III OSK 1870/22

III OSK 1870/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1685/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-04-26
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 341 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1685/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1685/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej "WSA w Rzeszowie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] (dalej "skarżąca" lub "Gmina") na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej "Dyrektor [...]" lub "organ") z dnia [...] września 2021 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązków I. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądził od Dyrektora [...] na rzecz Gminy kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniach: [...] maja 2021 r.; [...], [...], [...] czerwca 2021 r.; [...] lipca 2021 r.; [...], [...] sierpnia 2021 r. – przeprowadzona została kontrola w zakresie gospodarowania wodami w Gminie [...]. Jej wyniki utrwalono w protokole kontroli nr [...]. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] września 2021 r., nr [...], Dyrektor [...], działając na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm., dalej "u.p.w.") oraz w oparciu o wyniki kontroli nałożył na Gminę zalecenia:
1. Nie przekraczać wartości parametrów jakościowych w ściekach odprowadzanych z Gminnej Oczyszczalni Ścieków, zlokalizowanej w m. [...] do wód rzeki [...] (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
2. Prowadzić pomiary wydajności dla studni, należących do [...] (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
3. Nie przekraczać dopuszczalnego poziomu depresji dla studni [...] i [...], należących do [...] (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
4. Utrzymywać i konserwować wylot [...] wraz z odcinkiem rowu odpływowego na długości 50 m poniżej wylotu, odprowadzający wody popłuczne z [...] (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
5. Prowadzić pomiary wydajności dla studni, należących do [...] (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania niniejszego zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
6. Urządzenia służące do poboru wody należące do [...], utrzymywać w dobrym stanie technicznym (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
7. Przestrzegać zapisów o nieprzekraczaniu wartości substancji zanieczyszczających (tj. zawiesiny ogólnej – do 100 mg/l oraz węglowodorów ropopochodnych – do 15 mg/l) w odprowadzanych wodach opadowo-roztopowych z odwodnienia: – ul. [...] i ul. [...] w m. [...], ze zlewni [...] za pomocą wylotu [...] do rzeki [...], ze zlewni [...] za pomocą wylotu [...] do ziemi oraz ze zlewni [...] za pomocą ujścia [...] wlotem do rzeki [...]; – targowiska stałego [...] w m. [...], za pomocą wylotu [...] do ziemi; – ul. [...] i ul. [...] w m. [...], ze zlewni [...] za pomocą wylotów [...] do ziemi; – obiektów kompleksu sportowego wraz z infrastrukturą w m. [...], za pomocą wylotu do rzeki [...]; – drogi powiatowej nr [...] w m. [...], za pomocą wylotu do ziemi; – drogi gminnej nr [...], ul. [...] w m. [...] i w m. [...], ze zlewni [...] za pomocą wylotów [...] i [...] do rzeki [...]oraz ze zlewni [...] za pomocą wylotów [...]do cieku [...]; – drogi gminnej za pomocą wylotów [...] do rowu przydrożnego prawostronnego na działce nr ewid. [...], m. [...] (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
8. Założyć i prowadzić zeszyt eksploatacji urządzeń wodnych z zapisami potwierdzającymi wykonywanie okresowych przeglądów wymaganych na podstawie pozwoleń wodnoprawnych udzielonych przez Starostę [...]: znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
9. Złożyć do Zarządu Zlewni w [...] informację o ilości odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast: – za I, II i III kwartał 2018 r. dla wód opadowo - roztopowych, odprowadzanych wylotem [...] ze zlewni [...] do rzeki [...] w km [...] (brzeg lewy) oraz ujściem [...] ze zlewni [...] do rzeki [...] w km [...] (brzeg [...]); – za I, II i III kwartał 2018 r. dla wód opadowo - roztopowych, odprowadzanych wylotem [...] ze zlewni [...] (boiska sportowego w [...] wraz z infrastrukturą) do rowu odpływowego, a następnie do rzeki [...] (km ujścia rowu do rz. [...], brzeg [...]) (termin realizacji: do dnia 30 listopada 2021 r.)
10. Złożyć oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast: – za IV kwartał 2019 r. (z uwzględnieniem okresu od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego, służącego do realizacji usług wodnych tj. od 14 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.), I, II, III, IV kwartał 2020 r. oraz I kwartał 2021 r. dla wód opadowo - roztopowych odprowadzanych wylotami [...] i [...] ze zlewni [...] do rzeki [...]w km [...]do [...]drogi gminnej nr [...], ul. [...] oraz wylotami [...]ze zlewni [...] do potoku [...] z [...] w km [...] do [...]drogi gminnej nr [...], ul. [...] (termin realizacji: do dnia 30 listopada 2021 r.).
11. Dokonać korekt wartości zawartych w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast: – za IV kwartał 2018 r., I, II, III, IV kwartał 2019 r. oraz I, II, III, IV kwartał 2020 r. dla wód opadowo - roztopowych, odprowadzanych wylotem [...] ze zlewni [...] do rzeki [...] w km [...] (brzeg [...]) oraz ujściem [...] ze zlewni [...] do rzeki [...] w km [...] (brzeg [...]); – za IV kwartał 2018 r., I, II, III, IV kwartał 2019 r. oraz I, II, III, IV kwartał 2020 r. dla wód opadowo - roztopowych, odprowadzanych wylotem [...] ze zlewni [...] (boiska sportowego w [...] wraz z infrastrukturą) do rowu odpływowego, a następnie do rzeki [...] (km ujścia rowu do rz. [...], brzeg [...]) (termin realizacji: do dnia 30 listopada 2021 r.).
12. Uregulować stan formalno-prawny, w związku z odprowadzeniem wód opadowo - roztopowych pochodzących z: – budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do rowu, istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...], E: [...]; – budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do wód rzeki [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...], E: [...]; – budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do wód rzeki [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...], E: [...]; – terenu zlewni obejmującej drogę asfaltową, zlokalizowaną na działce nr ewid. [...] m. [...], do wód rzeki [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...], E: [...]; – terenu rekreacyjno-wypoczynkowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w rejonie budynku [...] nr [...], do wód rzeki [...], istniejącymi korytkami skarpowymi; – budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do wód [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...], E: [...]; – budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do rowu, istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...], E: [...] oraz odwodnienia liniowego utwardzonej powierzchni parkingu w rejonie budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...], E: [...]; – budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do wód [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...], E: [...]; – budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do rowu, istniejącymi dwoma wylotami o współ. geogr. N: [...], E: [...] oraz odwodnienia liniowego utwardzonej powierzchni drogi, będącej w bezpośrednim sąsiedztwie budynku [...], do rowu, istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...], E: [...]; – budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], do wód [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...], E: [...]; – budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], istniejącym wylotem do wód rzeki [...]; – budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do rowu, istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...], E: [...] (termin realizacji: do dnia 31 marca 2022 r.);
13. Uregulować stan formalno-prawny w związku z odprowadzeniem do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych pochodzących z: – zbiornika wyrównawczego [...], wprowadzanych za pomocą wylotu typowego [...] do rowu [...] dz. nr ewid. [...], [...] m. [...], gm. [...]; – zbiornika wyrównawczego [...], wprowadzanych za pomocą wylotu typowego [...] do rowu [...] dz. nr ewid. [...]. [...] – zbiornika czerpalnego [...], wprowadzanych za pomocą wylotu typowego [...] do rowu [...] dz. nr ewid. [...] m. [...], gm. [...]; – zbiornika wyrównawczego "[...], wprowadzanych za pomocą wylotu typowego [...] do rowu [...] dz. nr ewid. [...], m. [...], gm. [...]; – zbiornika wyrównawczego "[...], wprowadzanych za pomocą wylotu typowego [...] do rowu [...] dz. nr ewid. [...], m. [...], gm. [...]; – pompowni [...] i [...] oraz zbiornika wody [...], wprowadzanych za pomocą wylotów betonowych [...] i [...] o średnicy Ø [...], do rowu odpływowego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] w m. [...], wykonanych w ramach zadania inwestycyjnego, pn.: [...] (termin realizacji: do dnia 31 marca 2022 r.).
14. Złożyć stosowny wniosek, w celu zawarcia umowy na użytkowanie gruntów pokrytych wodami w związku z: – przekroczeniem siecią wodociągową nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], rzeki [...]; – przekroczeniem siecią wodociągową w m. [...], rzeki [...]; – przekroczeniem siecią wodociągową w m. [...], potoku [...]; – przekroczeniami siecią kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej, pod dnem rzeki [...]: przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; przekroczenie [...], w km [...], m. [...]; – przekroczeniem przewodem wodociągowym [...] i [...], cieku dopływu [...]; – przekroczeniem siecią kanalizacji sanitarnej [...], pod dnem [...], w km [...], m. [...]; – przekroczeniami siecią kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej: przekroczenie [...], pod dnem cieku w km [...], współ. geogr. osi przekroczenia N: [...], E: [...], m. [...], gm. [...] przekroczenie [...], pod dnem [...] w km [...], współ. geogr. osi przekroczenia N: [...], E: [...], m. [...], gm. [...]; przekroczenie [...], pod dnem [...] w km [...], współ. geogr. osi przekroczenia N: [...], E: [...], m. [...], gm. [...]; przekroczenie [...], pod dnem [...] w km [...], współ. geogr. osi przekroczenia N: [...], E: [...], m. [...], gm. [...]; przekroczenie [...], pod dnem [...] w km [...], współ. geogr. osi przekroczenia N: [...], E: [...], m. [...] gm. [...]; przekroczenie [...], pod dnem [...] w km [...], współ. geogr. osi przekroczenia N: [...], E: [...], m. [...], gm. [...]; przekroczenie [...], pod dnem cieku w km [...], współ. geogr. osi przekroczenia N: [...], E: [...], m. [...], gm. [...]; przekroczenie [...], pod dnem cieku w km [...], współ. geogr. osi przekroczenia N: [...], E: [...], m. [...], gm. [...]; – lokalizacją wylotu [...] o współ. geogr. N: [...], E: [...], rzędna posadowienia - [...] m n.p.m., którym odprowadzane są ścieki pochodzące z [...], do rzeki [...] w km [...]; – lokalizacją wylotu [...] w km [...] rzeki [...], odprowadzającego wody opadowo roztopowe z terenu zlewni [...], wykonanego w ramach zadania inwestycyjnego pn.: [...]; – lokalizacją wylotu betonowego [...] w km [...] rzeki [...], odprowadzającego wody opadowo roztopowe z terenu obiektów kompleksu sportowego wraz z infrastrukturą, zlokalizowanego w m. [...], gm. [...], pow. [...]; – lokalizacją wylotów [...] i [...] do rzeki [...]dz. nr ewid. [...], odprowadzających wody opadowo roztopowe z terenu zlewni [...], od km [...] do [...] drogi, wykonanych w ramach zadania inwestycyjnego pn.: [...] zlokalizowanych w m. [...] i [...] gm. [...]; – lokalizacją wylotów [...], [...], [...] do cieku [...] dz. nr ewid. [...], [...] odprowadzających wody opadowo roztopowe z terenu zlewni [...], od km [...] do [...] drogi, wykonanych w ramach zadania inwestycyjnego pn.: [...] zlokalizowanych w m. [...] i [...] gm. [...] (termin realizacji: do dnia 31 marca 2022 r.)
Skarżąca złożyła skargę do WSA w Rzeszowie na zarządzenie pokontrolne z dnia [...] września 2021 r., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 272 ust. 5 u.p.w. poprzez błędną interpretację tego przepisu, który wskazuje, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast dotyczy ilości rzeczywiście odprowadzonych wód, liczonych w m3, przy uwzględnieniu istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności; 2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez złamanie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony – decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa; 3) art. 341 ust. 1 u.p.w. w zw. z art. 273 ust. 6 u.p.w. poprzez nałożenie w drodze zarządzeń pokontrolnych w pkt 9-11 obowiązku złożenia oświadczeń i informacji, które pozwolą na samoopodatkowanie opłatą zmienną z art. 272 ust. 5 u.p.w., podczas gdy Burmistrz [...] skorzystał z prawa do reklamacji od wysokości nałożonej opłaty za ten sam okres i organ kontrolujący jest obowiązany na podstawie normy z art. 273 ust. 6 u.p.w. do ustalenia wysokości opłaty w drodze decyzji; 4) art. 552 ust. 7 u.p.w. poprzez przyjęcie, że Gmina ma obowiązek opomiarowania odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, którego obowiązku nie sposób wyprowadzić z treści art. 552 ust. 7 u.p.w.; 5) art. 298 pkt 1 u.p.w. poprzez przyjęcie, że korzystającym z usługi wodnej jest zawsze podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego – niezależnie od stanu faktycznego; 6) art. 190 ust. 1 i ust. 13 u.p.w. poprzez wydanie przez organ zarządzenia pokontrolnego nakazującego uregulowanie stanu formalnoprawnego nieruchomości i uzyskanie pozwoleń wodnopranych, podczas gdy organ nie mógł władczo i w tej formie nakazać Gminie dokonania likwidacji wybudowanego urządzenia wodnego (z uwagi na to, że ustawa wymaga wydania w tej materii stosownej decyzji administracyjnej), jak też nie mógł władczo nakazać legalizacji budynków. Wdrożenie trybu legalizacji jest wyłącznie uprawnieniem strony, z którego dana strona może, lecz nie musi skorzystać. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych, aby organ niejako "wymuszał" na Gminie, w trybie zarządzenia pokontrolnego, konieczność wdrożenia procedury legalizacyjnej zrealizowanych urządzeń wodnych. Organ nie ma też podstaw, aby w drodze zarządzenia pokontrolnego nakazywać likwidację urządzeń wodnych, skoro formą prawną orzeczenia o tej likwidacji jest określona w art. 190 ust. 13 u.p.w. forma decyzji administracyjnej. Gmina wniosła o: 1) uchylenie zaleceń z pkt 1-7, jako powielających przepisy prawa oraz niezawierające prawidłowo oznaczonego obowiązku do realizacji oraz terminu; 2) uchylenie zalecenia z pkt 8 jako skierowanego do niewłaściwego kierownika jednostki – Burmistrza [...], który nie sprawuje zarządu nad urządzeniami wodnymi oddanymi do użytkowania Zakładowi Gospodarki Komunalnej w [...] (ZGK) oraz niezawierającego prawidłowo oznaczonego terminu realizacji; 3) uchylenie zaleceń z pkt [...], [...], [...] i [...] jako stanowiących polecenie do złożenia oświadczenia woli przez organ Gminy, do czego kontrolujący nie ma uprawnień w ramach zaleceń pokontrolnych; ponadto jedyną formą dokonania ustaleń odnośnie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast zawarte w uzasadnieniu ww. zarządzenia pokontrolnego oraz załączniku nr [...] do protokołu kontroli nr [...]. Analiza ilościowa odprowadzanych wód opadowo - roztopowych, powinny zostać dokonane w treści decyzji, a nie zaleceń pokontrolnych; dodatkowo pkt [...] nakazuje wójtowi zawarcie umowy na użytkowanie gruntów, co stanowi naruszenie zasady samodzielności gminy i przekracza kompetencje kontrolne organu administracji publicznej (jedynie sąd powszechny jest władny do określania obowiązku zawierania umów); 4) uchylenie zalecenia z pkt [...] i [...] zarządzenia pokontrolnego odnośnie uregulowania stanu formalnoprawnego nieruchomości, ponieważ nie mieści się w uprawnieniach organu kontrolnego z art. 341 u.p.w., gdyż nie istnieje obowiązek prawny uzyskiwania pozwoleń wodnoprawnych dla budynków już eksploatowanych, a powstałych w latach 80 i 90 ub. wieku; ponadto obiekty te pozostają w posiadaniu odrębnych od Urzędu Gminy jednostek podległych Gminy [...], w tym szkół oraz całkowicie odrębnych osób prawnych, takich jak stowarzyszenia OSP. W uzasadnieniu skargi skarżąca zwróciła uwagę, że Dyrektor RZGW wydając zalecenia całkowicie zignorował treść zastrzeżeń Burmistrza z dnia 31 sierpnia 2021 r. do ustaleń zawartych w protokole kontroli nr [...]. Dyrektor RZGW wniósł o oddalenie skargi.
W dniu 26 kwietnia 2022 r. WSA w Rzeszowie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił charakter prawny zarządzenia pokontrolnego i sposób jego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji wskazał, że podstawy prawne zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wyrażono w art. 341 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Zakres kontroli gospodarowania wodami został wyznaczony przez ustawodawcę w art. 334 u.p.w. W myśl tego przepisu kontrola gospodarowania wodami obejmuje w szczególności korzystanie z wód oraz ochronę zasobów wodnych (pkt 1), przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy (pkt 2), wykonywanie urządzeń wodnych (pkt 4), utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych (pkt 5), przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń (pkt 6), przestrzegania warunków obowiązujących w strefach ochronnych i obszarach ochronnych (pkt 7). Taki zakres miała kontrola, której dotyczy kwestionowane zarządzenie pokontrolne. Z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu (art. 340 ust. 1 u.p.w.). Protokół podpisują organy wykonujące kontrolę albo ich upoważnieni pracownicy oraz kontrolowany albo upoważniony przedstawiciel kontrolowanego (art. 340 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.w.). Stosownie zaś do treści art. 340 ust 3 u.p.w. w przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego albo jego upoważnionego przedstawiciela czyni się o tym wzmiankę w protokole kontroli, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni od dnia dokonania odmowy podpisania protokołu kontroli przedstawić swoje stanowisko na piśmie organowi wykonującemu kontrolę albo ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej.
Sąd I instancji zauważył, że przedstawiciel jednostki kontrolowanej odmówił podpisania protokołu kontroli, z uwagi na brak akceptacji metodologii wyliczenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych. W aktach administracyjnych brak uwag i zastrzeżeń wniesionych przez kontrolowanego lub jego przedstawiciela, co prima facie mogłoby sugerować, iż takowe nie zostały wniesione. Protokół kontroli został odebrany przez kontrolowanego w dniu 24 sierpnia 2021 r. Znaczący dla sprawy jest fakt, że skarżąca Gmina do skargi załączyła zastrzeżenia z dnia 31 sierpnia 2021 r. do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2021 r. pełnomocnik organu potwierdził, że Gmina faktycznie wniosła zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole. Treść zarządzenia dowodzi, że wydający zarządzenie organ w ogóle się do treści wniesionych przez kontrolowanego zastrzeżeń nie ustosunkował, co stanowi istotne naruszenie art. 341 ust. 1 w zw. z art. 340 ust. 3 u.p.w.
Zgodnie z art. 341 ust. 1 u.p.w. zarządzenie pokontrolne wydaje się na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1 u.p.w. Sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że szczególne i podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma treść protokołu kontroli. Zdaniem Sądu I instancji, nie oznacza to jednak, iż treść zarządzenia pokontrolnego może całkowicie abstrahować od stanowiska, jakie strona przedstawiła w trybie art. 340 ust. 3 u.p.w. Wydając zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 u.p.w., organ ma obowiązek skonfrontować ustalenia i uchybienia ujawnione w protokole kontroli ze stanowiskiem strony, przedstawionym w trybie art. 340 ust. 3 tej ustawy. Pogląd przeciwny, pozwalający organowi na zupełne pominięcie stanowiska strony, czyniłby uprawnienie ustanowione treścią art. 340 ust. 3 u.p.w. całkowicie iluzorycznym i pozbawionym jakiegokolwiek znaczenia w procedurze wydawania zarządzenia pokontrolnego. W istocie ewentualny spór pomiędzy organem a stroną co do ustaleń poczynionych w toku kontroli i sformułowanych na ich podstawie zarzutów przenosiłby się na etap postępowania sądowoadministracyjnego, co systemowo jest nie do zaakceptowania. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności zarządzenia pokontrolnego. To treść zarządzenia pokontrolnego powinna rozstrzygać wszystkie kwestie istotne, dotyczące tak stanu faktycznego, jak i jego oceny prawnej. Jeżeli strona odmawiając podpisania protokołu kontroli, kontestuje ujawnione w jego treści ustalenia faktyczne i wytknięte uchybienia, to organ wydając zarządzenie pokontrolne jest zobowiązany się do stanowiska strony w pełnym zakresie odnieść; wskazać, z jakich przyczyn przedstawione przez stronę zastrzeżenia co do poczynionych ustaleń nie mogły zostać uwzględnione i dlaczego stan faktyczny przyjęty przez organ jest prawidłowy. Rolą organu jest także wyjaśnić, dlaczego przyjęte ustalenia kwalifikują się jako naruszenia konkretnych obowiązków prawnych oraz wskazać ich podstawy normatywne. Stanowisko to jest pokłosiem modelowego ujęcia kontroli, która w schemacie przebiega etapowo: w pierwszej kolejności organ ustala normatywny wzorzec odniesienia, a więc normy prawne wyrażające obowiązki, których przestrzeganie będzie stanowiło przedmiot kontroli, w drugiej kolejności organ bada zgodność stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli ze stanem wymaganym, zgodnie z normatywnym wzorcem odniesienia, w trzeciej kolejności organ ustala zakres i przyczyny rozbieżności między stanem istniejącym, a stanem wymaganym, w czwartej kolejności organ przekazuje wyniki tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu, w piątej kolejności organ konfrontuje ustalenia kontroli ze stanowiskiem strony (jeżeli strona przedstawiła stanowisko), w szóstej kolejności organ wydaje zarządzenie pokontrolne, w którym nakłada na stronę obowiązki mające na celu konwersję stanu istniejącego do stanu wymaganego normatywnym wzorcem odniesienia. Nakładając przedmiotowe obowiązki organ ma obowiązek wypowiedzieć się co do stanowiska zajętego przez stronę.
W ocenie Sądu I instancji, niedoniesienie się przez organ w zarządzeniu pokontrolnym do stanowiska strony przedstawionego w trybie art. 340 ust. 3 u.p.w. stanowi uchybienie, które przesądza o jego wadliwości i konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 146 § 1 p.p.s.a. W swoim stanowisku (zastrzeżeniach) z dnia 31 sierpnia 2021 r. Gmina przedstawiła konkretne argumenty na podważenie przyjętych w protokole kontroli ustaleń i ocen. Wskazała z jakich przyczyn uważa, że ustalenie opłaty zmiennej przyjęte przez organ jest wadliwe, z jakiego powodu nie zgadza się na zobowiązanie do uzyskania pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowo-roztopowych z [...] należących do Gminy obiektów, z jakiego powodu za bezzasadny uważa zarzut braku pozwolenia wodnoprawnego dla budynku [...], dla budynku [...], dla terenu rekreacyjno-wypoczynkowego w rejonie [...]. Organ w ogóle się do tych kwestii nie ustosunkował w skarżonym zarządzeniu pokontrolnym.
Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że: 1. Należy podtrzymać stanowisko orzecznicze, iż brak jest podstawy do wydania w zarządzeniu pokontrolnym władczego nakazu dokonania legalizacji (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2020 r., II SA/Bk 419/20). Charakter prawny postępowania legalizacyjnego odnoszącego się do urządzenia wodnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia wskazuje, że postępowanie to jest wyłącznie uprawnieniem podmiotu dopuszczającego się samowoli. Przepisy nie przewidują żadnych mechanizmów prawnych pozwalających "nakłonić zobowiązanego do złożenia wniosku o legalizację". W przypadku zrealizowania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia i niewystąpienia przez inwestora o wdrożenia trybu legalizacyjnego u.p.w. przewiduje wyłącznie obowiązek likwidacji takiego urządzenia. Przy czym, co należy podkreślić, obowiązek ten jest nakładany przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw prawnych do "wymuszania", w trybie zarządzenia pokontrolnego, konieczności wdrożenia procedury legalizacyjnej zrealizowanych urządzeń wodnych; 2. W zarządzeniu pokontrolnym organ powinien jednoznacznie i precyzyjnie formułować nakładane na kontrolowany podmiot obowiązki. Sformułowanie obowiązku jako konieczność "uregulowania stanu formalno-prawnego" wymogów tych nie spełnia, albowiem nie identyfikuje działań, które należy podjąć, aby doprowadzić do stanu zgodnego z wolą organu; 3. Jeżeli organ powołuje się na brak realizacji obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych, to pozwolenia te powinny znajdować się w aktach postępowania kontrolnego; 4. Organ nie może ograniczać się do stwierdzenia, że na wykonanie urządzeń wodnych powstałych pod rządami innego aktu prawnego oraz na usługi wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Powinien uprzednio dokonać analizy formalnoprawnej kontrolowanych urządzeń wodnych, ocenić, czy w chwili ich budowy, inwestor legitymował się zgodą wodnoprawną, a przede wszystkim – czy była ona wówczas wymagana, a jeśli tak – to w jakim zakresie, ewentualnie, czy taką zgodę uzyskano w okresie późniejszym. Kompletna analiza w tym zakresie powinna zostać zawarta w protokole kontroli, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego. Organ powinien przy tym wskazać na obowiązujące w chwili budowy urządzeń wodnych przepisy prawa, a także dokonać ich wyczerpującego wyjaśnienia oraz przeprowadzić szczegółową analizę dokumentacji – zarówno posiadanej przez organ, jak i udostępnionej mu przez podmiot kontrolowany. Zważywszy zaś na upływ znacznego czasu od chwili budowy kontrolowanych urządzeń wodnych, a także zmianę stanu prawnego regulującego materię pozwoleń wodnoprawnych, dyrektor RZGW powinien przeprowadzić analizę formalnoprawną z uwzględnieniem przepisów przejściowych i wykazać, że aktualnie na przedmiotowe urządzenia i usługi jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Sąd I instancji dodał, że nie będzie odnosił się do kwestii relacji pomiędzy zobowiązaniem Gminy do złożenia oświadczenia i informacji umożliwiających ustalenie opłaty zmiennej a trybem reklamacyjnym, o którym mowa w art. 273 u.p.w. Kwestia ta nie była w ogóle poruszona treścią kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego.
Pismem z dnia 21 czerwca 2022 r. Dyrektor RZGW (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2022 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 341 ust. 1 w zw. z art. 240 ust. 3 u.p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ w treści zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nr [...] z dnia [...] września 2021 r. nie ustosunkował się do wniesionych przez kontrolowanego w piśmie z dnia 31 sierpnia 2021 r. zastrzeżeń w sytuacji, gdy z treści tego zarządzenia pokontrolnego wynika, że organ takie ustosunkowanie poczynił;
2) naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 341 ust. 1 i 340 ust. 3 u.p.w. przez uwzględnienie skargi i uznanie, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane bez odniesienia się do stanowiska strony przedstawionego w trybie art. 340 ust. 3 u.p.w. w sytuacji, gdy organ wydając zarządzenie pokontrolne wydał je na podstawie ustaleń kontroli.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, niemniej jednak w niniejszej sprawie należy od tej zasady uczynić wyjątek. Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie naruszenie przepisów postępowania jest bowiem ujmowane zasadniczo jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnia, że – w jego ocenie – błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ w treści zarządzenia pokontrolnego nie ustosunkował się do stanowiska strony (a to jest przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego) – skutkowało istotnym naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ sprawa nie została co do meritum rozpatrzona.
Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu opisanemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21).
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23).
W niniejszej sprawie zreferowane prawidłowości mają istotne znaczenie, bowiem zarzut skargi kasacyjnej zrelatywizowany do prawa materialnego – oceniany z ich uwzględnieniem – budzi istotne zastrzeżenia pod względem samej jego konstrukcji. Poza przepisem wynikowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) skarżący kasacyjnie powołał tu art. 341 ust. 1 u.p.w. (bez sprecyzowania punktu, aczkolwiek można zakładać, że chodzi o punkt 1) oraz art. 240 ust. 3 u.p.w. (prawdopodobnie omyłkowo, mając na myśli art. 340 ust. 3 u.p.w.) Art. 341 ust. 1 pkt 1 u.p.w. stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne. Z kolei art. 340 ust. 3 u.p.w. stanowi, że w przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego albo jego upoważnionego przedstawiciela czyni się o tym wzmiankę w protokole kontroli, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni od dnia dokonania odmowy podpisania protokołu kontroli przedstawić swoje stanowisko na piśmie organowi wykonującemu kontrolę albo ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie powołanych przepisów nastąpiło przez "uznanie, że organ w treści zarządzenia pokontrolnego nr [...] z dnia [...] września 2021 r. nie ustosunkował się do wniesionych przez kontrolowanego w piśmie z dnia 31 sierpnia 2021 r. zastrzeżeń w sytuacji, gdy z treści ww. zarządzenia pokontrolnego wynika, że organ takie ustosunkowanie poczynił". Skarżący kasacyjnie w istocie nie naprowadza zatem ani na mylne rozumienie normy prawnej, ani na błąd w subsumpcji, lecz podejmuje polemikę z ustaleniami faktycznymi Sądu I instancji, niedopuszczalną w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Z kolei w zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał – poza przepisem wynikowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) – tożsame przepisy jak wcześniej w zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 341 ust. 1 u.p.w. i art. 340 ust. 3 u.p.w.). Skarżący kasacyjnie nie wskazał natomiast przepisów mogących stanowić wzorzec kontroli ustaleń faktycznych Sądu I instancji. W uzasadnieniu odnośnego zarzutu skarżący kasacyjnie zasadniczo poprzestaje zaś na wskazaniu skutku suponowanego błędu w ustaleniach faktycznych – skutku polegającego na nierozpoznaniu sprawy co do meritum, tj. co do twierdzeń podniesionych przez Gminę w skardze. Tak skonstruowany zarzut jawi się jako niezasadny.
Z całokształtu skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczą intencją skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie ustalenia Sądu I instancji, w myśl którego w treści zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego organ nie ustosunkował się zastrzeżeń Gminy sformułowanych pismem z dnia 31 sierpnia 2021 r. w trybie art. 340 ust. 3 u.p.w. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie to jest prawidłowe, a argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej skutecznie go nie podważa. W tym kontekście znamienny jest już fakt, że wspomniane pismo nie znajdowało się w aktach administracyjnych sprawy, a jego złożenie do organu było okolicznością ujawnioną dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak zauważył Sąd I instancji, Gmina przedstawiła konkretne argumenty na podważenie przyjętych w protokole kontroli ustaleń i ocen – wskazała, z jakich przyczyn uważa, że ustalenie opłaty zmiennej przyjęte przez organ jest wadliwe; z jakiego powodu nie zgadza się na zobowiązanie do uzyskania pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowo-roztopowych z [...] należących do Gminy obiektów; z jakiego powodu za bezzasadny uważa zarzut braku pozwolenia wodnoprawnego dla budynku [...], dla budynku [...], dla terenu rekreacyjno-wypoczynkowego w rejonie [...]. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne i jego uzasadnienie – także te ich fragmenty, które są wskazywane w skardze kasacyjnej (w tym pkt [...] zarządzenia i pkt [...] uzasadnienia; pkt [...] zarządzenia; pkt [...] zarządzenia i pkt [...] uzasadnienia) – w istocie przedstawiają tylko stanowisko organu i nie odnoszą się do argumentów Gminy, a w szczególności nie wyjaśniają, dlaczego organ uznał je za niezasadne.
Niezależnie od powyższego, wypada zauważyć, że Sąd I instancji wskazał także na inne nieprawidłowości, które miały wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę na: brak podstawy do zamieszczenia w zarządzeniu pokontrolnym władczego nakazu dokonania legalizacji; wymóg jednoznacznego i precyzyjnego formułowania nakładanych na kontrolowany podmiot obowiązków (sformułowanie obowiązku jako konieczność "uregulowania stanu formalno-prawnego" wymogu tego – w ocenie Sądu I instancji –nie spełnia); konieczność pozyskania do akt postępowania kontrolnego odnośnych pozwoleń wodnoprawnych; konieczność przeprowadzania analizy formalnoprawnej kontrolowanych urządzeń w celu oceny, czy co do nich była względnie jest wymagana zgoda wodnoprawna. Te zastrzeżenia Sądu I instancji również determinowały rozstrzygnięcie, a nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.