III OSK 1875/23

III OSK 1875/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 37/23 - Postanowienie WSA w Gliwicach z 2023-03-13
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 37/23 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 13 marca 2023 r., III SAB/Gl 37/23 odrzucił skargę R.S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 5 grudnia 2022 r. R.S. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. Do skargi dołączył:
- kierowane do Dyrektora Zakładu Karnego [...] wnioski z 25 kwietnia, 2 i 5 maja oraz 23 maja 2022 r. o wydanie zaświadczenia;
- pisma organu stanowiące odpowiedź na powyższe wnioski;
- ponaglenie adresowane do Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej [...] z 21 czerwca 2022 r.
Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") podniósł, że rozpatrywana sprawa nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. nr 90, poz. 557 ze zm. zwanej dalej "k.k.w."). Zgodnie z art. 6 § 2 k.k.w., skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Na podstawie art. 7 § 1 k.k.w. skazany może zaskarżyć do sądu decyzje organów postępowania wykonawczego wymienionych w art. 2 pkt 3-6 i 10 k.k.w., w tym decyzje dyrektora zakładu karnego, aresztu śledczego, a także dyrektora okręgowego i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Stosownie do treści art. 7 § 2 k.k.w., skargi rozpoznaje właściwy sąd powszechny. W konsekwencji w ww. sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżył je w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art.3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, kiedy przedmiotem skargi skarżącego jest sprawa o charakterze wskazanym w niniejszym przepisie.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił przepisów prawa materialnego:
b. art. 6 § 2 k.k.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że fakt przebywania skarżącego w zakładzie karnym i stosowanie przepisów Kodeksu karnego wykonawczego wyłącza zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie;
c. art. 221-223 k.p.a. oraz art. 102 pkt 10 k.k.w., poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy rozstrzyganiu w niniejszej sprawie, co doprowadziło skarżącego do pozbawienia prawa do Sądu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw.
Istota sprawy sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze, czy skarżącemu, przebywającemu w zakładzie karnym, przysługuje prawo składania do organu tego zakładu wniosków o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w kształcie wynikającym z tej ustawy, czy też kwestia wydania zaświadczenia przez organ postępowania wykonawczego uregulowana jest w tym przypadku przepisami ustawy – Kodeks karny wykonawczy. Po drugie, jak kształtuje się prawo do sądu w sprawie wydania tego zaświadczenia w przypadku osoby osadzonej w zakładzie karnym.
Odnosząc się do pierwszej kwestii, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw normatywnych do uznania, że skazanemu (względnie tymczasowo aresztowanemu) nie przysługuje prawo zwrócenia się do organu postępowania wykonawczego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 k.p.a. Przeciwny wniosek i uznanie, że skazanemu nie przysługiwałoby prawo złożenia takiego wniosku, sprzeczny byłby z bezwzględnie obowiązującym charakterem norm prawnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby na zasadzie lex specialis derogat legi generali przepis szczególny modyfikował zasady i tryb postępowania, także sądowego, w sprawie wydania takiego zaświadczenia w sytuacji, w której wniosek skazanego kierowany jest do organu postępowania wykonawczego w rozumieniu Kodeksu karnego wykonawczego. Może to mieć uzasadnienie w specyfice stosunku karnoprawno-wykonawczego, jaki powstaje w związku z umieszczeniem w zakładzie karnym (zob. K. Dąbkiewicz, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, LEX el. 2020, komentarz do art. 1). Na gruncie Kodeksu karnego wykonawczego prawo składania takich wniosków uregulowane jest w art. 6 § 2 i art. 102 pkt 2 tej ustawy.
Nie jest zatem trafne stanowisko zmierzające do uznania, iż osoba pozbawiona wolności nie ma prawa do zastosowania procedury przewidzianej w art. 217 i następnych k.p.a. Skarżącemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. Realizacja tego uprawnienia następuje jednak z uwzględnieniem przepisów szczególnych wynikających ze specyfiki postępowania karnego wykonawczego. Z Kodeksu karnego wykonawczego wprost wynika prawo skazanego do składania wniosków kierowanych do organów postępowania wykonawczego, co oznacza, iż postanowienia wydane w trybie Kodeksu karnego wykonawczego stanowią lex specialis w stosunku do przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego "Wydawanie zaświadczeń". Postanowienia te mogą nie tylko uszczegóławiać tryb postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, ale także wprowadzać odstępstwa od zasad ogólnych, także w zakresie postępowania skargowego.
Powyższe prowadzi do kluczowego pytania o zasady realizacji prawa do sądu skazanego albo tymczasowo aresztowanego w sprawie bezczynności Dyrektora ZK. Niewątpliwie samo postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest uproszczonym postępowaniem administracyjnym, zaś w razie bezczynności organu wnioskodawcy przysługuje co do zasady skarga do sądu administracyjnego (por. A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, LEX el. 2019, komentarz do art. 3, pkt 19 i 56). Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, składanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., zależy jednak od tego, czy w danej sprawie dopuszczalna jest skarga na decyzje, postanowienia albo inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną dopuszczalności skargi na inny rodzaj działalności administracji. Zatem skarga na bezczynność albo przewlekłość nie jest dopuszczalna wówczas, gdy sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na dany akt wskazany w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.
Sytuacja taka występuje w rozpatrywanej sprawie. Jak stanowi art. 7 § 1 i 2 k.k.w. skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skargi rozpoznaje sąd właściwy zgodnie z art. 3. Z kolei w myśl art. 3 k.k.w., ustawodawca powierzył kontrolę sądową w sprawach karno-wykonawczych sądowi, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji (§ 1) oraz sądowi penitencjarnemu (§ 2). Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że kompetencję do rozpatrzenia skargi na bezczynność w sprawie wydania skazanemu zaświadczenia posiada sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Sąd ten rozpatruje bowiem skargi na decyzje wydawane w postępowaniu wykonawczym. Wskazuje na to również art. 1 § 1 k.k.w., wedle którego wykonywanie orzeczeń odbywa się według przepisów niniejszego kodeksu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Sprawa wydania skazanemu zaświadczenia dotyczącego przebiegu wykonywania kary jest sprawą związaną z wykonywaniem orzeczeń, o czym traktuje art. 6 § 2 i art. 102 pkt 10 k.k.w. Żaden przepis nie ogranicza właściwości sądu powszechnego ani też nie przekazuje do właściwości sądu administracyjnego spraw związanych z wykonywaniem orzeczeń.
Konstatacji tej nie zmienia brzmienie art. 7 § 1 k.k.w., statuujące prawo skarżącego do zaskarżenia "decyzji" organu postępowania wykonawczego. Decyzja w postępowaniu karnym wykonawczym jest rozumiana szeroko. Np. jak wskazuje K. Postulski, "Znajdujemy natomiast w kodeksie karnym wykonawczym przepisy, z których nie wynika wprost, że wymienione w nich czynności wymagają wydania decyzji, chociaż ich charakter jednoznacznie na to wskazuje, co w konsekwencji powoduje ich zaskarżalność w trybie art. 7 § 1 k.k.w., w sytuacji gdy pozbawiają skazanych niektórych ich uprawnień" (por. K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, Warszawa 2016, s. 111-112). Potwierdza to analiza orzecznictwa sądów powszechnych, gdzie wskazuje się, że decyzją w znaczeniu art. 7 § 1 k.k.w. jest m.in. nieuwzględnienie wniosku skazanego o wydanie mu kserokopii oceny postępu w resocjalizacji, prognozy kryminologiczno-społecznej lub innego dokumentu sporządzonego przez wychowawcę zakładu karnego, znajdujących się w jego aktach osobowych (por. postanowienie SA w Krakowie z 27 stycznia 2012 r. II AKzw 1147/01, LEX nr 1163844).
Wolą ustawodawcy, kompetencje do sprawowania kontroli działalności organów postępowania wykonawczego przypisano sądom powszechnym, tj.: sądom, które wydały orzeczenie karne w pierwszej instancji (art. 3 § 1 k.k.w.) lub sądom penitencjarnym (art. 3 § 2 k.k.w.). Kontrola ta inicjowana jest przez skazanego (tymczasowo aresztowanego) w drodze skargi wnoszonej w trybie określonym w art. 7 § 3 k.k.w., a w sprawach tych ww. sądy stosują przepisy Kodeksu karnego wykonawczego i Kodeksu postępowania karnego (art. 1 § 2 k.k.w.) – postanowienie NSA z 12 grudnia 2008 r. I OSK 746/08. Kodeks karny wykonawczy do sądów właściwych w sprawie skargi na decyzję organu wykonawczego nie zalicza sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z 27 kwietnia 2016 r. I OZ 393/16, z 1 czerwca 2022 r., III OSK 5096/21 i z 15 czerwca 2021 r., III OSK 4453/21). Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa wydania zaświadczenia skazanemu następuje w drodze decyzji, na którą przysługuje skarga do sądu powszechnego na podstawie art. 7 k.k.w. Z tych względów nieuzasadnione były zarzuty skargi kasacyjnej, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co musiało prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w postanowieniu o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.