdził, że skarżąca w 2016 r. przetworzyła w instalacji do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów stałych 26,66 Mg odpadów o kodzie 05 01 06 (odpady zawierające siarkę z odsiarczania ropy naftowej) oraz 4,79 Mg odpadów o kodzie 09 01 08 (błony i papier fotograficzny niezawierające srebra), które nie zostały dopuszczone w posiadanej przez skarżącą decyzji Marszałka Województwa Śląskiego nr 67/OS/2016 z dnia 18 stycznia 2016 r., zmienionej decyzją nr 208/OS/2016 z dnia 8 lutego 2016.
ŚWIOŚ decyzją z dnia 21 marca 2018 r., nr IN.III.7062.5.2018, wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 2000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia w Zakładzie zlokalizowanym przy ul. K. w S.
Od przedmiotowej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego GIOŚ decyzją z dnia 28 października 2022 r., nr DKO-WOPN.401.190.2022.amz, uchylił decyzję ŚWIOŚ i – działając na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699) – wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 1000 zł za gospodarowanie odpadami z naruszeniem warunków decyzji Marszałka Województwa Śląskiego nr 67/OS/2016 z dnia 18 stycznia 2016 r., zmienionej decyzją nr 208/OS/2016 z dnia 8 lutego 2016 r., udzielającej pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 14 lutego 2014 r., nr IR-OS.6233.69.2013 r., udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż przetwarzanie odpadów, które jest przedmiotem kary, zostało uregulowane w posiadanych przez skarżącą zezwoleniach. Odpady o kodzie 05 01 16 zostały wskazane w pozwoleniu zintegrowanym (w punkcie V na stronie 9 decyzji zmieniającej nr 208/OS/2016 z dnia 8 lutego 2016 r., dotyczącym rodzajów i ilości odpadów dopuszczonych do przetworzenia w ciągu roku w celu uzyskania odpadu o kodzie 19 12 10 i o kodzie 19 12 11* z odpadów płynnych niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne), a odpady o kodzie 09 01 08 zostały przewidziane do przetworzenia w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów (w pkt VI na stronie 7 decyzji Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 14 lutego 2014 r., nr IR-OS.6233.69.2013 r.). W związku z powyższym GIOŚ przyznał rację skarżącej, że z uwagi na wynikające z pozwoleń uprawnienia do przetwarzania odpadów o kodach 05 01 16 i 09 01 08 jako nieprawidłowe należy ocenić nałożenie kary za przetwarzanie tych odpadów bez zezwolenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o odpadach, tj. art. 194 ust. 1 pkt 4 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r.) oraz obecnie obowiązujący art. 194 ust. 5, obligują wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do nałożenia kary również w przypadku gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, a poza sporem pozostaje, że przedmiotowe odpady zostały przetworzone w niewłaściwej instalacji, czyli niezgodnie z zezwoleniami. W konsekwencji organ odwoławczy orzekł o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach i jednocześnie uznał za zasadne, po analizie przesłanek wskazanych w art. 194 ust.7, obniżenie wysokości nałożonej kary z kwoty 2000 zł do minimalnej wysokości 1000 zł. W szczególności organ odwoławczy uwzględnił ocenę ŚWIOŚ zawartą w uzasadnieniu decyzji tego organu z dnia 21 marca 2018 r., tj. że: odpady 05 01 16 oraz 09 01 08 nie należą do odpadów niebezpiecznych; ilość przetworzonych odpadów była niewielka – wynosiła 26,66 Mg w przypadku odpadów 05 01 06 oraz 4,79 Mg w przypadku odpadów 09 01 08. W opinii GIOŚ ze względu na niewielką ilość przedmiotowych odpadów w stosunku do możliwej do przetworzenia w instalacji do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów stałych ilości 40 000 Mg/rok określonej w pozwoleniu zintegrowanym można uznać, że stwierdzone naruszenie nie miało wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko i nie spowodowało negatywnych skutków stwarzających zagrożenie, a nadto do naruszenia doszło jednorazowo w 2016 r. Dodatkowo GIOŚ przeanalizował także przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i uznał, że w analizowanej sprawie one nie wystąpiły.
Pismem z dnia 19 grudnia 2021 r. skarżąca złożyła skargę do WSA w Warszawie na decyzję GIOŚ z dnia 28 października 2022 r., zarzucając naruszenie art. 189g § 1 k.p.a., poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej pomimo upływu 5-letniego terminu przedawnienia, liczonego od daty naruszenia. Zdaniem skarżącej upływ terminu przedawnienia uniemożliwiał wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, a więc organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję WIOŚ i umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji ŚWIOŚ z dnia 21 marca 2018 r., a także o umorzenie postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.
W dniu 20 kwietnia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez rozważenia okoliczności wynikającej z regulacji zawartej w art. 189g k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było wymierzenie skarżącej, w oparciu o art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, ze zm.), administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym przez skarżącą zezwoleniem. Stosownie do art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1000000 zł. Zgodnie z w art. 202 ustawy o odpadach, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Ponadto zaznaczył, iż na gruncie analogicznie brzmiącego przepisu art. 281 ustawy Prawo ochrony środowiska, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wykładnię dotyczącą pojęcia "odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej", którą – zdaniem Sądu I instancji – można z powodzeniem odnieść do administracyjnych kar pieniężnych, wydawanych na podstawie art. 194 ustawy o odpadach, albowiem mechanizm wymierzenia tych kar jest analogiczny. Sąd I instancji przytoczył stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 247/16, w myśl którego do administracyjnych kar pieniężnych nie znajduje zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, określający terminy przedawnienia dopuszczalności wydania decyzji, ustalającej zobowiązanie podatkowe – i skonkludował, że w tej sytuacji do przedawnienia takiej kary stosuje się przepisy k.p.a. regulujące kwestię przedawnienia dopuszczalności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej – art. 189g § 2 k.p.a.), w tym regulacje dotyczące np. przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia (art. 189h k.p.a.). Wobec tego, stosownie do brzmienia art. 189g § 1 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał na art. 189h § 1 i § 4 k.p.a. i zauważył, że wśród przesłanek zawieszenia biegu przedawnienia przepis nie wymienia okoliczności w postaci wydania decyzji przez organ I instancji. Ustawodawca wiąże więc skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia dopiero z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Sąd I instancji uznał zatem, że wydanie i doręczenie decyzji przez organ I instancji nie wpływa na bieg terminu przedawnienia przez jego zawieszenie.
Zdaniem WSA w Warszawie w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że termin na wydanie decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej z tytułu deliktu, o którym mowa w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, został dotrzymany przez ŚWIOŚ. Organ ten wydał bowiem decyzję (nieostateczną) w dniu 21 marca 2018 r. Organ odwoławczy natomiast wydał decyzję w roku 2022. Z ustaleń organu odwoławczego (które zbieżne są co do zasady z ustaleniami organu I instancji), wynika, że czyn, za który wymierzono karę, popełniono jednorazowo w 2016 r. Wydanie decyzji przez GIOŚ nastąpiło już po upływie terminu przedawnienia, a zatem było niedopuszczalne. Powyższe uchybienie w sposób istotny wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia sprawy, a więc WSA w Warszawie był zobligowany do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Jednocześnie z uwagi na to, że skutkiem przedawnienia prawa do wymierzenia kary pieniężnej jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego, Sąd I instancji uznał za konieczne – w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. – umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia tej kary.
Pismem z dnia 9 czerwca 2023 r. GIOŚ (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 194 ust. 1 pkt 4 i 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699) w zw. z 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, dalej "o.p.") poprzez przyjęcie, iż do przedmiotowych decyzji administracyjnych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji w zakresie przedawnienia,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie mają zastosowanie wskazane przepisy k.p.a. w zakresie biegu terminu przedawnienia,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez zastosowanie w sprawie art. 68 § 1 o.p. zamiast art. 189g § 1 k.p.a.,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p. poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy o.p.nie mają zastosowania w sprawie,
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 194 ust. 4 i 202 ustawy o odpadach w zw. z 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p. poprzez przyjęcie, iż decyzja organu odwoławczego wydana po upływie okresu 3-letniego okresu przedawnienia narusza prawo, pomimo iż taka decyzja co najwyżej reformuje wysokość zobowiązania pieniężnego, a nie kreuje nowe zobowiązanie podatkowe, stąd też nie ma miejsca przedawnienie możliwości orzekania przez organ odwoławczy,
6) art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo braku przesłanek ku temu w postaci przedawnienia możliwości nałożenia kary administracyjnej.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów materialnych:
1) art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p. poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy o.p. nie mają zastosowania w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, iż decyzja organu I instancji nie tworzy zobowiązania,
2) art. 194 ust. 1 pkt 4 i 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez przyjęcie, iż do przedmiotowych decyzji administracyjnych mają zastosowanie przepisy k.p.a. w zakresie przedawnienia, tj. art. 189g § 1 oraz art. 189h § 1 i 4 pkt 1 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały rozbudowane i wskazują zarówno na naruszenie przepisów postępowania, jak i na naruszenie prawa materialnego, ale tak naprawdę oscylują wokół jednej kwestii, od rozstrzygnięcia której zależy ich zasadność – idzie o to, czy do administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (art. 195 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach) ma odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 o.p., czy też ewentualne przedawnienie nałożenia tej kary powinno być oceniane według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 189g § 1 i art. 189h).
Nakreślona wyżej kwestia był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie spraw o w dużej mierze analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyroku z dnia 14 stycznia 2025 r., III OSK 1181/23. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tymże wyroku, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna.
Zgodnie z art. 202 ustawy o odpadach w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Art. 68 § 1 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W myśl art. 21 § 1 pkt 1 o.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Art. 21 § 1 pkt 2 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.
Przełożenie powołanych przepisów o.p. na grunt administracyjnej kary pieniężnej, wymierzanej na podstawie przepisów ustawy o odpadach, w tym art. 194 ust. 5, jest zabiegiem niemożliwym do racjonalnego przeprowadzenia. Nie można bowiem w przypadku tego rodzaju kary ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku jej zapłaty z tytułu gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem do czasu ustalenia tego obowiązku w decyzji wydanej przez właściwy organ. Obowiązek taki nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawowego. Decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest ona decyzją całkowicie inną aniżeli decyzja wymiarowa, której istotą jest konkretyzacja istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie skarżącego nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie w ogóle nie ciążył zatem żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny, ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Przesądza to o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną norm z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p.
Z kolei art. 189a § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Powołany przepis został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa – Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a. Z uzasadnienia projektu powołanej ustawy nowelizującej wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one w konsekwencji stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. Podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 k.p.a. Ustalenia bowiem wymaga, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej. Na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196). Przepisem regulującym przedawnienie nakładania administracyjnych kar pieniężnych w dziale IVa k.p.a. jest art. 189g, który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Odnosząc się do zawartego w art. 202 u.o. odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p., przypomnieć należy, że w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie ich z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza o bezpośrednim lub o automatycznym stosowaniu określonej regulacji. Jest to uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy. Przepisy o.p. dotyczące przedawnienia nie znajdują zastosowania w tej sprawie z uwagi na nieadekwatność regulacji zawartej w o.p. w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych. W świetle regulacji ustawy o odpadach, która to ustawa nie zawiera własnych unormowań w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, a jedynie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p. – przyjąć należało, że regulacja ustawy o odpadach w zakresie kary, o której mowa w art. 194 ust. 5, nie zawiera unormowań dotyczących przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a zatem z mocy art. 189a § 2 k.p.a. w sprawie ma zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że niestosowanie w odniesieniu do przedmiotowej kary przepisów o.p. o przedawnieniu nie stanowi naruszenia zakazu wykładni per non est w odniesieniu do przepisu art. 202 ustawy o odpadach, który odsyła do działu III o.p. Niestosowanie do ocenianej konstrukcji administracyjnej kary pieniężnej przepisów o.p. o przedawnieniu nie oznacza zakazu odpowiedniego stosowania do tej kary innych instytucji prawa, przewidzianych w tym dziale o.p.
Powyższe rozważania implikują konkluzję o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem zasadzają się one – wszystkie – na założeniu, że do administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem ma odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 o.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to założenie jest błędne. Nie doszło zatem do naruszenia powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Dotyczy to również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a., będącego tzw. przepisem wynikowym, i art. 145 § 3 p.p.s.a., przewidującego możliwość umorzenia postępowania administracyjnego, ilekroć są ku temu podstawy. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie oceny Sądu I instancji, w myśl której – przy założeniu stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – upłynął termin przedawnienia nałożenia kary.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.