III OSK 1880/23

III OSK 1880/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1223/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-04-13
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 190 ust. 13 i 14
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.A., A.K., M.H., L.J. i A.J. – następców prawnych zmarłej Z.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1223/22 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.25.2022.JP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od W.K. na rzecz E.A, A.K., M.H., L.J. i A.J. solidarnie kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1223/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej "WSA w Rzeszowie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.K. (dalej "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie (dalej "Dyrektor Regionalny") z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.25.2022.JP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od Dyrektora Regionalnego na rzecz skarżącego kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2022 r. W.K. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Krośnie (dalej "Dyrektor Zarządu Zlewni") o wydanie decyzji nakładającej na Z.J. obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia wodnoprawnego, tj. zabudowy rowu otwartego na długości około 42,0 m, na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gmina I., powiat k., województwo podkarpackie.
Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z dnia 10 maja 2022 r. nr RZ.ZUZ.1.4217.1. 2022.NS/JJ umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne zainicjowane powyższym wnioskiem. Organ wskazał, że likwidacja przebudowanego urządzenia wodnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gmina I. jest niemożliwa z przyczyn technicznych oraz ekonomicznych. Jej wykonanie pozbawiłoby właścicieli posesji nr [...], położonej w miejscowości I., dostępu komunikacyjnego do drogi publicznej. Trasa dojazdowa do budynku mieszkalnego znajdującego się na tej posesji biegnie bowiem w miejscu, gdzie znajduje się zabudowany rów, a likwidacja wykonanej zabudowy skutkowałaby naruszeniem konstrukcji drogi dojazdowej, co z kolei stwarzałoby realne zagrożenie obsunięcia się drogi. W tym stanie rzeczy Dyrektor Zarządu Zlewni uznał, że nieuzasadnione byłoby wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 190 ust. 13 w zw. z art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, ponieważ likwidacja nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego jest obecnie niemożliwa, co stanowi podstawę do uznania, że postępowanie jako bezprzedmiotowe winno podlegać umorzeniu. Jednocześnie Dyrektor Zarządu Zlewni wszczął z urzędu postępowanie, na podstawie art. 190 ust. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, mające na celu nałożenie w drodze decyzji, na właściciela urządzenia wodnego, obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Dyrektor Regionalny, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy wspomnianą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 10 maja 2022 r., stwierdzając, że prawidłowe był zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji nielegalnej zabudowy rowu z powodu jego bezprzedmiotowości.
W skardze złożonej do WSA w Rzeszowie na decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a także naruszenie art. 190 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że zarówno działanie polegające na zasypaniu rowu, jak i przejazd częścią działki nr [...] jest działaniem bezprawnym. Skarżący zaznaczył, że Z.J. przejeżdżała częścią działki również wtedy, gdy rów istniał i nic nie sprzeciwia się temu, aby rów został odtworzony i szlak pozostał w tym samym miejscu lub przesunięty w kierunku zachodnim. Rów został bezprawnie zasypany i zablokowano kratkę ściekową z drogi gminnej. Bezprawnie wykonano rurociąg z drenami i trzema studzienkami bez odpływu.
W dniu 13 kwietnia 2023 r. WSA w Rzeszowie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że od bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. należy odróżnić bezzasadność żądania strony, która nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. W każdym wypadku niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że to wniosek strony, który inicjuje postępowanie administracyjne, określa jego przedmiot. Sprecyzowanie zawartego we wniosku żądania należy zatem do strony, a nie stanowi sfery ocennej organu.
Zdaniem WSA w Rzeszowie w niniejszej sprawie skarżący domagał się likwidacji wykonanego urządzenia bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, czyli podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 190 ust. 13 Prawa wodnego. W ocenie Sądu I instancji to, że likwidacja urządzenia wodnego jest niemożliwa z przyczyn technicznych oraz ekonomicznych, nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego obowiązku likwidacji nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego (art. 190 ust. 13 Prawa wodnego), podobnie jak okoliczność późniejszego wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (art. 190 ust. 14 Prawa wodnego). Zakres zastosowania art. 190 ust. 14 Prawa wodnego obejmuje jedynie takie sytuacje, w których wystąpiono z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego lub jego likwidacji, jednakże nie doszło do wydania decyzji legalizacyjnej, przykładowo z uwagi na fakt, iż nie zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 190 ust. 2 Prawa wodnego. Ustawodawca wyraźnie odróżnia dwie odrębne struktury faktyczne: gdy w ogóle nie wystąpiono z wnioskiem o legalizację i gdy nie uzyskano decyzji o legalizacji. O ile oba te układy aktywują tryb wskazany w art. 190 ust. 13 Prawa wodnego, to art. 190 ust. 14 Prawa wodnego może zostać wdrożony wyłącznie w razie wystąpienia z wnioskiem legalizacyjnym, który jednak nie doprowadził do wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie. Ustawodawca w art. 190 ust. 14 Prawa wodnego wprowadza bowiem dodatkową przesłankę, jaką jest "zapobieżenie szkodom". W ocenie Sądu I instancji w analizowanym przepisie chodzi tak o szkody już powstałe, jak ewentualne szkody przyszłe, które wedle racjonalnych przewidywań, wobec nielegalnego wybudowania urządzenia, względnie jego likwidacji, mogą powstać w przyszłości. Logiczną konsekwencją treściowego zestawienia art. 190 ust. 13 i ust. 14 Prawa wodnego musi być zatem wniosek, że w sytuacji, gdy z przyczyn technicznych lub ekonomicznych likwidacja urządzenia lub przywrócenie zlikwidowanego urządzenia są niemożliwe, a w następstwie jego wykonania lub likwidacji szkoda nie powstała i nie powstanie, organ nie wydaje decyzji zobowiązującej na podstawie tych przepisów. Według Sądu I instancji skutki nielegalnego wykonania lub likwidacji urządzenia wodnego powinno się odwracać jedynie wówczas, gdyby prowadziło to do powstania szkód, a gdyby taki negatywny skutek nie występował, jedynie wówczas, gdy z przyczyn technicznych lub ekonomicznych jest to możliwe.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Z.J. nie występowała z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego. Co więcej nie wiadomo, czy i jakie szkody urządzenie wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego powodowało. Jeżeli zaś chodzi o względy techniczne i ekonomiczne, które w ocenie organu powodują bezprzedmiotowość postępowania, to w ocenie Sądu I instancji uznać należy, że każde działanie, które jest możliwe technicznie musi być możliwe ekonomicznie. Zresztą przy obecnym stanie techniki inżynieryjnej niewiele działań z zakresu gospodarki wodnej jest nieodwracalnych w sensie technicznym. Zdaniem Sądu I instancji techniczną lub ekonomiczną niemożliwość likwidacji lub przywrócenia zlikwidowanego urządzenia wodnego w rozumieniu art. 190 ust. 14 Prawa wodnego należy rozpatrywać w ujęciu subiektywnym i konkretnym, a zatem wobec konkretnego podmiotu i zindywiduaIizowanych warunków danej sprawy. Jeżeli zatem nielegalne wykonane urządzenie wodne powoduje szkody, rzeczą organu jest rozważyć, czy z perspektywy technicznej lub ekonomicznej racjonalne jest usuwanie tych szkód poprzez jego likwidację, co wiązałoby się ze znacznymi nakładami finansowymi, jeżeli ten sam skutek można osiągnąć mniejszym kosztem i zaangażowaniem, poprzez wykonanie innych urządzeń zapobiegającym szkodom. Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, w analogicznym kontekście należy rozważać układ, w którym doszło do nielegalnego zlikwidowania urządzenia wodnego. Jeżeli urządzenie wodne zostało nielegalnie zlikwidowane, a stan ten wywołał lub może wywołać szkodę, to organ powinien rozważyć, czy właściwe jest angażowanie znacznych środków finansowych i technicznych w przywracanie urządzenia wodnego do stanu poprzedniego, jeżeli ten sam skutek można osiągnąć poprzez wykonanie innych urządzeń zapobiegającym szkodom. Zdaniem WSA w Rzeszowie kwestie te powinny być szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za niewystarczające Sąd I instancji uznał bowiem ogólne powołanie się organu na to, że likwidacja przebudowanego urządzenia wodnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gmina I. jest niemożliwa z przyczyn technicznych oraz ekonomicznych. W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego i co najmniej przedwczesnego uznania, że art. 190 ust. 1 i ust. 13 Prawa Wodnego nie ma zastosowania. W konsekwencji powyższego WSA w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Dodatkowo wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawione uwagi i zalecenia Sądu I instancji co do dalszych czynności wyjaśniających w sprawie.
Pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. Z.J. (dalej "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1223/22, zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
1) prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 190 ust. 14 ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczyła zaskarżona decyzja organu, konieczne jest ustalenie, czy urządzenie wodne mające ulec likwidacji powoduje szkody podczas, gdy ustalenie tej okoliczności nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w oparciu o art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne, a jedynie dla rozstrzygnięcia z art. 190 ust. 14 ustawy Prawo wodne, który to przepis i jego zastosowanie nie powinien stanowić kontroli sądu i nie powinien mieć zastosowania, zaś zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne;
2) przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego podczas, gdy organ posiadał materiał dowodowy wystarczający do uznania, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 190 ust. 13 ustawy prawo wodne powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego podczas, gdy postępowanie prowadzone przez organ zostało umorzone zasadnie z uwagi na niemożność wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ w sposób niewystarczający uzasadnił kontrolowaną przez sąd decyzję podczas, gdy kwestie, które w ocenie sądu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powinny zostać wyjaśnione w takim uzasadnieniu dotyczą stosowania art. 190 ust. 14 ustawy prawo wodne, a nie stosowania art. 190 ust. 13 ustawy prawo wodne, na podstawie którego było prowadzone postępowanie w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 13 ustawy prawo wodne poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy podczas, gdy organ nie naruszył przepisu art. 190 ust. 13 ustawy prawo wodne, który stanowił materialnoprawną podstawę prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
e) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez orzeczenie przez Sąd w zakresie wykraczającym poza granice sprawy, co mogło mieć wypływ na wynik sprawy.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi na decyzję Dyrektora Regionalnego z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr RZ.RUZ.4219. 25.2022.JP i jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia przez powyższych wniosków, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I insatncji, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "u.p.w."): "1. Jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422. 2. Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza: 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, 2) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, 3) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy, 4) ustaleń programu ochrony wód morskich, 5) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, 6) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 7) wymagań dotyczących ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków wynikających z przepisów odrębnych – oraz jest zgodna z art. 187, ustalając jednocześnie obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (...). 12. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o legalizacji urządzenia wodnego przepisy art. 400 ust. 7 oraz art. 401-403 stosuje się odpowiednio. 13. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. 14. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. 15. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o likwidacji urządzenia wodnego przepisy art. 401 i art. 402 stosuje się odpowiednio".
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie mają przepisy art. 190 ust. 13 i art. 190 ust. 14 u.p.w. Pierwszy z tych przepisów statuuje kompetencję i zarazem powinność organu nałożenia na właściciela obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, a także określa przesłanki, które wspomnianą powinność aktualizują – przesłanki te ujęte są w formule "jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego" (na marginesie warto zauważyć, że przepis, którym mowa, stanowi powtórzenie art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne).
Z kolei art. 190 ust. 14 u.p.w. ustanawia kompetencję organu do nałożenia na właściciela obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, przy czym ta kompetencja aktualizuje się wtedy, gdy "właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych".
Nie ulega wątpliwości, że powołane przepisy pozostają ze sobą w związku, polegającym na tym, że art. 190 ust. 14 u.p.w. relatywizuje określoną w art. 190 ust. 13 u.p.w. powinność nałożenia na właściciela obowiązku likwidacji urządzenia wodnego i sprawia, że nie ma ona charakteru kategorycznego. W razie stwierdzenia przesłanek opisanych w art. 190 ust. 14 u.p.w. wspomniana powinność zostaje zniesiona, co więcej, nałożenie na właściciela obowiązku likwidacji urządzenia wodnego staje się niedopuszczalne.
Zastosowanie art. 190 ust. 14 u.p.w. jest uwarunkowane dwoma przesłankami: 1) właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, 2) likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych. Pierwsza przesłanka, choć prima facie wydaje się jasna, może budzić wątpliwości po zestawieniu hipotezy art. 190 ust. 13 i art. 190 ust. 14 u.p.w. Wątpliwość bierze się stąd, że hipoteza art. 190 ust. 13 u.p.w. zdaje się rozróżniać dwa przypadki: przypadek, gdy właściciel urządzenia wodnego w ogóle nie wystąpił z wnioskiem legalizację, i przypadek, gdy nie uzyskał on decyzji o legalizacji urządzenia wodnego – natomiast hipoteza art. 190 ust. 14 u.p.w. w swym literalnym brzmieniu nawiązuje tylko do tego drugiego przypadku. Dało to asumpt do sformułowania przez Sąd I instancji tezy, że art. 190 ust. 14 u.p.w. przewiduje swego rodzaju "premię" dla właściciela, który wystąpił z nieskutecznym wnioskiem o legalizację urządzenia, i tylko wobec takiego właściciela może być stosowany. Natomiast wobec właściciela, który wniosku o legalizację w ogóle nie złożył, zawsze aktualna pozostawałaby – w tym ujęciu – kategoryczna powinność nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zreferowanego stanowiska Sądu I instancji. Użyta w hipotezie art. 190 ust. 14 u.p.w. formuła "właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego" jest szeroka i w istocie obejmuje swym zakresem także sytuację, w której właściciel nie uzyskał odnośnej decyzji z tej przyczyny, że nie wstąpił z wnioskiem o jej wydanie. Ale kluczowe znaczenie mają tu względy natury funkcjonalnej i charakter drugiej przesłanki wskazanej w art. 190 ust. 14 u.p.w. – ustawodawca antycypuje w niej bowiem sytuację, w której likwidacja urządzenia wodnego jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych. Warto zauważyć, że nałożenie obowiązku likwidacji urządzenia w takiej sytuacji – przynajmniej wtedy, gdy w grę wchodzą względy techniczne – mogłoby skutkować nieważnością decyzji z przyczyny opisanej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały). Niepodobna zatem przyjąć, iż tylko z tego powodu, że właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia – organ musi orzec o obowiązku jego likwidacji, i to nawet wtedy, gdy likwidacja ta jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, jej nakazanie nie może nastąpić – niezależnie o tego, czy uprzednio właściciel wystąpił z wnioskiem o legalizację, czy też nie. Postępowanie zmierzające do wydania decyzji przewidzianej w art. 190 ust. 13 u.p.w. staje się wtedy bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.
Skonstatowanie bezprzedmiotowości postępowania zmierzającego do wydania decyzji przewidzianej w art. 190 ust. 13 u.p.w. z tego powodu, że likwidacja urządzenia wodnego jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, otwiera możliwość rozważenia potrzeby uczynienia użytku z kompetencji przewidzianej w art. 190 ust. 14 u.p.w. i ewentualnego skonkretyzowania obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Możliwość, o której mowa, stanowi niewątpliwie osobną sprawę administracyjną, podlagającą rozpoznaniu w nowym postępowaniu. Art. 190 ust. 13 i art. 190 ust. 14 u.p.w., mimo że są ze sobą funkcjonalnie powiązane, stanowią odrębne normy kompetencyjne i przewidują wydanie decyzji co do różnych praw i obowiązków. Przesłanka niemożliwości likwidacji urządzenia ze względów technicznych lub ekonomicznych, choć została wymieniona tylko w art. 190 ust. 14 u.p.w., tak naprawdę wpisuje się w hipotezy norm wynikających z obu wchodzących w rachubę przepisów – tyle tylko, że w przypadku normy z art. 190 ust. 13 u.p.w. jest przesłanką negatywną (wyklucza stosowanie jej dyspozycji), a w przypadku normy z art. 190 ust. 14 u.p.w. jest przesłanką pozytywną (uruchamia jej dyspozycję).
Zaprezentowana powyższej wykładnia art. 190 ust. 13 i art. 190 ust. 14 u.p.w. legła u podstaw zaskarżonej decyzji, skoro organ wyjaśnił, że umorzeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 190 ust. 13 u.p.w. towarzyszyło wszczęcie postępowania na podstawie art. 190 ust. 14 u.p.w.
Mając na uwadze powyższe, za zasadny należało uznać sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim wskazują one na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że stwierdzenie niemożliwości likwidacji przedmiotowego urządzenia wodnego ze względów technicznych lub ekonomicznych nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 190 ust. 13 u.p.w. i że w ramach tego postępowania powinny być rozważane także przesłanki zastosowania art. 190 ust. 14 u.p.w. Sąd I instancji nie przedstawił przy tym jednoznacznej oceny co do tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie organu, że likwidacja przedmiotowego urządzenia wodnego jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych – można uznać za prawidłowe. A właśnie ta ocena miała zasadnicze znaczenie przy kontroli zaskarżonej decyzji – tę ocenę powinien zatem przeprowadzić Sąd I instancji przez ponownym rozpoznaniu sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie 203 pkt 2 p.p.s.a.