III OSK 1879/22

III OSK 1879/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 378/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-18
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28 i art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 779
art. 144 ust. 1 i 5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 336
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Dnia 27 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 378/22 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 lutego 2022 r. nr DIŚ-III.411.13.2022.AT.1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 378/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 lutego 2022 r. nr DIŚ-III.411.13.2022.AT.1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 25 stycznia 2022 r. nr DIŚ-III.411.13.2022.MP (pkt 1); zasądził od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia 21 lipca 2017 r. nr 2456/OS/2017 udzielił B.G. zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działkach ewid. o nr: [...].
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") pismem z dnia 12 października 2021 r. wniosła o udostępnienie akt postępowania zakończonego wydaniem w/w decyzji.
Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia 12 listopada 2021 r. nr 988/OS/2021 odmówił Spółce udostępnienia żądanych akt sprawy ze względu na nieposiadanie przez wnioskodawcę statusu strony w niniejszym postępowaniu.
Minister Klimatu i Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, postanowieniem z 15 grudnia 2021 r. nr DIŚ-III.411.184.2021.MP utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu 23 grudnia 2021 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 21 lipca 2017 r. nr 2456/OS/2017, udzielającej zgody na wydobycie odpadów, jako wydanej z rażącym naruszeniem ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."). Spółka podała, że jest stroną postępowania jako użytkownik wieczysty nieruchomości składającej się z działek o nr: [...], w stosunku do której organ wydał kwestionowaną decyzję. Wykazując interes prawny użytkownika wieczystego w toku postępowania, którego skutkiem prawnorzeczowym ma być rozczłonkowanie części składowych jego nieruchomości, wskazała na art. 233 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej w skrócie: "k.c.").
Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. nr DIŚ-III.411.13.2022.MP odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 21 lipca 2017 r. nr 2456/OS/2017, udzielającej B.G. zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska, z uwagi na fakt, iż Spółka nie posiada przymiotu strony w tej sprawie.
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r. nr DIŚ-III.411.13.2022.AT.1 utrzymał własne postanowienie w mocy. Organ stwierdził, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła Spółka, została wydana na podstawie art. 144 u.o. W ustępie 5 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, iż do wniosku zainteresowany wydobyciem odpadów dołącza ekspertyzę dotyczącą wydobywania odpadów. Z powyższego wynika, że krąg stron w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na mocy art. 144 ust. 1 u.o. ogranicza się do zainteresowanego wydobyciem odpadów składającego wniosek o wydanie takiej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art. 144 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 i 19 u.o. oraz art. 47 § 2 i 3 k.c. i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez przyjęcie, iż użytkownik wieczysty nieruchomości nie jest stroną postępowania, którego przedmiotem jest orzeczenie o zezwoleniu na wydobywanie na skalę przemysłową odpadu ([...]), stanowiącego część składową tej nieruchomości, co w konsekwencji prowadzi do ogromnych i negatywnych zmian krajobrazowo-środowiskowo-finansowych dla przedmiotowej nieruchomości.
Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, prezentując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 28 k.p.a. Zgodnie tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawa o odpadach operuje przede wszystkim pojęciem posiadacza jako podmiotu uprawnionego i zobowiązanego według jej regulacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 19 u.o., przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Uprawnienie użytkownika wieczystego do wyłącznego korzystania z gruntu przewiduje art. 233 k.c. Treść stosunku użytkowania wieczystego jest, co do zasady, kształtowana umownie (art. 232-243 k.c.). Świadczenie właściciela nieruchomości w ramach tego stosunku prawnego polega na oddaniu gruntu w posiadanie użytkownika wieczystego na czas i cele oznaczone w umowie. Posiadanie to nie ma cech władania właścicielskiego, a zatem w rozumieniu art. 336 k.c. jest posiadaniem zależnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I CSK 36/17). Prawo użytkowania wieczystego może zostać ustanowione wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie nie może obciążać własności jakiejkolwiek innej osoby fizycznej bądź prawnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt IV CSK 670/13). Użytkowanie wieczyste jest stosunkiem rzeczowym, a skarżąca Spółka nie jest podmiotem stosunku dzierżawnego, nie przysługują jej w odniesieniu do nieruchomości prawa obligacyjne, tylko rzeczowe. Jest to istotne rozróżnienie, bowiem prawo obligacyjne, wynikające z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków, nie stanowi zazwyczaj podstawy do legitymacji strony. Przykładowo w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Powyższe wskazuje, że skarżąca, jako użytkownik wieczysty (a zatem posiadacz nieruchomości), posiada tytuł do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 21 lipca 2017 r., udzielającej B.G. zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działkach o nr ewidencyjnych: [...], bowiem Spółka wywodzi interes prawny legitymujący do bycia stroną postępowania z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, składającej się właśnie z działek o nr: [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądań zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 678/17). W związku z tym organ powinien przeanalizować, jaki wpływ na prawa i obowiązki skarżącej miałoby postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, jak również sama decyzja Marszałka z dnia 21 lipca 2017 r., zezwalająca na wydobywanie odpadów ze zwałowiska. W okolicznościach tej sprawy zabrakło zatem odniesienia się organu do jej istoty. Organ nie wykazał również, że rzeczony brak interesu prawnego Spółki ma charter oczywisty i możliwy do ustalenia bez potrzeby prowadzenia zaawansowanego postępowania wyjaśniającego (w istocie chodzi o kwestię oceny prawnej, albowiem stan faktyczny sprawy, istotny z punktu widzenia oceny interesu prawnego, nie jest sporny).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Klimatu i Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a") zarzucił naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca Spółka, jako użytkownik wieczysty, posiada tytuł do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 21 lipca 2017 r., udzielającej B.G. zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działkach o nr ewidencyjnych: [...], podczas gdy z art. 144 ust. 5 u.o. wprost wynika, że do wniosku zainteresowany wydobyciem odpadów dołącza ekspertyzę dotyczącą wydobywania odpadów, co z kolei przesądza, iż krąg stron w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na mocy art. 144 ust. 1 u.o. ogranicza się do zainteresowanego wydobyciem odpadów składającego wniosek o wydanie takiej decyzji, a skarżąca Spółka nie była wnioskodawcą w niniejszej sprawie;
2) art. 144 ust. 1 w zw. z art. 144 ust. 5 u.o., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te odnoszą się wyłącznie do wymogów wniosku o wydanie decyzji na wydobycie odpadów, tym samym nie determinując legitymacji strony, podczas gdy zgoda na wydobycie odpadów udzielana jest w drodze decyzji, której sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa, a proces oceny organu jest ograniczony do minimum – wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji, jeśli tak, to decyzję wydaje – tzn. jest decyzją związaną, a co za tym idzie fakt posiadania przez skarżącą Spółkę tytułu prawnego do nieruchomości składającej się z działek o numerach tożsamych z działkami zawartymi we wniosku B.G. jest irrelewantny w kwestii wydawania przez organ decyzji na wydobycie odpadów.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2023 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. takich, które nie wymagają głębszej analizy sprawy, czy też przeprowadzenia dowodów. Wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uzasadnione, gdy na pierwszy rzut oka, bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego, możliwe jest stwierdzenie, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, gdyż podmiot wnoszący podanie nie może być stroną danego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd co do zakresu zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a więc z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 219/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1565/20). NSA w powołanym judykacie zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywiste jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Ochrona praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem uzasadnia przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone, co do zasady, do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym przypadku, musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji strony, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też prowadziłoby do braku logiki w działaniu organu, który przeprowadzałby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, iż podmiot ma interes prawny w danym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem tego postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego wskazywaną zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowym. Źródłem interesu prawnego jest zatem norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek związane z danym postępowaniem administracyjnym. Przepisy, z których tego rodzaju norma może zostać dekodowana, mogą należeć także do innych gałęzi prawa niż prawo administracyjne. Przykładem takiej relacji mogą być przepisy o własności i prawach rzeczowych, z których wywodzi się przymiot strony postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, Lex nr 47898; 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 413/09; 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1967/15; 5 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05; 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 699/15; 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18; 27 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1151/20; 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17; 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2544/19; 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2534/19; 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2071/13 i 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 681/20).
W niniejszej sprawie skarżąca Spółka powołuje się na własny interes prawny, wskazując jako jego źródło prawo użytkowania wieczystego do gruntu. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że użytkowanie wieczyste jest, co do zasady, kształtowane umownie (art. 232-243 k.c.). Świadczenie właściciela nieruchomości w ramach tego stosunku prawnego polega na oddaniu gruntu w posiadanie użytkownika wieczystego na czas i cele oznaczone w umowie. Posiadanie to nie ma cech władania właścicielskiego, a zatem w rozumieniu art. 336 k.c. jest posiadaniem zależnym (por. wyrok SN z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I CSK 36/17). Prawo użytkowania wieczystego może zostać ustanowione wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie nie może obciążać własności jakiejkolwiek innej osoby fizycznej bądź prawnej (por. wyrok SN z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt IV CSK 670/13). Użytkowanie wieczyste jest stosunkiem rzeczowym. Jest to istotna cecha owego stosunku, uzasadniająca przypisanie użytkownikowi wieczystemu przymiotu strony. Na przykład w planowaniu przestrzennym, w odniesieniu do aktów planowania przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie uprawniony ze stosunku obligacyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08; 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1468/07 i 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 990/15).
Wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy art. 144 ust. 1 i 5 u.o. nie dowodzą ograniczenia kręgu stron postępowania tylko do wnioskodawcy, który występuje o uzyskanie zgody na wydobywanie odpadów. Według art. 144 ust. 1 u.o., wydobywanie odpadów: 1) z zamkniętego składowiska odpadów nieposiadającego instrukcji prowadzenia składowiska odpadów; 2) ze zwałowiska odpadów – wymaga uzyskania zgody na wydobywanie odpadów. Z kolei przepis art. 144 ust. 5 u.o. dotyczy wyłączenie wymogów wniosku i nie odnosi się on do kręgu stron postępowania. W prawie pozytywnym można wprawdzie odnaleźć przykłady regulacji, według których prawodawca określa krąg stron postępowania administracyjnego, jednakże dokonując takiego zabiegu ustawodawca czyni to wyraźnie, używając zwrotu: "stronami są" (np.: art. 51 ust. 2i, art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 77 ust. 5 ustawy Prawo wodne).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.