III OSK 1883/23

III OSK 1883/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 10 poz 36
art. 31 ust. 4
Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2271/22 o odrzuceniu skargi L. S. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z 10 marca 2022 r. w przedmiocie waloryzacji wojskowej renty inwalidzkiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 30 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2271/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L. S. na decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z 10 marca 2022 r.
w przedmiocie waloryzacji wojskowej renty inwalidzkiej.
W uzasadnieniu wskazał, że odwołania od rozstrzygnięć w sprawach związanych z waloryzacją świadczeń emerytalno-rentowych żołnierzy zawodowych nie należą do spraw sądowoadministracyjnych, lecz podlegają kognicji sądów powszechnych. Z tego powodu sąd stwierdził, że na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; zwanej dalej: "p.p.s.a.") skargę należało odrzucić.
Sąd ten wskazał, że z treści art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a.") wynika, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 586; dalej "ustawa o zabezpieczeniu emerytalnym żołnierzy"), która w art. 31 ust. 4 ustanawia regułę zaskarżania podejmowanych przez wojskowy organ emerytalny decyzji dotyczących prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do sądu powszechnego.
Sąd zauważył, że analogiczne przepisy zawarte są w art. 83 ust. 2 i art. 83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.). Zwrócił uwagę na uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UZP 3/10, LEX nr 738185), mającej moc zasady prawnej, w której przyjęto, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (czyli organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Ze względu na tożsamą treść przepisów art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń oraz art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń, sąd ten uznał, że uchwała ta znajduje zastosowanie również do decyzji wydanych na podstawie art. 32 ust. 2 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy.
Zdaniem sądu wyłączenie kognicji sądu administracyjnego na etapie zaskarżania decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego wydawanych w przedmiocie prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia (art. 31 ust. 4) pozbawia sprawę dotyczącą tej decyzji charakteru administracyjnego i nadaje jej charakter sprawy cywilnej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 58 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 1 Konstytucji RP przez odrzucenie skargi, pomimo że organ administracji, wydając swoje orzeczenie, przyjął błędną podstawę prawną wydania decyzji, a mianowicie art. 31 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy, podczas gdy zaskarżona decyzja dotyczyła waloryzacji wojskowej renty inwalidzkiej;
2. art. 3 § 2 p.p.s.a. przez jego pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wydając postanowienie, odrzucił skargę, nie uwzględniając przy tym, że zaskarżona decyzja stanowi decyzję administracyjną;
3. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy w zw. z art. 186 ust. 2 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 504; dalej: "ustawa FUS") przez odrzucenie skargi;
4. art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz nierozpoznanie skargi;
5. art. 58 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 6 i 8 ust. 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez odrzucenie skargi, pomimo iż decyzja organu administracji nie została opatrzona prawidłowym podpisem decydenta, co czyni decyzję organu administracji wydaną z przekroczeniem wymogów formalnych decyzji administracyjnej;
6. art. 58 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi na decyzję wydaną przez organ do tego nieuprawniony, którego działanie nie ma odzwierciedlenia w normie kompetencyjnej, co stanowi rażące naruszenie prawa;
7. art. 58 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi oraz nieuwzględnienie faktu, iż skarżący decyzją z 10 marca 2022 r. został błędnie pouczony co do prawa odwołania.
II. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy poprzez błędne uznanie, iż stanowi on prawidłową podstawę decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie, podczas gdy art. 31 dotyczy ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego decyzją wydawaną na wniosek zainteresowanego, a nie waloryzacji tego świadczenia, co stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Ponadto art. 31 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy znajduje się w dziale IV zatytułowanym Ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego, natomiast decyzja waloryzacyjna nie ustala prawa do świadczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do ww. zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07,). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie, uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17; z 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16; z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17; z 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14; z 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13 – wszystkie dostępne w CBOSA).
Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Uwagi te są konieczne w rozpoznawanej sprawie, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się prawidłowo ze swoich obowiązków.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej są w dużej mierze sformułowane w sposób uniemożliwiający ich merytoryczne rozpoznanie. W zarzutach naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej jako podstawę podał następujące przepisy p.p.s.a.: art. 58 (zarzut 1, 5, 6 i 7), art. 3 § 2 (zarzut 2 i 3). Należy jednak zwrócić uwagę, że każdy z ww. artykułów dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, tj. paragrafy, ustępy lub punkty, które skarżący powinien był wskazać, prawidłowo konstruując zarzuty skargi kasacyjnej. Doprecyzowywanie ww. zarzutów w omawianym zakresie nie było również możliwe na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania nr 1, 2, 3, 5, i 7 w całości nie nadawały się do merytorycznego rozpoznania, ponieważ bez prawidłowego wskazania artykułu p.p.s.a. powiązane z tymże przepisy k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku – podstawą prawną działania sądu administracyjnego są bowiem przepisy p.p.s.a. i to one stanowiły procesową podstawę wydania zaskarżonego postanowienia.
W zarzucie 4 autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz nierozpoznanie skargi. Zgodnie z art. 2 p.p.s.a. do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że przedmiot skargi nie mieści się we właściwości sądów administracyjnych i skargę tę odrzucił. Wobec tego należy przyjąć, że sąd ten prawidłowo zastosował się do dyspozycji normy prawnej, którą można wywieść z tego przepisu, i nie rozpoznał przedmiotowej skargi merytorycznie. Sąd pierwszej instancji, mimo że nie powołał się wprost na ww. przepis, to w istocie go zastosował, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej. Sąd ten mógłby naruszyć art. 2 p.p.s.a., gdyby merytorycznie rozpoznał sprawę, która nie miałaby charakteru sądowoadministracyjnego, lub gdyby nie rozpoznał sprawy sądowoadministracyjnej, mimo że miał taki obowiązek. Ewentualny obowiązek rozpoznania merytorycznie niniejszej sprawy autor skargi kasacyjnej powinien jednak usiłować wywieść z innych przepisów p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał takich przepisów z art. 2 p.p.s.a. Z kolei art. 16 § 2 k.p.a. stanowi, że decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w jaki sposób, tj. na czym dokładnie polega naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji. Brzmienie tego przepisu sugeruje, jakoby miał on charakter jedynie informacyjny dla stron postępowania administracyjnego, które na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach mogą zaskarżać decyzje do sądu administracyjnego. Z pewnością nie można z tego przepisu wywieść obowiązku wojewódzkiego sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej skargi, chociażby z tego powodu, że tryb zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego określony jest w p.p.s.a., zaś sąd pierwszej instancji wyjaśnił, powołując się na odpowiednie przepisy tej ustawy w związku z przepisami prawa materialnego, dlaczego w jego ocenie skarga podlegała odrzuceniu. Autor skargi kasacyjnej nie sformułował odpowiednich zarzutów, które zakwestionowałby stanowisko tego sądu.
Powyższy wywód należy również odnieść do zarzutu nr 6, w którym skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 58 p.p.s.a. (nieprecyzyjnie wskazany przepis) w zw. z przepisem art. 2 p.p.s.a. (o tym była mowa wyżej) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi na decyzję wydaną przez organ do tego nieuprawniony, którego działanie nie ma odzwierciedlenia w normie kompetencyjnej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Po pierwsze, w ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym konkretnie miało polegać naruszenie przez sąd pierwszej instancji ww. przepisów. Po drugie, sąd pierwszej instancji mógłby badać zaskarżoną decyzję pod kątem przesłanek jej nieważności
i zgodności z prawem (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP), gdyby merytorycznie rozpoznawał skargę. Istotą niniejszej sprawy wpadkowej jest zaś odrzucenie skargi, z uwagi na to, że w ocenie sądu pierwszej instancji sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i w ramach postępowania, które zakończyło się zaskarżonym postanowieniem odrzucającym skargę, sąd nie mógł naruszyć art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy poprzez błędne uznanie, iż stanowi on prawidłową podstawę decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie, podczas gdy art. 31 dotyczy ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego decyzją wydawaną na wniosek zainteresowanego, a nie waloryzacji tego świadczenia, co stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Ponadto art. 31 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy znajduje się w dziale IV zatytułowanym Ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego, natomiast decyzja waloryzacyjna nie ustala prawa do świadczenia.
Zgodnie z art. 31 ust. 4 ww. ustawy od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w żadnym fragmencie uzasadnienia sądu pierwszej instancji nie dopatrzył się "uznania" przez ten sąd, że ww. przepis stanowi "podstawę decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie". Sąd pierwszej instancji wskazał m.in., że "w art. 31 ust. 4 [ustawy] ustanawia regułę zaskarżania podejmowanych przez wojskowy organ emerytalny decyzji dotyczących prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do sądu powszechnego.". Sąd ten omówił jedynie treść ww. przepisu, tj. dokonał jego analizy pod kątem językowym. Z tej analizy nie wynika, tak jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej, że "art. 31 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy stanowi podstawę zaskarżonej decyzji". Już z tego powodu przedmiotowy zarzut nie mógł zostać uwzględniony.
W dalszej części zarzutu skarżący wskazał, że "art. 31 dotyczy ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego decyzją wydawaną na wniosek zainteresowanego, a nie waloryzacji tego świadczenia". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący sprecyzował, że "decyzja o waloryzacji jest decyzją jedynie o ustaleniu wysokości świadczenia, nie zaś o ustaleniu prawa do niego. Ponadto, decyzja waloryzacyjna nie jest wydawana w postępowaniu wszczynanym na wniosek, stąd nie można w stosunku do niej stosować art. 31 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, czy też art. 186 ust. 2 pkt 1 ustawy (z FUS).". Ze skargi kasacyjnej wynika więc, że skarżący kwestionuje zastosowanie trybu wnioskowego określonego w art. 31 ust. 3 ww. ustawy do waloryzacji przysługującego mu świadczenia. W tym miejscu ponownie należy przypomnieć skarżącemu, że istotą niniejszej sprawy wpadkowej jest odrzucenie skargi, z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji przedstawił rozbudowaną argumentację dlaczego tak właśnie uznał, w tym podał szereg przepisów zarówno p.p.s.a., jak i prawa materialnego, z których to zdaniem tego sądu wynika, że skargę należało odrzucić. Autor skargi kasacyjnej wywodu tego sądu skutecznie nie podważył, co więcej nie przedstawił też stosownej argumentacji odpowiednio sformułowanych zarzutów na poparcie swojej tezy, że przedmiotowa decyzja dotycząca waloryzacji wojskowej renty inwalidzkiej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (w przeciwieństwie do decyzji w przedmiocie prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia). Dodatkowo podnieść należy, że skarżący jest nieprecyzyjny i niekonsekwentny w swoich twierdzeniach – wskazał, że "decyzja o waloryzacji jest decyzją jedynie o ustaleniu wysokości świadczenia, nie zaś o ustaleniu prawa do niego", a nie zauważył, że w art. 31 ust. 1 ustawy mowa jest zarówno o prawie do zaopatrzenia emerytalnego, jak i o wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, co ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny.
Na marginesie można skarżącemu wyjaśnić, że z art. 31 ust. 4 ustawy wynika wprost, że od decyzji o prawie do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, a także o zmianie lub uchyleniu takich decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Skoro ustalenie prawa do świadczeń oraz ich wysokości, a także zmiany decyzji w tych sprawach należą do kontroli sądownictwa powszechnego, to na do takiej kontroli należeć też będą kwestie waloryzacji świadczenia (por. postanowienia NSA: z 4 września 2012 r., I OSK 1846/12; z 7 września 2010 r., I OSK 1426/10).
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.