III OSK 1873/24

III OSK 1873/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Siły zbrojne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 992/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-07
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 42 poz 368
art. 41 ust. 1 pkt 2, art. 47 ust. 8, art. 41 ust. 1 pkt 2a, art. 87 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 992/23 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 czerwca 2019 r. nr 9/MON/DI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. T. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 992/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. T. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Obrony Narodowej (dalej: "organ") z dnia 6 czerwca 2019 r. nr 9/MON/DI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżący w dniu 25 marca 1991 r. otrzymał przydział kwatery stałej w związku z pełnioną zawodową służbą wojskową. Na podstawie decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w G. (dalej: "Szef WRZKB") z dnia 19 grudnia 1991 r., nr 4561/91 otrzymał także pomoc finansową w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu - na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z 20 maja 1976 r.
o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19 ze zm.; dalej: "u.o.z. 1976").
Decyzją z dnia 16 stycznia 1995 r. Szef WRZKB po rozpoznaniu prośby skarżącego odmówił przyjęcia zwrotu przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na budowę domu. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania.
Decyzją z 13 czerwca 2002 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368; dalej: "u.o.z. 1995) nakazał stronie wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami opuszczenie dotychczas zajmowanej osobnej kwatery stałej. Po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 5 sierpnia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skarżący pismem z dnia 15 lutego 2019 r. złożył wniosek m. in. o stwierdzenie nieważności decyzji z 5 sierpnia 2002 r. utrzymującej w mocy decyzję w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej.
Decyzją z 23 kwietnia 2019 r. Prezes AMW odmówił stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem.
W dniu 7 maja 2019 r. skarżący złożył odwołanie do organu wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Organ decyzją nr 9/MON/DI z dnia 6 czerwca 2019 r. działając na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. 2018, poz. 2308 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 kwietnia 2019 r.
Skarżący pismem z dnia 29 lipca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1985/19 oddalił skargę.
Rozpatrując sprawę wskutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 2686/21 uchylił zaskarżony wyrok z uwagi na naruszenie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Istota skargi sprowadzała się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do stwierdzenia, że skarżący kasacyjnie otrzymał jedynie pomoc finansową w formie zaliczkowej, tymczasem przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368, dalej: "ustawa o zakwaterowaniu") do uznania tej pomocy jako ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy wymagał, aby była to pomoc finansowa w formie zaliczkowej i bezzwrotnej.
Sąd drugiej instancji przypomniał, że toczące się postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, a więc odnosi się jedynie do kwestii dotyczących w tym przypadku rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji nie wyjaśnił zaś czy w świetle stanu faktycznego sprawy przyznanie jedynie pomocy finansowej w formie zaliczkowej uzasadnia twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na treść art. 87 ust. 1 u.o.z. 1995 (w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji).
W ocenie Sądu kasacyjnego rację ma także skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego bezzasadności odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu ze stanowiska organu z 28 kwietnia 1995 r., które to stanowisko zdaniem skarżącego wskazywało, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1818/21, po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Rozpatrując sprawę wskutek wniesionej przez pełnomocnika organu skargi kasacyjnej z dnia 11 października 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 7225/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd kasacyjny podkreślił, że Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję organu z powodu nierozpoznania istoty sprawy - nie dokonał ustaleń i wykładni przepisów prawa zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2686/21, co czyni uzasadnionymi zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w skardze kasacyjnej. Wskazał, że rolą Sądu I instancji, w świetle treści powyższego orzeczenia, było dokonanie oceny, czy w okolicznościach stanu faktycznego sprawy przyznanie pomocy jedynie w formie zaliczkowej uzasadniało twierdzenie skarżącego, że doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na treść art. 87 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, nie jest prowadzone postępowanie dowodowe co do istoty sprawy już rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, postępowanie wyjaśniające dotyczy ustalenia przesłanek nieważności, a ocena zaistnienia tych przesłanek odbywa się wedle stanu faktycznego i prawnego z daty decyzji.
W ocenie WSA rację ma organ wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "bez wpływu na prawidłowość postępowania pozostawał fakt istnienia ustaleń zawartych w stanowisku Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 1995 r. Nie jest uzasadnione twierdzenie strony, iż ich treść jest elementem ustalenia stanu prawnego sprawy."
Przechodząc do oceny, czy w świetle stanu faktycznego sprawy przyznanie pomocy jedynie w formie zaliczkowej uzasadniało twierdzenie skarżącego, że doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na treść art. 87 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, Sąd pierwszej instancji podniósł, iż niewątpliwym jest w niniejszej sprawie, że stanowiący podstawę kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w G. z dnia 5 sierpnia 2002 r. przepis
art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, tj. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nakazywał przekazać do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli żołnierz otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów.
Sąd podkreślił, że obie decyzje pozostają w obrocie prawnym i nie są przedmiotem rozstrzygania w niniejszym postępowaniu przez Sąd.
WSA zwrócił uwagę, że choć decyzje Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w przedmiocie odmowy zwrotu pomocy finansowej wydane zostały bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), to jednak wywołały nieodwracalny skutek, ponieważ poprzez przyznanie skarżącemu pomocy finansowej zaliczkowej doszło do zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania, a wobec niemożliwości zwrotu przyznanej pomocy finansowej, nie jest także możliwy powrót do stanu faktycznego i prawnego istniejącego przed ich podjęciem. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 515/13, LEX
nr 1574671). Dodatkowo przyjmując wydaną decyzję o odmowie zwrotu przyznanej pomocy finansowej, skarżący de facto uznał przyznaną zaliczkową pomoc finansową za bezzwrotną i zaakceptował wynikające z niej prawa i obowiązki. Niezależnie zatem od tego, czy w sprawie doszło do faktycznej zmiany przyznanej pomocy finansowej w drodze decyzji, na bezzwrotną, zrealizowanie uprawnienia do zakwaterowania w formie pomocowej zaliczkowej oraz wydanie decyzji o odmowie zwrotu tej zaliczki spowodowały skutek nieodwracalności. Nastąpiło zatem zmaterializowanie prawa do zakwaterowania, a tym samym niemożliwym stało się udzielenie tej pomocy po raz drugi.
Art. 87 ust. 1 u.o.z. 1995, jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy obowiązujących na dzień 5 sierpnia 2002 r., w ocenie WSA nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż chodzi w nim wyłącznie o udzieloną pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, nie zaś o pomoc finansową jako taką przyznaną w formie zaliczkowej i/lub bezzwrotnej. Wykładnia treści powyższego przepisu w związku z art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.z. 1995 pozostaje zatem bez wpływu na treść art. 41 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 sierpnia 2002 r. Tym samym też pozostaje bez wpływu na treść decyzji, której nieważności domaga się strona skarżąca.
Skład orzekający zważył, że kontrola zaskarżonej decyzji w granicach sprawy nie dała podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, zaś organy badające sprawę w trybie postępowania nadzorczego trafnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr OR-ZGM-407-49-4/01 z dnia 5 sierpnia 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr OT SGM 4071-23-5/01 z dnia 13 czerwca 2002 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a. które jest wewnętrznie sprzeczne, albowiem: - z jednej strony WSA ustalił, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr BP-DZ.431.3.2019/6 z dnia 02.05.2019 roku o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego z 16.01.1995 roku odmawiającej zwrotu przyznanej pomocy finansowej, zaś z drugiej że decyzja Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego z 16.01.1995 roku o odmowie zwrotu została wydana bez podstawy prawnej i -wywołała nieodwracalny skutek i w końcu, że skarżący de facto uznał przyznaną zaliczkową pomoc finansową za bezzwrotną i zaakceptował wynikające niej prawa i obowiązki;
Powyższe miało istotne znaczenie i wpływ na wynik sprawy albowiem w konsekwencji nie wiadomo, czy sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i zastosował właściwe przepisy; w ogóle rozważył stawiane zarzuty tj. rozpoznał istotę sprawy i jakie w tym zakresie zajął stanowisko i jak je uzasadnia;
art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art, 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. lit b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo istnienia przesłanek do wznowienia postępowania z uwagi na fakt, błędnej oceny znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego;
art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i uznanie, że odmowa przeprowadzenia dowodów ze stanowiska Ministra Obrony Narodowej z 28 kwietnia 1995 roku nr 816/XVII/V była zasadna, gdyż stanowisko to ma charakter subiektywnej oceny;
II. prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 05 sierpnia 2002 roku przez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie pomimo iż sytuacja skarżącego Z. T. została ukształtowana i zakończona przed wejściem w życie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 22.06.1995 roku tj. przed dniem 01.01.1996 r. i przepis ten winien być interpretowany w kontekście celu ustawy wyrażonym w art. 24 ust. 1 o prawie żołnierzy do zakwaterowania lub wypłaty ekwiwalentu za rezygnację.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; o ile sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego występującego w sprawie radcy prawnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 P.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wymaga systemowego przedstawienia tła normatywnego sprawy.
Skarżący decyzją z 25 marca 1991 roku otrzymał przydział kwatery stałej. Podstawą prawna wydanej decyzji były przepisy u.o.z. 1976. Z kolei decyzją z 19 grudnia 1991 r. skarżący otrzymał także pomoc finansową w formie zaliczkowej
z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu. Są to okoliczności bezsporne.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.z. 1976 "[o]sobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej przysługuje pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość,
z wyjątkiem nabycia lokalu (domu) od Państwa."
Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.o.z. 1976 "[o]sobnej kwatery stałej nie przydziela się osobie uprawnionej, która skorzystała z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego przewidzianego w art. 28 ust. 1".
Jak z powyższego wynika, przepisy u.o.z. 1976 przewidywały możliwość kumulacji uprawnień w zakresie pomocy mieszkaniowej wyłącznie, gdy osoba uprawniona w pierwszej kolejności uzyskała prawo do kwatery stałej. W takim układzie możliwe było "dodatkowo" uzyskanie pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego.
Pomoc finansowa była w takich układach przyznawana w formie zaliczkowej, przed opróżnieniem kwatery - § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (dalej: "rozporządzenie 1984"). Skorzystanie z obu wymienionych form pomocy obligowało osobę uprawnioną do opróżnienia zajmowanej kwatery najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od dnia uzyskania domu – art. 30 ust. 1 pkt 1 u.o.z. 1976 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia 1984.
Z powyższego wynika więc, że "równoległe" korzystanie z prawa do kwatery stałej
i zaliczkowej pomocy finansowej na budowę domu, miało charakter tymczasowy. Osoba uprawniona miała obowiązek opróżnić kwaterę po skonsumowaniu przyznanej pomocy finansowej i uzyskaniu przy jej wykorzystaniu lokalu mieszkalnego (domu).
Jeżeli natomiast osoba uprawniona uzyskała pomoc finansową na budowę domu bez uprzedniego uzyskania prawa do kwatery stałej, pomoc ta miała charakter bezzwrotny i jednocześnie wykluczała następcze uzyskanie prawa do takiej kwatery - § 1 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia 1984 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.o.z. 1976.
Przepisy u.o.z. dopuszczały możliwość zwrotu przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej, ale jedynie w razie:
1) zamiany lokalu mieszkalnego, uzyskanego przy pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego, z osobą zajmującą osobną kwaterę stałą albo
2) zajmowania spółdzielczego lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej od przysługującej – art. 29 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 u.o.z. 1976. Nie jest kwestionowane, że powołane układy nie zachodzą w niniejszej sprawie.
Z kolei z § 19 ust. 1 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 63/MON wynikało, że zamiana zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną następowała na wniosek osoby uprawnionej po zwolnieniu osobnej kwatery stałej. Skarżący kasacyjnie jednak nie występował z wnioskiem o zamianę zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną.
Na dzień wydania decyzji z 25 marca 1991 roku oraz 19 grudnia 1991 roku skarżący kasacyjnie najpierw skorzystał z prawa do kwatery stałej a następnie
z zaliczkowej pomocy finansowej na budowę domu. Skarżący kasacyjnie poprzez przyjęcie na swój wniosek pomocy finansowej sam nadał przyznanemu mu prawu do kwatery stałej charakter tymczasowy. Z obowiązujących naówczas przepisów wynikało wprost, że skutek takiego działania można odwrócić poprzez zwrot przyznanej pomocy, ale wyłącznie w przypadkach wymienionych w art. 29 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 u.o.z. 1976. Skarżący kasacyjnie przyjmując pomoc finansową na budowę domu w formie zaliczkowej de facto zaakceptował fakt, iż ma ona charakter bezzwrotny, albowiem nie obowiązywały przepisy prawa, które w odnoszącym się do niego układzie faktycznym, pozwalały na jej zwrot.
Skarżący kasacyjnie podjął próbę zwrotu przyznanej pomocy finansowej, jednakże decyzją z 16 stycznia 1995 r. Szef WRZKB odmówił jej przyjęcia. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że decyzją Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 15.10.2020 roku nr BP-DZ.431.3.2019/16 stwierdzono, iż decyzja z 16 stycznia 1995 roku o odmowie zwrotu przyznanej pomocy finansowej została wydana z naruszeniem prawa. Podstawą takiego rozstrzygnięcia nie było jednak stwierdzenie, że organ miał prawny obowiązek przyjąć zwrot przyznanej pomocy finansowej, lecz to, że w ogóle nie był uprawniony do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej z uwagi na cywilnoprawny charakter stosunku powstałego na gruncie jej udzielenia – w tym przedmiocie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z 2 marca 2020 r., II SA/Wa 2074/19, nawiązując do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 1996 r., III CZP 3/96, w której stwierdzono, że postępowanie cywilne jest właściwe do rozstrzygania sporów na gruncie pomocy finansowej udzielonej na podstawie rozporządzenia 1984 i przepisów u.o.z. 1976. Wadliwość decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia zwrotu przyznanej pomocy finansowej nie wynikała z faktu, że skarżący kasacyjnie miał prawną możliwość podjęcia takiego działania. Wadliwość tej decyzji nie zmienia oceny prawnej, że skarżący kasacyjnie nie mógł zwrócić przyznanej mu pomocy finansowej. Z tej przyczyny nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie zachodziła podstawa do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a. - decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona. Stwierdzenie wydania decyzji z 16 stycznia 1995 r. z naruszeniem prawa, nie zmienia ogólnej oceny, że skarżący nie mógł zwrócić i nie zwrócił przyznanej mu pomocy finansowej. Decyzja z 5 sierpnia 2002 roku o nakazie opróżnienia kwatery nie opierała się na decyzji z 16 stycznia 1995 r., lecz na ustaleniu, że skarżący skorzystał z pomocy finansowej na cele budowlane na podstawie przepisów u.o.z. 1976.
Jakkolwiek więc WSA pominął tę kwestię w swoim uzasadnieniu, to uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stąd zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.
Wejście życie u.o.z. 1995 od dnia 1 stycznia 1996 roku nie zmieniło sytuacji prawnej skarżącego. Przepisy tej ustawy nie przewidywały bowiem możliwości zwrotu pomocy prawnej przyznanej na podstawie u.o.z. 1976. Należy zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że niezwrócenie udzielonej pomocy finansowej do dnia wejścia w życie u.o.z. 1995 miało ten skutek, że uprawnienie do zakwaterowania zostało zrealizowane – tak również NSA w powołanym przez WSA wyroku z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 515/13.
Powołany w podstawie prawnej decyzji art. 41 ust. 1 pkt 2 u.o.z. 1995 stanowi, że organ wydaje decyzję administracyjną o nakazie opróżnienia lokalu, jeżeli
żołnierz "otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów; przepis art. 47 ust. 8 stosuje się odpowiednio".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości ustalenie, że skarżący kasacyjnie otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. art. 28 ust. 1 u.o.z. 1976 oraz rozporządzenia 1984. Potwierdza to również wprost treść decyzji z 19 grudnia 1991 roku. Tym samym należy zgodzić się z Sądem a quo, że w sprawie zaszły podstawy do wydania decyzji o nakazie opróżnienia kwatery.
Odnosząc się do eksponowanej w skardze kasacyjnej relacji normatywnej pomiędzy art. 41 ust. 1 pkt 2 a art. 87 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.z. 1995 należy podać, iż nie ma ona znaczenia w sprawie. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.o.z. 1995 "[p]omoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów oraz nabycie lokalu mieszkalnego
z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia na zasadach określonych w art. 58 i 86 jest ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2." Treść cytowanego przepisu nie ma znaczenia dla zastosowania reżimu przewidzianego
w art. 41 ust. 1 pkt 2. Powołany przepis nie stanowi podstawy do wydania decyzji
o opróżnieniu kwatery w razie wypłaty ekwiwalentu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2. Podstawę do wydania decyzji, w takich okolicznościach stanowi art. 41 ust. 1 pkt 1 u.o.z., który nie miał w sprawie zastosowania. Postanowienia art. 41 ust. 1 pkt 2 u.o.z. umocowują do wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia kwatery z uwagi na skorzystanie z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na podstawie dotychczasowych przepisów. Obowiązek realizacji tej kompetencji nie jest uzależniony od konkretnej formy lub zakresu przyznanej pomocy. Wystarczy, że mieści się ona w wyznaczonym normatywnie przepisami u.o.z. 1976 i rozporządzenia 1986 w zakresie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, a tak niewątpliwie jest w przypadku skarżącego kasacyjnie.
Podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2021 roku, III OSK 2686/21, nie przesądził, że art. art. 87 ust. 1 u.o.z. 1995 ma
zastosowanie w sprawie. Wytknął natomiast, że Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w tym przedmiocie, mimo jednoznacznie i konsekwentnie prezentowanego w tej kwestii stanowiska skarżącego.
Negatywnej weryfikacji podlega zarzut wytykający brak przeprowadzenia dowodu ze stanowiska Ministra Obrony Narodowej nr 816/KVII/V z dnia 28 kwietnia 1995 r. w przedmiocie dopuszczalności możliwości zachowania prawa do kwater przez osoby, które skorzystały z pomocy na budowę domu przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 17 stycznia 1994 r. – zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw.
z art. 151 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. Należy zwrócić uwagę, iż przedmiotowe stanowisko nie jest źródłem prawa. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, który nie mógł normatywnie przełożyć się na treść decyzji
w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 5 sierpnia 2002 roku. Istotna jest również okoliczność, iż przedmiotowe stanowisko zostało podjęte przed uchwaleniem u.o.z. 1995, tj. przed 22 czerwca 1995 roku, a zatem nie mogło wiążąco odnosić się do stanu prawnego, który jeszcze nie obowiązywał.
Powołany w skardze kasacyjnej wyrok Sądu Najwyższego z 8 października 1998 r., III RN 55/98 nie zawiera ocen prawnych adekwatnych do układu faktyczno-prawnego niniejszej sprawy, albowiem dotyczy sytuacji, gdy pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe została zwrócona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażone w tym wyroku stanowisko, że zwrot "skorzystał z pomocy", użyty
w art. 30 ust. 1 pkt 1 u.o.z. 1976 ma odmienne znaczenie od zwrotu "otrzymał pomoc", użytego w art. 41 ust. 1 pkt 2 u.o.z. 1995. Nie zgadza się jednak z wnioskami, jakie wywiedziono na jego podstawie. Skorzystanie z pomocy finansowej na gruncie art. 30 ust. 1 u.o.z. 1976 oznaczało otrzymanie tej pomocy i zrealizowanie jej celu, a więc uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Takie rozumienie powołanego przepisu jest skorelowane postanowieniami § 3 ust. 2 rozporządzenia 1984 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia 1994. Oba przepisy zobowiązywały do opuszczania kwatery nie po samym otrzymaniu pomocy, lecz po upływie maksymalnie dwóch miesięcy od uzyskania przy jej wykorzystaniu lokalu mieszkalnego lub domu. Artykuł 41 ust. 1 pkt 2 u.o.z. 1995 upoważniał do wydania decyzji nakazującej opróżnienie lokalu w wypadku samego otrzymania pomocy finansowej na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów. Ustawodawca wyszedł więc z założenia, że z chwilą wejścia w życie u.o.z. 1995 niewykorzystanie pomocy finansowej przyznanej na gruncie u.o.z. 1976 nie stanowi przeszkody do wydania nakazu opróżnienia kwatery.
Uwzględniając wyłożone oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza stanowisko WSA, że w sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 5 sierpnia 2002 roku o nakazie opróżnienia kwatery stałej. Nie można bowiem zapominać, że niniejsze postępowanie toczyło się trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Wydanie decyzji zgodnej z interesem skarżącego kasacyjnie nie było zatem uzależnione od wykazania jakichkolwiek wad decyzji z 5 sierpnia 2002 roku, lecz wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., w tym w szczególności rażącego naruszenia prawa lub wydania decyzji bez podstawy prawnej (tę kategorię wadliwości zarzucono w skardze). W toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania nie ustalono, aby decyzja z 5 sierpnia 2002 roku dotknięta była jakąkolwiek wadliwością uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargą kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1
i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935).