III OSK 1876/22

III OSK 1876/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2994/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-23
Skarżony organ
Zarząd Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 1 i 2, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2994/21 w sprawie ze skargi A. T. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 16 czerwca 2021 r. nr 6599/2021 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 marca 2022 r., II SA/Wa 2994/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. T. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 16 czerwca 2021 r., nr 6599/2021, w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Uchwałą nr 6599/2021 z 16 czerwca 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na podstawie § 6 ust.1 pkt. 2 § 8, § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr [...] do Uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania Statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814 oraz z 2019 r. poz. 13139), oraz § 35 ust. 1 i § 4 w związku z § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 i § 7 ust. 2 pkt 1 lit c oraz § 32 ust. 1 pkt 2, 3, 6 i ust. 8 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836 oraz z 2020 r., poz. 5791; dalej "uchwała z 5 grudnia 2019 r."), odmówił zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu. Skarżąca zamieszkuje w lokalu komunalnym [...] przy ul. [...] w Warszawie, którego była najemcą na podstawie umowy najmu z 1 lutego 1996 r. W 2018 r. m.st. Warszawa wystąpiło do sądu o rozwiązanie umowy najmu z wnioskodawczynią na podstawie art. 11 ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172), tj. z tzw. ważnych przyczyn. Jak wówczas ustalono, skarżąca od 1995 r. była właścicielką zabudowanej działki o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 259 m2. W dniu 17 listopada 2011 r. skarżąca zawarła umowę z osobą prywatną, zgodnie z którą wnioskodawczyni udzielono pożyczki, a jako zabezpieczenie spłaty pożyczki przeniosła ona własność nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, zaś 1 lutego 2012 r. skarżąca ponownie stała się jej właścicielką po spłacie pożyczki. W tym samym dniu skarżąca dokonała sprzedaży ww. nieruchomości za cenę 800 000 zł. W akcie sprzedaży zapisano, że nieruchomość zabudowana jest murowanym piętrowym budynkiem mieszkalnym w stanie surowym otwartym oraz że do budynku doprowadzona jest instalacja wodna, kanalizacyjna oraz elektroenergetyczna. Ponadto wnioskodawczyni była i jest nadal właścicielką innych nieruchomości: - w udziale 5/8 niezabudowanej działki o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 1815 m2 stanowiącej lasy, drugi współwłaściciel nie żyje; - w całości niezabudowanej działki [...] o powierzchni 8000 m2 stanowiącej grunty orne; - w udziale 541744958607/169672432867392 działki o powierzchni 1000 m2 zabudowanej 2 budynkami mieszkalnymi położonej w miejscowości [...].
Organ podał, że wyrokiem zaocznym z 19 czerwca 2018 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy – [...] w Warszawie rozwiązał umowę najmu lokalu komunalnego [...] przy ul. [...] w Warszawie z wyżej wymienioną oraz nakazał jej opuszczenie i opróżnienie lokalu. Sąd ustalił, że wyżej wymienionej nie przysługuje prawo do lokalu socjalnego. Orzeczenie stało się prawomocne z dniem 10 września 2019 r. i opatrzone w klauzulę wykonalności z 6 marca 2020 r. W dniu 21 sierpnia 2020 r. komornik sądowy zwrócił się do Miasta o wskazanie tymczasowego pomieszczenia, do którego nastąpi przekwaterowanie dłużniczki. Uchwałą nr 4633/2020 z 16 września 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] umieścił wnioskodawczynię w rejestrze osób oczekujących na najem tymczasowego pomieszczenia. Skarżąca zwróciła się o wstrzymanie czynności komornika i udzielenie pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia innego mniejszego lokalu.
Organ ustalił, że lokal [...] przy ul. [...] w Warszawie składa się z 3 pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki z wc. Powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 62,29 m2, użytkowa 83 m2, lokal położony jest na III piętrze, budynek nie jest wyposażony w windę. Skarżąca oświadczyła, że w lokalu zamieszkuje sama. Organ podniósł, że stosownie do § 5 ust. 3 uchwały z 5 grudnia 2019 r. o formie udzielenia pomocy mieszkaniowej decyduje wysokość dochodu gospodarstwa domowego. Łączny średni miesięczny dochód (z tytułu emerytury) jednoosobowego gospodarstwa domowego wnioskodawczyni w okresie 3 miesięcy przed złożeniem deklaracji wyniósł 1 517,08 zł. Łączny dochód uprawniający do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie najmu socjalnego lokalu, stosownie do § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ww. uchwały, w jednoosobowym gospodarstwie domowym nie może przekraczać kwoty 1 764,95 zł. Natomiast łączny dochód uprawniający do uzyskania pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony w jednoosobowym gospodarstwie domowym, stosownie do § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 uchwały, nie może przekraczać kwoty 3 268,42 zł. A zatem wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie najmu socjalnego lokalu.
Organ podał, że na koncie przedmiotowego lokalu występują zaległości w kwocie ponad 23 tys. zł. Wnioskodawczyni nie wnosi żadnych opłat od maja 2020 r. W czerwcu 2020 r. była informowana przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o możliwości uzyskania pomocy w spłacie zadłużenia np. wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie długu na raty, jednak nie złożyła stosownego wniosku. Organ podniósł, że z uwagi na wyrok eksmisyjny skarżąca zajmuje lokal bez zgody Miasta. Wyrok ten zapadł w związku z uzyskaniem przez wyżej wymienioną dużych środków pieniężnych ze sprzedaży zabudowanej nieruchomości. We wniosku wymieniona wskazała, że wydała ok. 600 tys. zł na czynsz za zajmowany lokal mieszkalny i za wynajmowany komunalny lokal użytkowy oraz dołączyła kartoteki kont tych lokali obejmujące lata 2005 - 2019 r. W dodatkowych wyjaśnieniach ponownie poinformowała, że wydała omawiane środki finansowe na czynsz za ww. lokal mieszkalny i lokal użytkowy przy [...] oraz ponownie dołączyła kartoteki kont ww. lokali za lata 2005 -2019. Dodała również, że spłaciła pożyczkę w kwocie ok. 200 tys. zł. Zdaniem organu z aktu notarialnego z 1 lutego 2012 r. wynika, że ww. pożyczka została spłacona, a dopiero następnie zawarto akt notarialny sprzedaży nieruchomości za kwotę 800 000 zł. Natomiast lokal użytkowy wnioskodawczyni wynajmowała w latach 1996 - 2014. Z załączonej kartoteki konta wynika, że na przestrzeni lat na koncie ww. lokalu pojawiały się zaległości, lecz wnioskodawczyni dokonywała dość regularnych opłat. W okresie kwiecień - czerwiec 2014 r. wyżej wymieniona nie wniosła opłat za omawiany lokal, zaś zaległości urosły do kwoty ok. 40 000 zł. Aktualnie na koncie lokalu nie ma zaległości. Odnośnie do opłat za zajmowany lokal komunalny dodano, że w przeszłości wnioskodawczyni nie ubiegała się o zamianę zajmowanego lokalu o powierzchni użytkowej 83 m2 na lokal mniejszy i o niższych kosztach utrzymania.
Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie udokumentowała w sposób wystarczający wydatkowania środków finansowych w kwocie 800 000 zł pochodzącej ze sprzedaży zabudowanej nieruchomości. Udokumentowane wydatki za korzystanie z lokali komunalnych dotyczą również okresu wielu lat przed uzyskaniem ww. środków finansowych. Zdaniem organu powyższa kwota pozwala na samodzielne zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych poprzez zakup lokalu mieszkalnego w Warszawie lub nawet dwóch takich lokali. Ponadto w przeszłości wnioskodawczyni dokonała sprzedaży innych nieruchomości, w tym w 2009 r. za kwotę 840 000 zł, w 2010 r. za kwotę 38 000 zł i w 2016 r. za kwotę 15 000 zł. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni od 1996 r. pozostawała najemcą lokalu komunalnego, co oznacza, że przez wiele lat korzystała z mieszkaniowej pomocy Miasta. Najem lokali z publicznego zasobu nie powinien być traktowany jako trwały sposób na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych stron umowy - umowy te powinny wiązać strony do czasu, gdy najemcy nie mają realnych możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Ponadto stawki czynszu w lokalach komunalnych są zdecydowanie niższe niż stawki wolnorynkowe. Wnioskodawczyni została poproszona o wyjaśnienie kwestii nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 1000 m2 zabudowanej dwoma jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi o powierzchni zabudowy 35 m2 i 67 m2. Organ wskazał, że z informacji ze starostwa powiatowego w [...] wynika, że jest jej współwłaścicielką. W szczególności poproszono wnioskodawczynię o wskazanie czy jest w jej posiadaniu i czy korzysta z ww. budynków, a jeśli nie - z jakich przyczyn. W odpowiedzi skarżąca poinformowała, że dokonała sprzedaży ww. nieruchomości w 2009 r. i dołączyła akt notarialny. Z ww. aktu wynika, że dotyczy on niezabudowanych działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych w tej miejscowości za kwotę 840 000 zł. Dla wszystkich wyżej wymienionych nieruchomości prowadzona była jedna KW o wskazanym numerze. W omawianej księdze nieruchomość oznaczona jest nr [...] o powierzchni 19,1625 ha, posiada 78 współwłaścicieli i znajdują się w niej ostrzeżenia o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie złożyła kompletnych wyjaśnień i dokumentów w tej kwestii.
Odnośnie do warunków mieszkaniowych wstępnych i zstępnych, w złożonym oświadczeniu wnioskodawczyni wskazała, że nie utrzymuje kontaktów z synem. Jednocześnie w składanych oświadczeniach na potrzeby wymiaru opłat za przedmiotowy lokal o osobach zamieszkujących, wpisywała również syna.
W odpowiedzi na zapytanie Urzędu oświadczyła, że od ok. półtora roku mieszka sama. Jak ustalono, syn wnioskodawczyni jest właścicielem mieszkania składającego się z 2 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 51,07 m2 położonego w [...]. W lokalu nikt nie jest zameldowany. W ocenie Zarządu warunki mieszkaniowe syna wnioskodawczyni należy uznać za dobre, zaś wnioskodawczyni nie wykazała w sposób obiektywny, że nie ma możliwości zamieszkania z synem. Organ stwierdził, że choć wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe do najmu socjalnego lokalu, a kryterium metrażowe jej nie dotyczy, to należy wziąć pod uwagę wyrok eksmisyjny sądu z 19 czerwca 2018 r. oraz omówione w uchwale okoliczności sprawy. Organ, na podstawie § 32 ust. 8 uchwały z 5 grudnia 2019 r., odmówił zakwalifikowania wnioskodawczyni do udzielenia pomocy mieszkaniowej w związku z niezłożeniem wszystkich dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy oraz w związku z informacjami, które udało się uzyskać w toku analizy przeprowadzonej na podstawie § 32 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 uchwały.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniosła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że w sprawie organ poddał wnikliwej ocenie wszystkie przesłanki, które wymagały analizy na gruncie przepisów uchwały z 5 grudnia 2019 r. Organ wskazał na fakt zamieszkiwania skarżącej w lokalu komunalnym bez zgody właściciela i stwierdził, że na koncie zajmowanego przez skarżącą lokalu komunalnego występują zaległości w opłatach, datowane od maja 2020 r. Skarżąca powyższego nie zakwestionowała. Zarzuciła natomiast organowi, że nie wskazał jej na możliwość przystąpienia do restrukturyzacji. Zdaniem sądu kwestia ta pozostaje jednakże bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sama skarżąca wskazała, że organ zawiadomił ją o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie długu na raty. Nadto organ wyczerpująco przedstawił sytuację majątkową wnioskodawczyni.
Zdaniem sądu I instancji w przedstawionych w zaskarżonej uchwale okolicznościach sprawy, w nawiązaniu do uzyskanych przez wnioskodawczynię środków finansowych ze sprzedaży nieruchomości, organ miał podstawy, aby stwierdzić, że wnioskodawczyni nie udokumentowała w sposób wystarczający wydatkowania środków finansowych w kwocie 800 000 zł. Wskazał, że udokumentowane wydatki za korzystanie z lokali komunalnych dotyczą także okresu wielu lat przed uzyskaniem tych środków finansowych. Trafnie wskazał, że ww. kwota pozwalała na samodzielne zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. Organ wskazał przy tym na sprzedaż w przeszłości innych nieruchomości i środki pozyskane przez skarżącą także z tego tytułu (strona 5 zaskarżonej uchwały). W ocenie sądu zarząd Dzielnicy zgromadził w sposób wyczerpujący niezbędny w sprawie materiał dowodowy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że sprawa została przez organ szczegółowo rozważona w jej istotnych aspektach. W szczególności wynika z niej jakimi przesłankami kierował się organ przy wydaniu kwestionowanego aktu. Wnioski organu nie są dowolne.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z ustaleniami organu syn wnioskodawczyni jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w [...] o powierzchni użytkowej 51,07 m2 składającego się z dwóch pokoi i kuchni. Organ wskazał, że w lokalu nikt nie jest zameldowany. Na gruncie uchwały Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. nie budzi wątpliwości sądu, że organ nie jest uprawniony do udzielenia pomocy mieszkaniowej w sytuacji, gdy wnioskodawczyni ma możliwość zamieszkania z synem. Sąd podkreślił, że strona ani w postępowaniu przed Zarządem Dzielnicy, ani w skardze nie przywołała takich okoliczności faktycznych, zdarzeń, które pozwalałyby przyjąć, że rzeczywiście nie ma możliwości zamieszkania w lokalu, którego właścicielem jest syn skarżącej. Wskazanie w skardze, że skarżąca zamieszkanie z synem uważa za "nierealne", nie daje podstaw do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Zaskarżona uchwała opiera się na pełnej analizie dokumentów zgromadzonych w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu
w Warszawie. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o zasądzenie "zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wg norm przepisanych powiększonego o podatek VAT, oświadczając, iż koszty te nie zostały zapłacone w całości, ani w części, lub przyznanie tychże od Skarbu Państwa". Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:
1) art. 2, 7, i 31 ust. 3 Konstytucji RP, w wyniku czego sąd błędnie uznał, że organ w niniejszej sprawie właściwie zastosował § 35 uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy 6599/2021 z 16 czerwca 2021 r. w zw. z art. 16 i art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. 1960, Nr 30, poz. 168) Kodeks postępowania administracyjnego (stosowanych odpowiednio), z pominięciem konstytucyjnych zasad: państwa prawa, proporcjonalności działania w granicach prawa i ochrony praw nabytych i trwałości prawa i ekspektatywy zachowania uprawnień, pomijając okoliczność, iż sytuacja skarżącej od roku 1996 r., tj. "okresu kiedy badane było" nie uległa poprawie;
2) § 4 uchwały LVlll/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w związku z art. 16 i art. 110 k.p.a. (stosowanych odpowiednio) w zakresie ustalenia prawa skarżącej i ekspektatywy zachowania tego prawa lub stwierdzenia uprawnienia do zamieszkania w lokalu mniejszym;
3) § 4 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 i § 7 ust. 2 pkt 1 lit c oraz § 32 ust. 1 pkt 2, 3, 6 i ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali w zw. z nieprawidłowym zastosowaniem odpowiednio stosowanych art. 7, 7a, 7b i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż pomimo braku zmiany podstaw prawnych i braku poprawy sytuacji skarżącej należy pozbawić ją prawa i ekspektatywy zachowania uprawnień lub stwierdzenia uprawnienia do zamieszkania w lokalu mniejszym;
4) § 5 w zw. z § 32 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawa poprzez nieprawidłowe niezastosowanie, pomimo faktu, iż skarżąca, co potwierdza organ i sąd meriti, spełnia kryterium przyznania pomocy i skarżąca spełnia przesłanki do kontynuacji umowy najmu lub stwierdzenia uprawnienia do zamieszkania w lokalu mniejszym;
5) § 32 ust. 8 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż w wypadku skarżącej istnieją podstawy do odmowy kontynuacji umowy najmu lub stwierdzenia prawa do zamieszkania
w lokalu mniejszym.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego,
w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób pełny, został oceniony wybiorczo i jednostronnie, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia;
2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy przepis § 32 ust. 8 umożliwiał organowi odmowę kontynuacji ze skarżącą najmu rzeczonego lokalu lub stwierdzenia uprawnienia do zamieszkania w lokalu mniejszym, oraz nieprawidłową ocenę, czy skarżąca dysponuje lokalem mieszkalnym w szczególności czy może zamieszkać
z pełnoletnim synem.
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedoniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów dotyczących sposobu rozdysponowania wcześniejszych dochodów skarżącej oraz niemożności zamieszkania z pełnoletnim synem skarżącej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r., FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Wymóg ten nie został wyraźnie wskazany w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz wyprowadzany jest z całości przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać dodatkowo wpływ naruszenia na wynik sprawy - na treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Niniejsza skarga kasacyjna daleka jest od ustawowych, wyżej wymienionych wymogów stawianym temu środkowi zaskarżenia.
Zarzut I.1. został sformułowany w sposób niezrozumiały. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym polega niewłaściwa wykładania oraz nieprawidłowe zastosowanie przez sąd I instancji art. 2, 7, i 31 ust. 3 Konstytucji RP w realiach niniejszej sprawy.
W wyniku tej bliżej nieokreślonej niewłaściwej wykładni oraz nieprawidłowego zastosowania sąd miał błędnie uznać, że "organ w niniejszej sprawie właściwie zastosował § 35 uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy 6599/2021 z 16 czerwca 2021 r. w zw. z art. 16 i art. 110 k.p.a. (stosowanych odpowiednio)". Należy zauważyć, że podana przez autora skargi kasacyjnej uchwała stanowi zaskarżony akt, a więc sąd nie mógł błędnie zastosować § 35 tejże, tym bardziej, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy 6599/2021 z 16 czerwca 2021 r. składa się z czterech paragrafów. Prawdopodobnie intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie na § 35 uchwały z 5 grudnia 2019 r., lecz po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny nie może, jak już wyżej podniesiono, domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, a po drugie, § 35 składa się dalszych jednostek redakcyjnych, których to w zarzucie nie wskazano. Sąd I instancji nie mógł też naruszyć powiązanych ze wskazanymi przepisami prawa materialnego przepisów k.p.a., bowiem z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby stosował art. 16 k.p.a., czy też 110 k.p.a., zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się związku tych przepisów z przedmiotową sprawą. Nadto przepisy te składają się z dalszych jednostek redakcyjnych, tj. paragrafów, których autor skargi kasacyjnej nie powołał.
Zarzut I.2. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ czy też sąd I instancji stosował § 4 uchwały LVlll/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., która to uchwała została uchylona z dniem 1 marca 2020 r. Nadto ww. przepis składa się z dalszych jednostek redakcyjnych, tj. dwóch punktów, a autor skargi kasacyjnej nie podał żadnego z nich. Odnośnie do powiązanych z ww. przepisem art. 16 i art. 110 k.p.a. (stosowanych odpowiednio) aktualny pozostaje wywód dotyczący zarzutu I.1.
Zarzut I.3. również został sformułowany w sposób niezrozumiały. W zarzucie tym autor skargi kasacyjnej wprawdzie podał szereg przepisów aktualnie obowiązującej uchwały z 5 grudnia 2019 r., niemniej nie wyjaśnił na czym polega ich niewłaściwa wykładnia oraz nieprawidłowe zastosowanie przez sąd I instancji. Zarzut ten został skonstruowany jako zlepek przepisów uchwały z 5 grudnia 2019 r., a każdy z tych przepisów – zdaniem autora skargi kasacyjnej – został przez sąd I instancji "niewłaściwie wyłożony oraz nieprawidłowo zastosowany". Zadaniem autora skargi kasacyjnej było więc dokładne wskazanie na czym polegała błędna wykładnia każdego z ww. przepisów i niewłaściwe zastosowanie i jaka jest zdaniem autora prawidłowa ich wykładnia, ewentualnie wykazanie, że sąd I instancji w wyniku błędnej wykładni
i niewłaściwego zastosowania wywiódł nieprawidłową normę prawną z § 4 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 i § 7 ust. 2 pkt 1 lit c oraz § 32 ust. 1 pkt 2, 3, 6 i ust. 8 uchwały z 5 grudnia 2019 r., a następnie przedstawienie prawidłowej normy.
W ocenie Sądu niezrozumiały jest fragment omawianego zarzutu: "poprzez przyjęcie, iż pomimo braku zmiany podstaw prawnych i braku poprawy sytuacji skarżącej należy pozbawić ją prawa i ekspektatywy zachowania uprawnień lub stwierdzenia uprawnienia do zamieszkania w lokalu mniejszym". Z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżąca została pozbawiona jakiegoś prawa albo żeby jej przysługiwała ekspektatywa jakiegoś prawa. Autor nie wyjaśnił, na jakiej podstawie skarżącej powinien przysługiwać "lokal mniejszy". Organ odmówił skarżącej zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z przyczyn konkretnie wskazanych w uzasadnieniu uchwały, zaś sąd I instancji oddalił skargę, podzielając stanowisko organu. Istota niniejszej sprawy wynika z ostatniego akapitu uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Na s. 6 (k. 218 akt administracyjnych) organ podniósł, że choć skarżąca spełnia kryterium dochodowe do najmu socjalnego lokalu, a kryterium metrażowe jej nie dotyczy, to należy wziąć pod uwagę wyrok eksmisyjny z 19 czerwca 2018 r. oraz fakt, że skarżąca nie złożyła wszystkich dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy w związku z informacjami, które udało się uzyskać w toku analizy przeprowadzonej na podstawie
§ 32 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 uchwały z 5 grudnia 2019 r. i dlatego na podstawie § 32 ust. 8 tej uchwały odmówił zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
W powyższym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się w przedmiotowym zarzucie konkretnego związku z niniejszą, indywidualną sprawą skarżącej. Jeżeli zaś chodzi o nieprawidłowe zastosowanie odpowiednio stosowanych przepisów k.p.a., podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym owo nieprawidłowe zastosowanie polegało, nadto nie wskazał precyzyjnie, których jednostek redakcyjnych art. 7a i art. 8 k.p.a. dotyczy przedmiotowy zarzut.
Zarzut I.4. również został skonstruowany w nieprawidłowy sposób. Przede wszystkim § 5 i § 32 uchwały z 5 grudnia 2019 r. są przepisami o złożonej strukturze, zawierają dalsze jednostki redakcyjne w formie ustępów o zupełnie zróżnicowanej treści. Przy tak sformułowanym zarzucie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do niego odnieść merytorycznie. Jedynie na marginesie można zaznaczyć, że w niniejszej sprawie skarżąca nie mogła spełniać przesłanek do kontynuowania umowy najmu, skoro ta została rozwiązana wyrokiem sądu, a jeżeli chodzi o "stwierdzenia uprawnienia do zamieszkania w lokalu mniejszym" – takie uprawnienie również nie było przedmiotem niniejszej sprawy. O istocie sprawy Sąd wspomniał przy rozpoznawaniu zarzutu I.3.
Zarzut I.5. okazał się niezasadny. Na wstępie zauważyć należy, że za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej usiłował zakwestionować ustalony w sprawie stan faktyczny, a więc "istnienie podstaw do odmowy kontynuacji umowy najmu lub stwierdzenia prawa do zamieszkania
w lokalu mniejszym", co jest niedopuszczalne i samo w sobie dyskwalifikuje zarzut
z merytorycznego rozpoznania. Owo istnienie podstaw to nic innego niż fakt, że zdaniem organu skarżąca nie złożyła wszystkich dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy w związku z informacjami, które udało się uzyskać w toku analizy przeprowadzonej na podstawie § 32 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 uchwały z 5 grudnia 2019 r. Zgodnie zaś z § 32 ust. 8 uchwały z 5 grudnia 2019 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zatem w sprawie istniała podstawa do odmowy zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, którą były dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy. Jeżeli autor skargi chciał zarzucić sądowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie § 32 ust. 8 uchwały z 5 grudnia 2019 r., to powinien jednocześnie wykazać za pomocą zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, że owe dodatkowe informacje zostały błędnie ocenione jako podstawa do odmowy, czego jednak w skardze kasacyjnej zabrakło, o czym będzie mowa niżej.
Zarzut II.1. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut ten został skonstruowany w sposób abstrakcyjny. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie odniósł go do realiów niniejszej sprawy. Nie wyjaśnił czego zabrakło w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, który materiał dowodowy został oceniony wybiórczo i jednostronnie i na czym owa wybiórczość i jednostronność dokładnie polegała, w czym się przejawiała.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej skupił się na kwestii ochrony praw nabytych, która to nie ma większego związku z niniejszą sprawą, bowiem prawo do najmu zajmowanego przez skarżącą zostało rozwiązane prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego z 19 czerwca 2018 r. i powyższa kwestia w istocie zmierzała do polemiki z tym orzeczeniem. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób pełny, został oceniony wybiorczo i jednostronnie, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia. Na marginesie wskazać należało, że podstawą prawną do uwzględnienia skargi byłby art. 147 p.p.s.a.
Zarzut II.2. nie zasługiwał na uwzględnienie, choć należało zwrócić uwagę, że był to jedyny zarzut skargi kasacyjnej, którego konstrukcja pozwalała na merytoryczne rozpoznanie i odniesienie się chociaż w niewielkiej części do istoty sprawy. W ocenie skarżącej sąd I instancji błędnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy przepis § 32 ust. 8 uchwały z 5 grudnia 2019 r. umożliwiał organowi odmowę kontynuacji ze skarżącą najmu rzeczonego lokalu lub stwierdzenia uprawnienia do zamieszkania w lokalu mniejszym, oraz nieprawidłową ocenę, czy skarżąca dysponuje lokalem mieszkalnym w szczególności czy może zamieszkać z pełnoletnim synem.
Jak już wyżej wskazano, przedmiotem niniejszej sprawy była odmowa zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, bowiem prawo do najmu zajmowanego przez skarżącą zostało rozwiązane prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego z 19 czerwca 2018 r., wobec czego kwestia odmowy kontynuacji tej umowy nie ma związku ze sprawą. Zgodnie z § 32 ust. 8 uchwały z 5 grudnia 2019 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W stanie faktycznym sprawy organ podniósł, że skarżąca nie udokumentowała w sposób wystarczający wydatkowania środków finansowych w kwocie 800 000 zł pochodzącej ze sprzedaży zabudowanej nieruchomości. Udokumentowane wydatki za korzystanie z lokali komunalnych dotyczą również okresu wielu lat przed uzyskaniem ww. środków finansowych. Ponadto w przeszłości dokonała sprzedaży innych nieruchomości, w tym w 2009 r. za kwotę 840 000 zł, w 2010 r. za kwotę 38 000 zł i w 2016 r. za kwotę 15 000 zł. Wnioskodawczyni została poproszona o wyjaśnienie kwestii nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 1000 m2 zabudowanej dwoma jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi o powierzchni zabudowy 35 m2 i 67 m2. Organ wskazał, że z informacji ze starostwa powiatowego w [...] wynika, że jest jej współwłaścicielką. W szczególności poproszono wnioskodawczynię o wskazanie czy jest w jej posiadaniu i czy korzysta z ww. budynków, a jeśli nie - z jakich przyczyn.
W odpowiedzi skarżąca poinformowała, że dokonała sprzedaży ww. nieruchomości w 2009 r. i dołączyła akt notarialny. Z ww. aktu wynika, że dotyczy on niezabudowanych działek o numerach ewidencyjnych nr [...] położonych w tej miejscowości za kwotę 840 000 zł. Dla wszystkich wyżej wymienionych nieruchomości prowadzona była jedna KW o wskazanym numerze. W omawianej księdze nieruchomość oznaczona jest nr [...] o powierzchni 19,1625 ha, posiada 78 współwłaścicieli i znajdują się w niej ostrzeżenia o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie złożyła kompletnych wyjaśnień i dokumentów w tej kwestii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawczyni nie odniosła się do powyższych wątpliwości organu w wyczerpujący sposób, na co trafnie zwrócił uwagę również sąd I instancji.
Dodatkowo organ podniósł, że w złożonym oświadczeniu wnioskodawczyni wskazała, że nie utrzymuje kontaktów z synem (k. 134 akt administracyjnych – oświadczenie z 2020 r.), zaś w składanych oświadczeniach na potrzeby wymiaru opłat za przedmiotowy lokal o osobach zamieszkujących, wpisywała również syna, w tym jeszcze w 2019 r. był wpisany jako osoba zamieszkująca ze skarżącą (k. 118 akt administracyjnych). Stąd za zrozumiałe należało uznać stanowisko organu, że skarżąca nie wyjaśniła w sposób obiektywny, że nie ma możliwości zamieszkania z synem. Trafnie sąd I instancji uznał, że gołosłowne stwierdzenie skarżącej w skardze, iż uważa ona za nierealne zamieszkanie z synem, nie jest wystarczające do zakwestionowania rozbudowanej argumentacji organu w tym zakresie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej przytoczony stan faktyczny sprawy § 32 ust. 8 uchwały z 5 grudnia 2019 r. umożliwiał organowi odmowę zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia najmu lokalu. W związku z tym, oddalając przedmiotową skargę, sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a.
Zarzut II.3. również nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku
z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew temu zarzutowi, sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów skargi dotyczących sposobu rozdysponowania wcześniejszych dochodów (s. 10 i 11 uzasadnienia) oraz niemożności zamieszkania z pełnoletnim synem skarżącej (s. 11 uzasadnienia). Fakt, iż rozważania sądu są w tym zakresie dość zwięzłe nie oznacza, że ich w ogóle nie ma. Przy tak skonstruowanych zarzutach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się uchybień sądu I instancji w zakresie sporządzenia uzasadnienia.
Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że skarżąca może w każdej chwili złożyć kolejny wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu, w którym wyjaśni wszelkie wątpliwości organu, które legły u podstaw uchwały odmownej.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł
o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.