III OSK 1880/22

III OSK 1880/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2178/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-11
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2012 poz 145
art. 15 i art. 15a
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2178/21 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr GM-DOK.1.773.5.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek Ministra Infrastruktury o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez D. G. (powoływanego dalej również jako: "skarżący") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2178/21, którym oddalono skargę ww. na decyzję Ministra Infrastruktury (powoływanego dalej jako: "organ odwoławczy", organ II instancji") z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr GM-DOK.1.773.5.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W piśmie z dnia 8 grudnia 2011 r. Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku zwrócił się do Starosty B. o ustalenie linii brzegu rzeki G. dla działki ew. nr [...] położonej w obrębie [...], gmina L., pow. b., woj. p.
Decyzją z dnia 11 marca 2013 r. nr Oś.[...].GW Starosta B., na podstawie art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) – powoływanej dalej jako "ustawa Prawo wodne z 2001 r." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.", ustalił rozgraniczenie brzegu rzeki G. na odcinku działki ew. nr [...] położonej w obrębie [...], zgodnie z załączonym projektem rozgraniczenia gruntów pomiędzy wodą płynącą rzeki G. z sąsiadującymi nieruchomościami lądowymi przedstawionymi na załączonej mapie zasadniczej.
Odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia złożył Z. M. wskazując na niezgodność ustaleń organu ze stanem faktycznym, brak interesu prawnego do wniosku o wszczęcie postępowania po stronie wnioskodawcy, błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także zignorowanie toczących się w odniesieniu do działki nr ew. [...] postępowań oraz nieuwzględnienie zastrzeżeń składanych przez odwołującego w toku postępowania.
Kolejne odwołanie w przedmiotowej sprawie złożył D. G. podnosząc nieprawidłowe zastosowanie przepisów ustawy – Prawo wodne, błędne ustalenie stanu faktycznego oraz pobieżne i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie.
Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2013 r. nr ZO/[...]/AK Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia ww. odwołań od decyzji Starosty B. z dnia 11 marca 2013 r. W wyniku rozpoznania zażalenia Z. M. postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 8 września 2017 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to stało się następnie przedmiotem skargi Z. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2979/17 oddalił skargę.
W toku postępowania odwoławczego organ II instancji wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o potwierdzenie czy jako następca prawny podtrzymuje wniosek złożony przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2011 r., w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego, które doprowadzi do wydania decyzji w sprawie ustalenia nowej linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej - rzeka G. dla działki ew. nr [...] położonej w obrębie [...], gmina L.
W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 25 lutego 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej potwierdził, że podtrzymuje przedmiotowy wniosek.
Decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr GM-DOK[...] Minister Infrastruktury, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), uchylił decyzję Starosty B. z dnia 11 marca 2013 r. i umorzył postępowanie w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu ww. decyzji odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa została wszczęta, a niezakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, gdyż wniosek w sprawie ustalenia linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej - rzeka G. dla działki ew. nr [...] położonej w obrębie [...], gmina L., wpłynął do Starosty B. w dniu 12 grudnia 2011 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania nastąpiło pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. Tym samym przy rozpatrywaniu omawianej sprawy organy zastosowały przepisy obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania ustawy - Prawo wodne z 2001 r. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że w zakresie spraw dotyczących ustalania linii brzegu ustawodawca w stosunku do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawa wodne z 2017r. przewidział przepisy intertemporalne. W sprawach, które zostały wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją, a organami właściwymi do ich prowadzenia były organy zniesione z dniem 1 stycznia 2018 r. na podstawie przepisu art. 525 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r., (Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej), do rozpatrzenia odwołań wniesionych od decyzji starostów dotyczących ustalających linię brzegu, w sprawach wszczętych a nie zakończonych przed 1 stycznia 2018 r., właściwy jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że aktualnie ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej jest Minister Infrastruktury na podstawie § 1 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury. Kompetencja ta została przyznana Ministrowi Infrastruktury z dniem 13 listopada 2020 r.
Przechodząc do analizy niniejszej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu, o którym mowa w art. 15 ustawy Prawo wodne z 2001 r., jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że organ wydaje decyzję zgodnie z treścią wniosku, gdzie przebieg linii brzegu uwidoczniony jest na przedstawionej wraz z wnioskiem mapie z projektem, która staje się częścią decyzji jako jej załącznik. Organ nie może w sposób dowolny ograniczać, modyfikować czy w inny sposób zmieniać wniosku wyrażającego wolę wnioskodawcy. Tym bardziej niedopuszczalne jest zmienianie treści wniosku poprzez stosowanie odmiennej procedury, mającej na celu rozstrzygnięcie odmienne od tego, które było przedmiotem wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji zakwalifikował wniosek o ustalenie linii brzegu jako podanie w przedmiocie rozgraniczenia gruntów, które zostały pokryte wodami powierzchniowymi od gruntów przyległych. Potwierdza to zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym przywołano art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r., mówiący o rozgraniczeniu gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów, a nie zgodnie z wnioskiem art. 15 tej ustawy mówiący o ustaleniu linii brzegu.
Minister Infrastruktury dodał, że zgodnie z art. 212 ustawy Prawo wodne, od dnia 1 stycznia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód rzeki G. jako śródlądowych wód płynących. Stąd też w toku postępowania odwoławczego wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o potwierdzenie czy podtrzymuje wniosek z dnia 8 grudnia 2011 r. Ten zaś w odpowiedzi wskazał, że podtrzymuje wniosek w przedmiocie ustalenia nowej linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej - rzeka G. dla działki ew. nr [...] położonej w obrębie [...]. Oznacza to, że wolą wnioskodawcy było i jest ustalenie linii brzegu rzeki G. zgodnie z wnioskiem z 8 grudnia 2011 r., złożonym w trybie art. 15 ustawy Prawo wodne z 2001 r., nie zaś wskazanie granicy pomiędzy gruntami pokrytymi wodami a gruntami przyległymi w innej procedurze.
Równocześnie Minister Infrastruktury podniósł, że ustalenie linii brzegu dokonywane jest decyzją administracyjną, w której przebieg linii brzegu cieku naturalnego określony jest w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Legitymację do żądania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego posiada wyłącznie właściciel wód lub właściciel gruntu przyległego, zaś do ustalenia linii brzegu również podmiot posiadający interes faktyczny. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż ustalenie linii brzegu, określone w art. 15 ustawy Prawo wodne z 2001 r. i rozgraniczenie gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów określone w art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. są odmiennymi procedurami, wymagającymi realizacji w odmiennych postępowaniach administracyjnych. Minister Infrastruktury podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie do organu I instancji wpłynął jednoznacznie sformułowany wniosek o ustalenie linii brzegu w trybie art. 15 ustawy Prawo wodne z 2001 r., tymczasem Starosta B. wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów - w trybie art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. - oraz wydał decyzję w tym przedmiocie.
W ocenie Ministra Infrastruktury organ I instancji w sposób dowolny dokonał oceny i analizy złożonego wniosku, materiału dowodowego i stanu faktycznego, które skutkowało prowadzeniem postępowania w niewłaściwym trybie i wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem wnioskodawcy, a więc wydaniem rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu gruntów, a nie w przedmiocie ustalenia linii brzegu.
Na powyższą decyzję D. G. reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, pomimo że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i nie zaistniały inne przesłanki umorzenia postępowania, a w konsekwencji – uchylenie się od merytorycznego rozpoznania wniosku,
- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 140 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymogów wskazanych w tym przepisie, gdyż nie zawiera opisu podstaw faktycznych ani prawnych na podstawie których organ doszedł do przekonania, że należało postępowanie umorzyć,
- art. 8, art. 127 i art. 140 k.p.a. przez pozbawienie skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania złożonego odwołania i zaniechania przez Ministra oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i zaniechania podjęcia przez organ odwoławczy rozważań nad jej meritum,
- art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 140 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób opieszały oraz niebudzący zaufania do organów państwa, co skutkowało wydaniem decyzji umarzającej postępowanie po upływie 8 lat od dnia złożenia odwołań, wyłącznie w oparciu o kryteria formalne.
W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty rozwinięto.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2178/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. G.
W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdził, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a i została poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 k.p.a.
WSA wskazał, że w przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie podmiot składający podanie określa przedmiot swojego żądania. W przypadku więc, gdy organ działa na wniosek jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. Z drugiej zaś strony - wnioskodawca winien sprecyzować swoje żądanie, w przeciwnym bowiem razie wobec braku uzupełnienia wniosku może on zostać pozostawiony bez rozpoznania. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada związania żądaniem strony w przypadku wszczęcia postępowania na skutek wniosku strony. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania.
Sąd I instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 545 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro wiec wniosek inicjujący postępowanie został złożony w dniu 8 grudnia 2011r., to zastosowanie w sprawie będą mieć przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r.
WSA stwierdził, że zakres i przedmiot żądania został stanowczo i jednoznacznie sprecyzowany przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku we wniosku z dnia 8 grudnia 2011r. i podtrzymany w piśmie z dnia 25 lutego 2020 r. Z treści powyższego wniosku jasno wynika, że wnioskodawca domagał się ustalenia linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej – rzeka G., dla działki nr ew. [...] położonej w obrębie [...], gmina L., pow. b., woj. p. Jako cel ustalenia projektowanej linii brzegu wskazano wyznaczenie obszaru niezbędnego dla zachowania ciągłości cieku rzeki G. przez zbiornik sztuczny S. Na podstawie przedłożonego projektu podziału działki nr ew. [...], miały powstać działki nr ew. [...]- koryto rzeki i działki nr ew. [...] i [...] - sztuczny zbiornik.
Sąd I instancji wskazał na treść art. 15 ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Następnie stwierdził, że decyzja ustalająca linię brzegu ma jedynie charakter ustalający i techniczny, pomaga zatem w ustaleniu w jakim zakresie zmianie uległa powierzchnia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi. Inicjuje więc jedynie proces regulacji zmian własnościowych spowodowanych zmianą koryta cieku wodnego wskutek działań człowieka. Nie prowadzi natomiast samoistnie do przeniesienia prawa własności z dotychczasowego właściciela gruntu na właściciela wód powierzchniowych, które pokryły nowe grunty. Postępowanie o ustalenie linii brzegu nie jest zatem postępowaniem o rozgraniczenie nieruchomości. Ustalenie linii brzegu jest etapem wstępnym regulacji stanu prawnego gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Tymczasem Starosta B. pomimo treści złożonego wniosku, wszczął i przeprowadził postępowanie w sprawie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów, czego konsekwencją jest decyzja z dnia 11 marca 2013 r. ustalająca rozgraniczenie brzegu rzeki G. w obrębie geodezyjnym [...] (działka nr ew. [...]), zgodnie z projektem rozgraniczenia gruntów i określająca punkty wyznaczające linię rozgraniczenia na prawym i lewym brzegu rzeki G. Podstawą podjętego przez organ I pierwszej instancji orzeczenia jest art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. Przytaczając treść ww. przepisu Sąd I instancji stwierdził, że odnosi się on do innej sytuacji faktycznej niż określona w art. 15 tej ustawy, pomimo, że jego celem jest również wyodrębnienie gruntów. Dotyczy on jednak gruntów pokrytych wodami na skutek działalności związanej z wykonaniem urządzenia wodnego a nie gruntów stanowiących dna i brzegi cieków naturalnych. Celem tego przepisu nie jest więc wyznaczenie linii brzegu, w znaczeniu jakie przypisano temu terminowi w art. 15 (jest to wręcz niemożliwe), ale wyodrębnienie (wydzielenie) gruntów, które były pokryte wodami powierzchniowymi (płynącymi, stałymi) przed wykonaniem urządzenia wodnego.
WSA wskazał, że przepis art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego – odrębnego od postępowania o którym mowa w art. 15 tej ustawy. Inny jest bowiem krąg podmiotów uprawnionych do wnioskowania o jego wszczęcie – właściciel wody lub właściciel gruntu sąsiadującego (w art. 15 podmiot mający interes prawny lub faktyczny), odmiennie określona jest właściwość organów (przy ustaleniu linii brzegu uzależniona od rodzaju wody) wreszcie inna jest treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie - organ orzeka bowiem w drodze decyzji o rozgraniczeniu a nie o ustaleniu linii brzegu. Gdyby ustawodawca chciał, w stanie faktycznym którego dotyczy omawiana norma prawna, ustalić linię brzegu na podstawie przeprowadzonego rozgraniczenia, to wskazałby na to wyraźnie w przepisie, tak jak uczynił to w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy. Tymczasem w przepisie art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. wskazano wprost, że organ dokonuje w drodze decyzji rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów – podobnie jak w art. 15 ust. 2 omawianej ustawy wskazano, że organ w drodze decyzji ustala linię brzegu. Powyższe zapisy determinują zatem treść rozstrzygnięć kończących postępowania prowadzone na podstawie art. 15 i art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. W przypadku art. 15 – ustalenie linii brzegu w przypadku art. 15a orzeczenie o rozgraniczeniu. W ocenie WSA ustawodawca celowo nie wprowadził do art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. zapisu o ustaleniu w drodze decyzji linii brzegu, skoro linię ustalić można tylko według sposobów określonych w art. 15 tej ustawy, co w sytuacjach jakich dotyczy art. 15a może okazać się niemożliwe. Dlatego ustawodawca uznał za wystarczające dokonanie w takiej sytuacji rozgraniczenia do którego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 15 zastrzegając jednak, że podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku – dostępne materiały archiwalne. W ocenie WSA zawarte w art. 15a ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. sformułowanie o odpowiednim stosowaniu art. 15 oznacza różne opcje co do jego stosowania: stosowanie pełne i wprost, stosowanie z modyfikacjami wynikającymi z odmiennych regulacji zawartych w art. 15a, a w końcu także niemożliwość stosowania regulacji art. 15 w przypadku kolizji z art. 15a. Powyższe oznacza, że nie wszystkie regulacje art. 15 znajdują wprost zastosowanie w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 15a, a jedynie te, które mogą być stosowane według przywołanych wcześniej kryteriów.
Sąd I instancji stwierdził, że pomimo pewnych cech wspólnych dla uregulowań zawartych w art. 15 i art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r., których celem jest ustalenie granic gruntów zajętych pod powierzchniowe wody płynące (przy czym przy ustalaniu linii brzegu dopuszczono jako podstawowy dowód projekt rozgraniczenia, natomiast w postępowaniu rozgraniczeniowym podstawę orzeczenia stanowią dowody wskazane w ust. 2 i ust. 3 art. 15 a), należy przyjąć odrębność obu postępowań. Każde z postępowań powinno więc zakończyć się wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia – odpowiednio - o ustaleniu linii brzegu i o rozgraniczeniu.
Mając powyższe na uwadze, a przede wszystkim okoliczność, że organ związany był żądaniem zawartym we wniosku z dnia 8 grudnia 2011 r., a potwierdzonym w piśmie z dnia 25 lutego 2020 r. WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego i przeprowadzonego w przedmiocie rozgraniczenia gruntów: rzeki G. od działki nr ew. [...] (art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r.), podkreślając, że wniosek dotyczył ustalenia linii brzegu (art. 15 ustawy Prawo wodne z 2001 r.).
Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że organ odwoławczy mając na uwadze treść art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 k.p.a., prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem, nie mógł bowiem rozpoznać wniosku z dnia 8 grudnia 2011 r. (wszczynając przy tym postępowanie w tym przedmiocie), bowiem rażąco naruszyłby zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a.
WSA wyjaśnił też, że wniosek z dnia 8 grudnia 2011 r., potwierdzony pismem z dnia 25 lutego 2020 r. nadal nie został przez organ rozpoznany i winien stać się przedmiotem prawidłowego wszczęcia postępowania zakończonego decyzją merytoryczną. Z tego też względu Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia przez organ art. 8 k.p.a w zw. z art. 127 k.p.a poprzez pozbawienie skarżącego- uczestnika postępowania administracyjnego - prawa do merytorycznego rozpoznania złożonego odwołania.
Od powyższego wyroku D. G. reprezentowany przez adwokata wywiódł skargę kasacyjną zarzucając mu:
1) w oparciu o art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niezasadnym oddaleniu skargi pomimo, iż Minister Infrastruktury niewłaściwe zastosował art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji niezasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy nie istniały formalne przesłanki uniemożliwiające zakończenie postępowania decyzją rozstrzygającą postępowanie co do istoty i jednocześnie brak było przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania, bowiem nie było ono bezprzedmiotowe, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.;
2) w oparciu o art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 15 i art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 15 tej ustawy i postępowanie prowadzone na podstawie art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. stanowią odrębne postępowania i nie mogą być przedmiotem jednego postępowania, podczas gdy w wyniku prawidłowej wykładni Sąd winien dojść do wniosku, że przepisy te mogą być stosowane w jednym postępowaniu i nie wymagają w każdym przypadku prowadzenia odrębnych postępowań tj. naruszenie art. 15 i art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r..
Skarżący wyjaśnił przy tym, że w treści wyżej opisanego zarzutu nie wskazano konkretnych jednostek redakcyjnych art. 15 i art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. z uwagi na to, że Sąd I instancji nie odwołał się do konkretnych jednostek redakcyjnych i dokonywał wykładni całości przepisów.
Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie odmiennie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną sporządzono w oparciu o obie z ww. podstaw kasacyjnych. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero, bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Skarżący zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 15 i art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. poprzez błędne przyjęcie, że postępowania prowadzone na podstawie ww. przepisów stanowią odrębne postępowania i nie mogą być przedmiotem jednego postępowania, podczas gdy w wyniku prawidłowej wykładni Sąd winien dojść do wniosku, że przepisy te mogą być stosowane w jednym postępowaniu i nie wymagają w każdym przypadku prowadzenia odrębnych postępowań. Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że art. 15 ustawy Prawo wodne z 2001 r. również dotyczy rozgraniczania gruntów, z kolei art. 15a tej ustawy nie tworzy odrębnego postępowania, a stanowi jedynie szczególną regulację dotyczącą rozgraniczania gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego. W istocie bowiem - oba postępowania mają za rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od gruntów z nimi sąsiadujących. Zdaniem skarżącego wskazuje na to chociażby ust. 3 artykułu 15 ustawy Prawo wodne z 2001 r., zgodnie z którym w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia linii brzegowej podstawą jest "projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami". Ustawodawca w ten sposób jednoznacznie wskazuje, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 15 ustawy Prawo wodne z 2001 r. jest postępowaniem rozgraniczeniowym
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko skarżącego jest chybione.
Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód.
Natomiast zgodnie z ust. 3 omawianego przepisu podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który, z zastrzeżeniem ust. 4, zawiera:
1) opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu;
2) mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej, w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000, z wykazaniem:
a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowe
b) granicy stałego porostu traw,
c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp,
d) proponowanej linii brzegu.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przy określaniu w decyzji przebiegu linii brzegu organy nie mają swobody i związane są ściśle regulacjami zawartymi w art. 15 ust. 1 doprecyzowanymi w ust. 5-7 tego przepisu.
Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że wyznaczenie linii brzegu dotyczy tylko cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Decyzja ustalająca linię brzegu ma charakter ustalający i techniczny pomagający jedynie ustalić w jakim zakresie uległa zmianie powierzchnia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi. Decyzja taka tylko inicjuje proces regulacji zmian własnościowych spowodowanych zmianą koryta cieku wodnego wskutek działań człowieka, nie prowadzi natomiast samoistnie do przeniesienia prawa własności z dotychczasowego właściciela gruntu na właściciela wód powierzchniowych, które pokryły nowe grunty (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 września 2018 r. II OSK 1279/16).
Trafny jest pogląd Sądu I instancji, oparty o stanowisko SN przedstawione m.in. w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt III CSK 238/10, że przebieg linii brzegu jest określony przepisami ustawy Prawo wodne i wynika z procesów naturalnych, w wyniku których kształtują się dna i koryta cieków naturalnych, jak również z działalności człowieka (budowy urządzeń regulujących brzegi wód). Linia brzegu nie ma przy tym charakteru stałego, lecz może się zmieniać zarówno wskutek procesów naturalnych, jak również działalności człowieka. Przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r. przewidują również specjalną procedurę, w ramach której następuje ustalenie linii brzegu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r., ustalenie linii brzegu następuje w decyzji administracyjnej. Decyzja ta kształtuje stan prawny, według którego dokonuje się następnie ustalenia przebiegu granicy między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi i gruntami do nich przyległymi. Przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 r. zawierają odrębne od przewidzianych w przepisach kodeksu cywilnego i przepisach regulujących postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do granicy kryteria ustalenia linii brzegu. Postępowanie o ustalenie linii brzegu nie jest zatem postępowaniem o rozgraniczenie nieruchomości. Ustalenie linii brzegu wykracza poza funkcje związane z określeniem stosunków własnościowych na gruntach pokrytych wodami powierzchniowymi, lecz ma znaczenie dla wykonywania przez osoby trzecie prawa polegającego na powszechnym korzystaniu z wód oraz zadań organów państwa związanych z gospodarką wodną. Celem wytyczenia linii brzegowej jest ustalenie prawnego rozmiaru koryta cieku naturalnego odstępującego na niektórych jego odcinkach od cieku w jego szerokości naturalnej. Nie jest to typowe rozgraniczenie w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy z dnia 17 maja 1988 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). Decyzja o ustaleniu linii brzegowej ma stanowić jedynie dowód konieczny do innych rozstrzygnięć sądowych i administracyjnych. Tego postępowania nie można traktować jako postępowania rodzącego w pełni skutki rozgraniczenia nieruchomości, jest ono szczególnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się tylko do ustalenia linii brzegowej dla naturalnego cieku wodnego, a nie typowym rozgraniczeniem gruntu, bez wkraczania w sferę innych uprawnień właścicielskich. W przypadku wystąpienia takiego stanu faktycznego właścicielom przyległych gruntów do linii brzegowej będzie służyć ochrona na podstawie przepisów o ochronie własności". (zob. J. Szachułowicz, Nowe prawo wodne z komentarzem, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 71-73, oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1279/16). Jak zatem słusznie stwierdził Sąd I instancji ustalenie linii brzegu jest jedynie etapem wstępnym regulacji stanu prawnego gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych.
Z kolei zgodnie art. 15a ust.1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów dokonuje, na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego, w drodze decyzji, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
W ust. 2 tego przepisu wskazano, że dokonując rozgraniczenia, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, z tym że podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku - dostępne materiały archiwalne.
Natomiast w ust. 3 określono, że w przypadku braku dokumentacji umożliwiającej dokonanie rozgraniczenia, o którym mowa w ust. 1, jako grunt pokryty wodami powierzchniowymi w granicach urządzenia wodnego wyznacza się obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku, w przypadku likwidacji tego urządzenia, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej urządzenia, a w przypadku jezior podpiętrzonych - rzędne wody sprzed piętrzenia.
Przepis art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. reguluje zatem rozgraniczenie gruntów, które pokryte były wodą przed wykonaniem urządzenia wodnego. Wybudowanie takiego urządzenia powoduje konieczność ponownego rozgraniczenia gruntów, co właśnie jest przedmiotem regulacji w art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. Omawiany przepis dotyczy rozgraniczania gruntów pokrytych wodami od tych, które nie są pokryte wodami. Nie ma znaczenia, które z wód powierzchniowych pokrywają grunt. Rozgraniczenie następuje na podstawie decyzji starosty wydanej na wniosek. Legitymację do złożenia wniosku mają bądź to właściciel wody, bądź to właściciel gruntu sąsiadującego. W istocie do postępowania rozgraniczeniowego stosuje się odpowiednio art. 15 omawianej ustawy. Różnica jednak dotyczy kwestii dowodowych – o ile art. 15 ustawy Prawo wodne dopuszczał jedynie projekt jako dowód w sprawie ustalenia linii brzegowej, o tyle art. 15a tej ustawy przewiduje dodatkowe środki dowodowe. Podstawowym dowodem jest wszelka dokumentacja sporządzona dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego. Dopiero w przypadku jej braku albo niekompletności uniemożliwiającej dokonanie rozgraniczenia w grę wchodzą materiały nazwane przez prawodawcę archiwalnymi (por. B. Rakoczy, Prawo wodne. Komentarz do art. 15a, LEX).
Wobec powyższego Sąd I instancji trafnie stwierdził, że art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. stanowi postawę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego – odrębnego od postępowania, o którym mowa w art. 15 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Inny jest krąg podmiotów uprawnionych do wszczęcia takiego postępowania, odmiennie jest określona właściwość organów oraz inna jest treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Słuszna jest przy tym uwaga Sądu I instancji, że gdyby ustawodawca chciał w stanie faktycznym, którego dotyczy art. 15a ustawy Prawo wodne z 2001 r. ustalić linię brzegu na podstawie przeprowadzonego rozgraniczenia to wskazałby na to wyraźnie w przepisie, tak jak uczynił to w art. 15 ust. 2 i ust. 3 omawianej ustawy. Tymczasem w art. 15a wskazano wprost, że organ dokonuje w drodze decyzji rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów – podobnie jak w art. 15 ust. 2 wskazano, że organ w drodze decyzji ustala linię brzegu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie stwierdził, że każde z postępowań o których mowa w ww. przepisach winno być prowadzone odrębnie i zakończyć się wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia.
Oba postępowania, o których mowa w ww. przepisach są tzw. postępowaniami wnioskowymi. Tym samym organ winien wszcząć dane postępowanie i wydać decyzję zgodnie z treścią złożonego przez stronę wniosku. Chybione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.
Skoro zatem wnioskiem z dnia 8 grudnia 2011 r., potwierdzonym następnie w piśmie z dnia 25 lutego 2020 r. Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku zwrócił się do organu o ustalenie linii brzegu rzeki G. dla działki ewid. [...] to właśnie w tym przedmiocie winno toczyć się postępowanie prowadzone przez organ i w tym przedmiocie organ winien wydać decyzję kończącą to postępowanie. Jak bowiem trafnie spostrzegł WSA to żądanie strony wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie wyznacza cel postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie, na skutek ww. wniosku organ wszczął postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia gruntów.
W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie stwierdził, podzielając stanowisko Ministra Infrastruktury, że wszczęcie postępowania w innym przedmiocie niż określał to wniosek stanowi o jego bezprzedmiotowości a w konsekwencji, że prowadzone przez organ postępowanie winno zostać umorzone. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez WSA przepisów prawa procesowego tj. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i 138 § 2 k.p.a. także są bezpodstawne.
Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 818/20, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2078/19). Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Taka też sytuacja – jak już wyżej wyjaśniono – wystąpiła w niniejszej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew obawom skarżącego, umorzenie postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nie blokuje stronom możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku i nie sprawia, że organ uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Fakt wszczęcia przez organ postępowania w innym przedmiocie niż ten wskazany we wniosku powoduje, że organ de facto nie zainicjował postępowania prowadzącego do rozstrzygnięcia tego wniosku. Jak zatem słusznie wskazał Sąd I instancji wniosek z dnia 8 grudnia 2011 r. potwierdzony także pismem z dnia 25 lutego 2020 r. nadal nie został przez organ rozpoznany i winien stać się przedmiotem prawidłowego wszczęcia postępowania zakończonego decyzją merytoryczną opartą o przepisy prawa materialnego adekwatne do treści złożonego żądania.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i, na podstawie art. 184 p.p.s.a, ją oddalił (pkt 1 wyroku).
Odnośnie zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wyjaśnić należy, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną (niniejsza sprawa została bowiem, na podstawie art. 182 p.p.s.a., rozpoznana na posiedzeniu niejawnym) dotyczy wyłącznie przypadku, w którym pismo takie sporządził pełnomocnik będący radcą prawnym, adwokatem, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym (art. 175 p.p.s.a.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w imieniu organu odpowiedź na skargę kasacyjną złożył i sporządził z upoważnienia Ministra Dyrektor Departamentu Orzecznictwa i Kontroli Gospodarowania Wodami. Z akt niniejszej sprawy nie wynika by osoba ta była równocześnie radcą prawnym, adwokatem, doradcą podatkowym czy rzecznikiem patentowym. W tej sytuacji brak jest podstaw do zwrotu na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego obejmującego sporządzenie ww. pisma procesowego. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu wniosku organu w tym zakresie (pkt 2 wyroku).